分稅制下的地方財政自主權(quán)探析

●劉 雅

一、引言

每個國家都有中央與地方財政權(quán)劃分的矛盾，這是大國治理的難題之一。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，為了權(quán)衡好兩者之間的財政關(guān)系，我國在1994年進行了分稅制改革，基于分稅制體制背景下，我國地方財政自主權(quán)是否有效發(fā)揮作用，中央與地方財政關(guān)系是否得到有效改善。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展和城市建設(shè)的健全，政府對于公共事務(wù)管理的財政需求越來越大，壓力逐漸增大，不過相對的，政府職能也得到了擴張，很多政府機構(gòu)都會通過發(fā)展土地財政以及發(fā)行各個債務(wù)，使財政自主權(quán)發(fā)揮到極致。

二、分稅制背景簡介

（一）分稅制改革簡介

我國于1994 年實施分稅制改革，顧名思義，分稅制改革的重點在于“分”，主要是對現(xiàn)行的各種稅種進行分權(quán)、分稅、分管，具體分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，改革的目的是為了高效處理中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系。20 多年以來，我國政府財政體制在運行、演變的過程中，財權(quán)逐漸向中央集中，而事權(quán)日趨向地方尤其是基層政府下移，這種情況導(dǎo)致地方政府財權(quán)和事權(quán)不相匹配的狀況日漸顯現(xiàn)。

（二）分稅制背景下的中央與地方政府關(guān)系

分稅制財政體制的實施使中央與地方財政關(guān)系走向制度化、規(guī)范化，基本形成了我國現(xiàn)行財政體制的制度框架。分稅制改革將稅種分為了中央稅、地方稅和共享稅，除了共享稅的收入需要按照一定比例在中央和地方政府之間進行分配，其他稅種中央和地方都有各自的稅種立法權(quán)、課稅權(quán)和稅款使用權(quán)，稅款收入按照中央和地方的管理體制分別入庫、支配和管理。在某種程度上，地方的財政權(quán)實現(xiàn)了自主。

然而，長期以來中央與地方政府之間存在著事權(quán)與財權(quán)不匹配的情況，弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，我國經(jīng)濟上強調(diào)加強中央的宏觀調(diào)控能力，相應(yīng)地在財政方面也要求中央集中大部分財力，地方在財政預(yù)算、財政收入以及財政支出等方面都要求與中央的政策導(dǎo)向一致，這就使得地方政府在一定程度上不能根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w發(fā)展實際來實現(xiàn)財政自主。除此之外，地方政府一直面臨著財政收入不足，財政支出事項越來越多以及為追求GDP 的提高不斷舉債等問題。

三、地方財政自主權(quán)

（一）地方政府擁有財政自主權(quán)的意義

一直以來財政是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力之一，地方積極性的調(diào)動不能脫離地方財政自主權(quán)。賦予地方政府財政自主權(quán)可以為下一步我國財政體制改革、規(guī)范中央與地方財政關(guān)系提供一定的理論指導(dǎo)。我國目前實施的財政體制對統(tǒng)一市場經(jīng)濟、增強中央宏觀調(diào)控能力都起了非常重要的作用?，F(xiàn)階段國家提出了對財政體制進行改革的要求，通過對中央與地方財政權(quán)限的規(guī)范和約束來構(gòu)建現(xiàn)代財政體制，進一步健全地方財政體系。因此，賦予地方政府一定的財政自主權(quán)有利于釋放地方經(jīng)濟活力，促進中央與地方協(xié)調(diào)發(fā)展，為全面深化改革提供新動力，并有利于國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

分稅制改革之后，中央和地方明確劃分了收支權(quán)限和預(yù)算，形成了自收自支、自求平衡的“一級財政、一級事權(quán)、一級預(yù)算”的財政管理體制，使各級政府可以有效利用稅收杠桿進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)，便于掌握調(diào)節(jié)力度，實現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟目標(biāo)。對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和居民需求，必定是當(dāng)?shù)卣恿私?，以往由上級政府干預(yù)和授權(quán)下級政府財政權(quán)力，不僅效率慢，成本高，而且一層一層地批示和經(jīng)手，最后的財政資金已無法及時解決居民問題。而地方政府擁有財政自主權(quán)之后，就可以根據(jù)居民的實際需求及時提供相應(yīng)的公共服務(wù)，使得提供的公共服務(wù)更加規(guī)范化和法制化。財政收支與公共管理是不可分離的，下放一定的財政自主權(quán)有利于提高公共服務(wù)和管理效率。最重要的是，當(dāng)?shù)胤秸畵碛凶灾髫斦?quán)之后，就可以放心大膽去做關(guān)于城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃，無需縛手縛腳。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，目前國家正大力推行財政自主權(quán)，各省也積極響應(yīng)政策，適當(dāng)給予下級政府更多財政自主權(quán)，直接促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展。

（二）地方財政自主權(quán)范圍延伸

1.事權(quán)與支出責(zé)任自主權(quán)。我國的管理特色是中央對地方實行垂直管理，地方需要無條件執(zhí)行中央政府政策。分稅制改革只是將中央和地方的稅種進行了區(qū)分，對地方財政體制并未作統(tǒng)一確定，而是視各級政府實際情況自行決定，因此在實踐中，我國的事權(quán)和支出責(zé)任大多由各級政府自己承擔(dān)，中央和地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不甚合理。加上目前我國經(jīng)濟發(fā)展越來越快，各地工業(yè)基礎(chǔ)、自然資源和地理位置的差異，發(fā)展速度不一，原有的事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度已無法適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)狀。兩者嚴(yán)重失衡，經(jīng)常出現(xiàn)“中央請客，地方買單”的情況。因此合理劃分地方財政事權(quán)與支出責(zé)任刻不容緩，運用法律規(guī)定事權(quán)和支出責(zé)任的范圍，以法律為保障，賦予地方政府一定的財政自主權(quán)。

財政收入包括稅收收入和非稅收收入，其中稅收收入是主體，因此稅收收入自主權(quán)也屬于財政自主權(quán)之一。我國對于中央和地方的稅收立法權(quán)有明確規(guī)定，稅收基本制度也確定和設(shè)立了各稅種及稅率，但是對地方稅收立法權(quán)卻沒有明確規(guī)定，既地方稅體系并未統(tǒng)一建立完善。因此，必須通過加強地方稅體系建設(shè)進一步緩解中央和地方的財政矛盾。對于增值稅、所得稅等全國性稅種由全國人民代表大會及其常委會統(tǒng)一立法，對于地方性稅收，如房地產(chǎn)稅可以考慮由地方政府自行決定，稅收優(yōu)惠和扣除等皆可以讓地方自主確定。

2.發(fā)債權(quán)。之前很多地方政府為了籌集公共建設(shè)資金，大興“土地財政”，為了緩解這股熱浪，中央授予地方一定的發(fā)債權(quán)，但要求地方需對舉借債務(wù)自行償還，中央不會救助，這在極大程度上增加了地方政府的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)存量加大。為避免地方大肆舉債，中央在賦予地方發(fā)債權(quán)的同時，應(yīng)該明確規(guī)定地方債收入的用途，如只能用于投資性支出，并且要明令禁止新債還舊債，這樣能讓地方政府在借債方面更加謹(jǐn)慎。除此之外，為了提高政府還債率，中央要對各級地方政府進行信用評級，使地方信貸市場趨于完善。

四、完善地方政府財政權(quán)自主權(quán)的具體措施

（一）使地方事權(quán)與財政權(quán)相適應(yīng)

形成事權(quán)與財政權(quán)力的密不可分、相互匹配的關(guān)系，而事權(quán)由于其公共產(chǎn)品的性質(zhì)和領(lǐng)域不同，公共服務(wù)受益范圍不同，因此事權(quán)范圍也不同，為了提高政府職能和行政效率，必須明確劃分中央和地方的事權(quán)。尤其對于那些經(jīng)濟發(fā)展較為滯后的地方，中央必須加大對它們的財政轉(zhuǎn)移支付，賦予它們更高的財政自主權(quán)，保障它們在事權(quán)處理上所需要的財力，這不僅使事權(quán)與財政權(quán)相匹配，還有利于縮小地區(qū)發(fā)展差異，促進全國經(jīng)濟發(fā)展。

（二）加大地方稅收自主權(quán)，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)

考慮到實際情況，可以對稅制結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整。對于一些難以征收的地方性稅種，如果要中央去征收，未免成本過高，此時基于可以賦予地方權(quán)力，讓地方政府進行征收管理，他們對于本地經(jīng)濟更加了解，掌握情況更全面，而且對于那些具有地方特色的稅種可以申報中央批準(zhǔn)和保護。綜合考慮稅基流動性和征管便利性等原則，合理確定地方稅稅種，不僅節(jié)約征收成本，而且有助于擴大地方的稅源。中央減少對地方稅收的干預(yù)，使地方稅收真正實行了獨立，使得中央和地方的財政稅收體系更加科學(xué)，劃分更加明確，有利于激發(fā)地方政府主動發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

（三）加強對地方政府的舉債監(jiān)管力度

中央賦予地方發(fā)債權(quán)之后，一些地方政府大肆舉債，導(dǎo)致債務(wù)存量不斷增多，必須加強對地方政府的舉債監(jiān)管。雖然目前舉債融資的平臺和方式有很多，但是有些舉債方式缺乏法律效力，也沒有有效的監(jiān)管制度，并不能解決政府在自己籌措方面的難題。因此必須采用法律手段進行監(jiān)管，使得融資渠道和還債機制有法可依，讓群眾對政府部門的舉債過程進行全方位監(jiān)督，對債務(wù)進行嚴(yán)格管控。地方政府要主動建立債務(wù)信息披露制度，使債務(wù)信息透明化，保證當(dāng)?shù)匕傩諏φe債的知情權(quán)，社會公眾有權(quán)要求政府報告?zhèn)鶆?wù)的基本情況，要接受監(jiān)督。為了能夠繼續(xù)行使舉債等財政自主權(quán)，就要規(guī)范化制度化舉債權(quán)，做好全方位、多層次的監(jiān)督工作。

五、結(jié)語

綜合而言，分稅制改革之后，隨著國家法治化進程深入，中央與地方之間的財政矛盾減弱，財政自主權(quán)和事權(quán)責(zé)任劃分越來越清晰。事實證明，賦予地方政府更多的財政自主權(quán)，能夠積極有效提高公共服務(wù)與管理質(zhì)量，助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長，促進國家整體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。雖說目前我國仍然偏向于中央集權(quán)管理，地方政府財政自主權(quán)有一定限制，但是隨著制度化和規(guī)范化的發(fā)展，有助于促進中國經(jīng)濟發(fā)展，社會和諧進步。