基層政府管理中的執(zhí)行困境及其治理

●陳益蘭

一、引言

本質(zhì)而言，公共政策從頂層制定到基層執(zhí)行的一整套過程，其實是一個依據(jù)某種原則和價值導(dǎo)向?qū)ι鐣孢M行管理、分配，尤其是協(xié)調(diào)處理其中矛盾的過程。基層政府的執(zhí)行困境問題，雖然集中表現(xiàn)在“執(zhí)行”這一環(huán)節(jié)，但實質(zhì)上卻是政府責(zé)權(quán)體系設(shè)計欠佳、政府監(jiān)督有待加強、政府法治化建設(shè)水平有待提高等方面的問題。

二、當(dāng)代中國基層政府管理面臨的新形勢

作為國家治理體系的重要組成內(nèi)容，基層政府管理在新常態(tài)下要想解決執(zhí)行中的種種問題、走出困境，就必須首先與我國國家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展保持思維、方向的高度一致。對此，必須首先認清改革開放至今我國政治、經(jīng)濟、社會等發(fā)生的巨變，這是革新我們對國家治理格局、政府角色定位、政府治理思維等問題認知的邏輯前提。

改革開放偉大歷史征程開啟后，我國開始為廣泛地吸收、借鑒各國的現(xiàn)代化治理成果，揚棄地從中汲取推進經(jīng)濟體制、政治體制改革所需之智慧。40 多年來發(fā)展至今，社會、市場、政府之間的關(guān)系不斷被重塑，國家治理體系、治理能力改革所面臨的客觀現(xiàn)實條件已發(fā)生巨變，公共管理事業(yè)也開始面臨許多全新的任務(wù)和挑戰(zhàn)。面對這些變化，我國國家治理體系始終堅持以人民的根本利益為一切工作的出發(fā)點，通過一系列符實、創(chuàng)新的治理手段實現(xiàn)了治理能力的跟進。目前，我國基層政府管理工作面臨的新形勢有兩點值得深入把握。

第一，治理主體的多元化。一是數(shù)次中央與地方之間財權(quán)、事權(quán)的劃分調(diào)整，以確保中央權(quán)威同時積極發(fā)揮地方作用為核心思路，不斷賦予了地方政府治理的自主性。二是基層民主建設(shè)，包括社區(qū)居民自治制度、村民自治制度、職工自治制度等?！胺ǘǔ绦颉?“自治組織”+“民主權(quán)利”的模式在大量基層治理單元中被廣泛應(yīng)用。三是市場化改革深化。公共產(chǎn)品供給任務(wù)的主體由過去的“政府包攬”，逐漸轉(zhuǎn)型為政府居間監(jiān)督指導(dǎo)，市場主體競標(biāo)擇優(yōu)擔(dān)任供給者模式。這使得企業(yè)和社會組織在國家治理體系中扮演著越來越重要的角色。

第二，“法制”與“法治”之變。“制度”與“治理”是國家治理的兩大核心內(nèi)容，對二者關(guān)系的探索與把握，實質(zhì)上就是對國家治理理論問題和實踐落實問題的探索把握。實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的過程中，必須堅持制度優(yōu)勢即“善制”，同時也要將其釋放，重視實踐中的治理效能即“善治”。以發(fā)展動態(tài)的目光來看，制度優(yōu)勢始終具有相對性，即過去有優(yōu)勢不代表現(xiàn)在有優(yōu)勢，現(xiàn)在有優(yōu)勢不代表未來有優(yōu)勢；同時，制度優(yōu)勢與治理效能之間也存在著需要跨越的鴻溝，如果制度優(yōu)勢無法充分轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽罱K也就無法實現(xiàn)其應(yīng)有價值。從“法制”到“法治”的一字之變，反映出國家治理體系在追求上把重點從制度優(yōu)化進一步轉(zhuǎn)向了更為觸及根本的領(lǐng)域，即通過法的作用為國家發(fā)展、人民生活帶來實實在在的益處。這一變革不僅正確把握了“法制”與“法治”之間的最重要聯(lián)系，同時也在一定意義上對什么是“法治化”、什么是社會主義中國所需要的“法治化”給出了最為扼要的回答。

三、基層政府管理在執(zhí)行中面臨困境的突出表現(xiàn)及其成因

1.突出表現(xiàn)：基層政府治理的碎片化問題。在歷史、政治等多方因素的影響下，當(dāng)代中國基層政府管理中客觀而言存在治理碎片化的問題，這也是基層政府管理執(zhí)行工作在具體運行中暴露出缺位、越位、交錯等弊端的根本原因所在。所謂基層政府治理的碎片化，即由于部門壁壘、責(zé)權(quán)安排欠科學(xué)等因素，而造成的一種行政低效狀態(tài)。具體表現(xiàn)來看，則通常包括：政府內(nèi)部橫向聯(lián)動性和縱向銜接性較差，治理主體及其治理方式之間存在矛盾互斥，治理行為難以形成合力，治理邊界模糊不清，政社互動不良性等等。

而這一問題轉(zhuǎn)化為人民群眾的普遍感受則表現(xiàn)為，在一些事情上覺得國家權(quán)力無處不在、過度干預(yù)，而另一些情形中又感覺自身權(quán)益保障無可依靠，即“九龍治水”與“無人管事”的局面并存。較為典型的包括辦事難、辦事復(fù)雜，或是辦事過程中遇到多部門“踢皮球”等。對此，應(yīng)從改革開放初期的試驗性雙軌制策略尋找積弊根源，嚴(yán)肅對待地方主義、利益集團主義、部門主義、行業(yè)主義等權(quán)力碎片化現(xiàn)象的成因，并實事求是地分析國家行政權(quán)力因此受到的扭曲、肢解程度以及治理效能因此遭受的減損。在此基礎(chǔ)上，拿出深化改革的政治魄力和勇氣，采取優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，樹立協(xié)同理念，構(gòu)建共享平臺，設(shè)置協(xié)調(diào)“中樞”等辦法予以改進。

2.基層政府治理中執(zhí)行困境的內(nèi)生根源。第一，自利性思維及其行為傾向。即政府管理在執(zhí)行過程中以部門本位為主導(dǎo)思維，片面重視本單位、本部門利益或目標(biāo)而忽略了全局的問題。這一根源的產(chǎn)生既有20 世紀(jì)90 年代中央行政權(quán)力大幅下放至基層，但相關(guān)約束性、監(jiān)督性制度卻未能跟進適配的歷史性因素，也有基層行政者在道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力方面可能存在欠缺的主觀性因素。現(xiàn)實來看，“放權(quán)基層”所起到的對地方資源整合、釋放基層發(fā)展活力等作用是毋庸置疑的。因此對這一問題的解決思路也應(yīng)是從人和制度的視角去引導(dǎo)、監(jiān)督基層行政權(quán)的有效行使，而非“收權(quán)”。

第二，協(xié)同性制度的缺失?；鶎诱趫?zhí)行管理任務(wù)的實踐中，客觀而言尚未形成跨部門的或是平行化的協(xié)同性制度保障，責(zé)與權(quán)的欠合理分配導(dǎo)致跨部門行政協(xié)作長期以來難以進步到常態(tài)化、熟練化的狀態(tài)。一個較為常見的情境是，某事需要基層政府各部門間聯(lián)動協(xié)作，雖然成果可由參與各方共享，但其中執(zhí)行的權(quán)限、風(fēng)險、責(zé)任的不合理分配或是非制度化分配，常常又導(dǎo)致參與各方“瞻前顧后”，進而使合作執(zhí)行效果打折。此外，目前基層政府的協(xié)作行動通常也更多依靠領(lǐng)導(dǎo)個人力量或是上級指示而得以整合協(xié)調(diào)，而非在完備且正式化的制度約束、指導(dǎo)下進行，即歸根結(jié)底走的是“臨時”“人治”的道路。這對于行政協(xié)作效能的長期性以及穩(wěn)定性而言，也是極為不利的。

四、基層政府管理中執(zhí)行困境的治理策略

現(xiàn)實來看，一些基層政府在執(zhí)行方針政令的過程中，時而出現(xiàn)背離上級指示和導(dǎo)向，或是不按既定法律、制度操作，又或是缺乏必要能力、主觀積極性開展有效執(zhí)行的情況。對此，應(yīng)以黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為指導(dǎo)，通過重塑基層政府角色強化執(zhí)行效能、強化政府的法治化和公眾監(jiān)督、深化改革用人制度等為手段，治理解決各類基層政府管理中的執(zhí)行困境。

1.以由“管”到“治”為改革引領(lǐng)，提高政府工作的執(zhí)行效能?；鶎诱菄倚姓?quán)力在各具體地方、行業(yè)得以行使的“執(zhí)行終端。”從長期來看，政府管理改革尤其是執(zhí)行效果的改善優(yōu)化，將是一個復(fù)雜的、不斷適應(yīng)政治、經(jīng)濟、社會新形勢變化的動態(tài)過程。在當(dāng)前所取得成就的基礎(chǔ)上，深化政府管理改革必須繼續(xù)圍繞治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理工具三個主要方面來進行。第一，培養(yǎng)復(fù)合型的治理理念。在當(dāng)代中國的經(jīng)濟、社會形勢下，政府治理改革應(yīng)朝著更具開放性、包容性和回應(yīng)性的方向邁進，在所起到的作用上更注重創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、供給更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等。為此，首先要塑造出“復(fù)合型”的，不同于以往那種單方面追求“效率”“速度”“包攬”的治理理念。具體而言，一是在職能定位上以服務(wù)為主，兼顧管理。二是在價值取向上以效能為主，兼顧公平。三是在治理秩序體系選擇上，以法治為主，兼顧道德良俗。第二，形成整體性的治理結(jié)構(gòu)。目前，我國政府在組織結(jié)構(gòu)上一定程度存在著“條塊分割”的情形，具體表現(xiàn)為地域間根據(jù)行政區(qū)域不同而形成的“各有各治”，導(dǎo)致政府上下級之間、同級異地之間、同地異部門之間、政府與非政府組織之間的行動統(tǒng)一度、協(xié)調(diào)度受到減損。這種根源于權(quán)力碎片化的情形，造成了信息碎片化、管理碎片化、利益碎片化等局面，最終形成對公共管理效能的妨害因素。在當(dāng)代信息化社會下，各個政府部門要充分利用信息技術(shù)帶來的便利成果，加強信息互通、數(shù)據(jù)共享，形成更優(yōu)、更具整體性的合作治理效果。第三，活用現(xiàn)代化的管理工具。當(dāng)代智能化社會背景下，大數(shù)據(jù)、人工智能以及互聯(lián)網(wǎng)這三項信息科技為基層政府開展工作提供了過去無法想象的優(yōu)質(zhì)工具，將它們將應(yīng)用到政府治理各領(lǐng)域和事項之中，能夠顯著提高政府在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等治理環(huán)節(jié)的智慧化水平。例如通過利用大數(shù)據(jù)、人工智能等工具來整合待辦群眾事項，提升對人民群眾需求認知的清晰準(zhǔn)確程度；又如運用上述技術(shù)工具實現(xiàn)信息共享，對市場主體實現(xiàn)更實時、更全面的監(jiān)督管理，讓政策的執(zhí)行能力不斷跟進市場深化程度等。

2.加快實現(xiàn)基層政府管理的法治化和渠道暢通化。基層政府管理工作究其本質(zhì)而言，是一個當(dāng)?shù)厝嗣窭嬖趧討B(tài)過程中形成變化發(fā)展、通過各種形式發(fā)聲或表達后得到反饋和落實的問題。在這一過程中，基層政府所采用治理機制的有效性決定了人民利益的實現(xiàn)程度。因此。改革創(chuàng)新基層政府管理執(zhí)行體系的具體運作機制，對于助其走出當(dāng)下困境和造福人民群眾而言都是頗具意義的。同時，這也是一項涉及面極廣、面臨諸多挑戰(zhàn)的艱巨任務(wù)，是一項長期性的系統(tǒng)工程。為此，必須把基層政府管理執(zhí)行體系運作機制的科學(xué)化、民主化屬性通過法治化屬性有機結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上將制度化、規(guī)范化的治理執(zhí)行機制以法律制度形式予以固定。

3.聚焦政府管理的執(zhí)行主體，深化選人用人制度改革。政府管理執(zhí)行主體的整體質(zhì)量，很大程度上決定了政府治理效果的好壞。因此推動基層政府管理在執(zhí)行方面走出當(dāng)前困境的一項關(guān)鍵就在于，人才任用制度的改革。只有人才到位了，改革才能有后勁，改革所希冀的目標(biāo)才能更充分實現(xiàn)。第一，提高基層政府管理執(zhí)行主體崗位的競爭性。在過去的人事制度下，“政務(wù)官”與“事務(wù)官”并未得到充分的角色區(qū)分，導(dǎo)致用人體制無可避免地陷入“論資排輩”“按部就班”的窠臼。在當(dāng)前和未來的改革中，有必要為德才兼?zhèn)涞幕鶎诱芾砣瞬磐貙掃M入決策和執(zhí)行崗位的渠道，通過合理有效的競爭來實現(xiàn)基層政府管理執(zhí)行主體隊伍的綜合實力提升。例如建立科學(xué)的職位分類制度，并將考任制、委任制、選任制、聘任制等人才任用機制有針對性、有適應(yīng)性地分別應(yīng)用到不同崗位和不同人才群體上去。第二，推廣基層政府管理執(zhí)行者人才培養(yǎng)的梯隊建設(shè)制度。在國家治理現(xiàn)代化改革推進日益深化的形勢背景下，20 世紀(jì)80 年代干部培養(yǎng)的“第三梯隊”模式對于我國公共管理人才培養(yǎng)和儲備計劃而言，有著一定的參考價值。這種制度有助于為年輕的國家治理執(zhí)行人才提供良好的預(yù)期和信心，使他們在面對困難阻礙時更能保持昂揚斗志，或是在面對誘惑時保持清廉堅定，以此起到提高我國基層政府人才隊伍政治素養(yǎng)的作用。

五、結(jié)語

雖然最近10 年來我國在政府轉(zhuǎn)型和政府工作質(zhì)量提升等問題上已經(jīng)取得了可觀的改革成果，但目前可觀而言，我國基層政府管理仍面臨著諸多新的問題和困境，并且最為突出地集中在執(zhí)行這一環(huán)節(jié)。在分析困境和探索治理對策的過程中，則必須始終把握推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最大時代背景，以深化改革為手段，不斷提高基層政府管理執(zhí)行的質(zhì)量與國家治理現(xiàn)實需求之間的適配性。