新時期國土空間規(guī)劃的編制優(yōu)化路徑探析

●侯 松

一、引言

新時期背景下，為加快現(xiàn)代化和工業(yè)技術(shù)強(qiáng)國建設(shè)，深入推進(jìn)國土空間的現(xiàn)代化建設(shè)與監(jiān)督管理，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》作為我國優(yōu)化國家空間發(fā)展的政策指南[1]。該文件是第三次土地調(diào)查過程中不斷反思、不斷改進(jìn)的結(jié)果，是空間規(guī)劃部門組織推進(jìn)現(xiàn)代化國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施以及監(jiān)督管理的基本依據(jù)。在建立國土空間規(guī)劃體系的背景之下，“多規(guī)合一”成為空間規(guī)劃的發(fā)展趨勢，這對我國國土空間法律法規(guī)體系提出了更高的要求。由于當(dāng)前空間規(guī)劃體系未著眼于全域全要素，且法律體系還不完整、各部門職責(zé)尚不明確，新時期國土空間規(guī)劃須進(jìn)一步推進(jìn)多種空間規(guī)劃和法律法規(guī)的有機(jī)融合，并逐步建立一套綜合性、系統(tǒng)性的國土空間規(guī)劃法律體系。

二、中國國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境

（一）中國國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

2006 年，中央明確提出推進(jìn)形成主體功能區(qū)，這一舉措是傳統(tǒng)的空間規(guī)劃體系的一次重要升級。2013 年，中央進(jìn)一步提出要劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制的邊界，實(shí)施用途限制。2014年，中央在全國28 個市縣設(shè)立了“多規(guī)融合”試點(diǎn)，表明“多規(guī)合一”的探索在我國積極推進(jìn)。2015 年，國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。該方案立足生態(tài)文明建設(shè)，在國土規(guī)劃方面提出建立包含主體功能區(qū)制度、國土空間用途管制制度等制度在內(nèi)的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，在空間規(guī)劃方面致力于推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”以及市縣規(guī)劃方法的創(chuàng)新。至此，我國空間規(guī)劃體制的新一輪改革和試行正式開始。2019 年，根據(jù)自然資源部的相關(guān)要求，各級人民政府正式開展了統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制工作。最新編制與審批通過的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)利用區(qū)和綜合管理規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃等，均標(biāo)志著新時期國土空間規(guī)劃編制和管理的有效展開[2]。

（二）國土空間法規(guī)體系現(xiàn)存問題

首先，現(xiàn)行的空間規(guī)劃法律體系主要包含《城市和農(nóng)村規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《礦物資源法》等20多部法規(guī)。到目前為止，無論是國家層面還是省市層面，“多規(guī)合一”仍停留于通過提高行政效率來應(yīng)對各種規(guī)劃內(nèi)容的重復(fù)與沖突，缺乏對部門權(quán)責(zé)交叉重疊的體制機(jī)制困局予以正面回應(yīng)。由此，在發(fā)生矛盾的現(xiàn)有情形下，各部門間的責(zé)任沖突依然難以得到解決。

其次，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的法律法規(guī)之間缺乏明確的法律附屬關(guān)系[3]，同時新制定的法規(guī)也未與現(xiàn)有法律體系的有效整合性。在實(shí)際規(guī)劃管理過程中，法律法規(guī)的沖突導(dǎo)致各部門的行政過程中“各說各話”，難以切實(shí)解決空間沖突問題。例如，如何判定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對永久基本農(nóng)田的占用，如何判定用途管制措施的成效以及如何清晰劃定生態(tài)保護(hù)紅線等諸多空間規(guī)劃的相關(guān)事項(xiàng)尚缺乏明確的法律條款和政策文件的支持。

最后，現(xiàn)行法律法規(guī)大多體現(xiàn)行政管理協(xié)調(diào)的性質(zhì)，公眾參與度低，聽證會難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此，難以滿足不同利益相關(guān)者的訴求。

三、國土空間規(guī)劃制度的背景

（一）構(gòu)建國土空間規(guī)劃的目的

建立國土空間規(guī)劃體系有助于解決長期以來存在的多規(guī)矛盾問題，同時也有利于推進(jìn)符合生態(tài)文明要求的國土空間的建成[4]。目前，多部門規(guī)劃存在著許多矛盾和沖突，例如，由于規(guī)劃編制單位不同土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)等方面均面臨明顯沖突，進(jìn)一步導(dǎo)致了大量規(guī)劃調(diào)整問題的衍生。這不僅削弱了規(guī)劃權(quán)威，還對城市和農(nóng)村的建設(shè)造成一定的負(fù)面影響。通過國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，可以從源頭上解決當(dāng)前空間規(guī)劃存在的內(nèi)部矛盾。

《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確了“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。該規(guī)劃體系分為“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五個等級與“總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃”三種類型。國土空間規(guī)劃改革順利推進(jìn)得益于法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的持續(xù)完善。2019 年，《關(guān)于修改〈 中華人民共和國土地管理法〉、〈 中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》對我國法律法規(guī)體系進(jìn)行了相應(yīng)修改完善，明確指出經(jīng)依法研究核定后的空間規(guī)劃方案可以作為各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動的基本依據(jù)[5]。同時，自然資源部也制定了包括《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《國土空間規(guī)劃法》在內(nèi)的若干法律法規(guī)。至此，中國的空間管理法規(guī)體系初步形成[6]。同時，國土空間規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定也在有序推進(jìn)中，目前《資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適應(yīng)性評價技術(shù)指南（試行）》《國土空間規(guī)劃劃分和用途分類指南（試行）》《城市開發(fā)邊界劃定指南（試行）》《國土空間規(guī)劃實(shí)施評價技術(shù)指南（試行）》等相繼進(jìn)入了征求意見階段。

（二）制度與政策引導(dǎo)下國土空間規(guī)劃制定問題的思考

《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》作為重要規(guī)劃政策指南反映了規(guī)劃制定中的兩個重要問題，即全要素治理和有效傳導(dǎo)。

1.全要素治理下的規(guī)劃內(nèi)容深度問題。全要素治理在本質(zhì)上是覆蓋城市要素和農(nóng)村要素的同時注重加強(qiáng)生態(tài)要素的管控。這要求在規(guī)劃編制內(nèi)容中需要加強(qiáng)對海洋空間等傳統(tǒng)規(guī)劃中較為薄弱的非城鎮(zhèn)空間的用途管控。由于規(guī)劃對象復(fù)雜，避免因內(nèi)容龐大、全面導(dǎo)致沒有規(guī)劃時效性和重點(diǎn)問題，關(guān)鍵在于提升規(guī)劃的深度。首先，須對永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等保護(hù)類國土空間要素提出保護(hù)量與剛性用途管制要求，并在規(guī)劃文件指導(dǎo)下進(jìn)一步細(xì)化具體的保護(hù)對策。其次，對其他各類空間要素均科學(xué)實(shí)施用途管制，明確空間開發(fā)的規(guī)模、用途區(qū)劃和管制要求。

2.有效傳導(dǎo)下的控制方式的彈性問題。當(dāng)前我國已經(jīng)形成了從國土空間總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)系統(tǒng)?，F(xiàn)行的國土空間功能區(qū)劃試點(diǎn)政策受到廣泛關(guān)注，主要原因是當(dāng)前國土空間規(guī)劃管控面積從建成區(qū)延展至全域范圍，對生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的剛性管控范圍過大，但對國土空間的開發(fā)利用，特別是城市建設(shè)空間的開發(fā)引導(dǎo)較少，加劇了空間規(guī)劃的矛盾及管制水平下降等問題。因此，市、縣兩級國土空間規(guī)劃以覆蓋全域的功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步將城市功能區(qū)細(xì)分為用途區(qū)，并規(guī)定各區(qū)塊明確對應(yīng)可進(jìn)入的用地類型和比例。

四、國土空間規(guī)劃的本質(zhì)特征和層次需求

當(dāng)前，各地國土空間規(guī)劃與編制工作已取得良好成效，但在規(guī)劃理念、空間需求以及對用途管制的認(rèn)識上，不同規(guī)劃部仍然有不同程度的認(rèn)識差距。

（一）國土空間規(guī)劃的本質(zhì)特征

國土空間規(guī)劃的本質(zhì)是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求下對全域全要素、三維國土空間的時間和空間維度的全面管理。構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系標(biāo)志著我國空間規(guī)劃理念、方法以及技術(shù)水平均達(dá)到了新臺階，也對進(jìn)一步提升我國綜合國力和治理水平提出了新要求[7]。

同時，國土空間規(guī)劃確立了國土空間資源的專業(yè)化管理體系。國土空間規(guī)劃明確提出構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的科學(xué)合理布局，并規(guī)定了永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。第一，這一空間部署是時代發(fā)展的重大選擇?？萍嫉陌l(fā)展使全球氣候變化和資源環(huán)境問題的空間和時間尺度得到了極大的拓展，這對于解決人類面臨的問題具有重要意義。第二，這一空間部署是人類社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。在我國生態(tài)文明建設(shè)的時代背景下，加強(qiáng)國土空間的規(guī)劃和使用功能需要倡導(dǎo)建立綠色的生產(chǎn)模式、培養(yǎng)低碳的生活方式，完善生態(tài)安全系統(tǒng)，維護(hù)自然生態(tài)安全。第三，這一空間部署是解決當(dāng)前重大問題的制度舉措。在我國社會的主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的背景下，在國土空間開發(fā)和保護(hù)方面，當(dāng)前的發(fā)展要充分利用國土空間規(guī)劃這一空間工具，構(gòu)建高質(zhì)量的國土空間規(guī)劃體系。

（二）國土空間規(guī)劃的層次需求

1.基本需求的保障。國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性和系統(tǒng)性，需要從多維度統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全領(lǐng)域的空間安排，旨在從各個方面滿足人民的美好生活需要[8]。在物質(zhì)層面，合理優(yōu)化三生空間的發(fā)展布局，更新城鄉(xiāng)發(fā)展的空間安排，進(jìn)一步推動以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程；在精神層面，通過滿足人民的生產(chǎn)、生活需求有利于促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展并推動公共文化服務(wù)體系全面建成，從而促進(jìn)人民在精神文化生活方面日益富足，同時也在一定程度上進(jìn)一步增強(qiáng)了中華文化的影響力和中華民族的凝聚力?？臻g規(guī)劃主要在市（縣）一級的國土空間規(guī)劃有所體現(xiàn)這一層次的需求[9]。

2.現(xiàn)實(shí)問題優(yōu)化。在實(shí)踐層面，國土空間規(guī)劃對于現(xiàn)存問題的解決有兩方面的重要作用：一方面，長期以來由于空間規(guī)劃種類繁多進(jìn)而導(dǎo)致各類規(guī)劃內(nèi)容的重復(fù)與矛盾，以及涉及部門眾多導(dǎo)致審批流程漫長且復(fù)雜等問題亟待解決。國土空間規(guī)劃背景下提出的“多規(guī)合一”旨在構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃體系，縮減審批流程、統(tǒng)一各類規(guī)劃；另一方面，國土空間規(guī)劃有助于解決中國發(fā)展在空間層面上不平衡、不充分的問題，包括部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展塌陷、區(qū)域?qū)用姘l(fā)展成效差異大等問題。國土空間規(guī)劃積極響應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，通過科學(xué)方法合理優(yōu)化國土空間布局，充分提高了國土空間開發(fā)與保護(hù)的質(zhì)量，并提供了新時期背景下國土空間綜合利用的新結(jié)構(gòu)?？臻g規(guī)劃主要在區(qū)（市）和城市群的國土空間規(guī)劃有所體現(xiàn)這一層次的需求。

3.長期發(fā)展控制。國土空間規(guī)劃是應(yīng)對全球氣候變化、環(huán)境資源不足等問題的重要手段，是促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的極大助力。在國家層面，國土空間規(guī)劃發(fā)揮著維護(hù)國家安全的不可替代作用[10]。因此，需要通過制定和嚴(yán)格執(zhí)行國土空間規(guī)劃，旨在協(xié)調(diào)好人與自然兩主體間在外部空間層面的聯(lián)系，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全兩目標(biāo)間在內(nèi)部空間層面的關(guān)系，為“十四五”規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提供長效的空間保障。

（三）針對不同需求的制度響應(yīng)

1.國家層面要把握好風(fēng)險防控?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，提出了保障國家總體安全的戰(zhàn)略部署。在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域中主要涉及嚴(yán)格執(zhí)行耕地紅線、加強(qiáng)抗災(zāi)防災(zāi)能力、保護(hù)能源安全、完善生態(tài)保護(hù)體系等核心職能。我國應(yīng)充分利用空間規(guī)劃手段重點(diǎn)管控經(jīng)濟(jì)、社會等方面的人類活動的強(qiáng)度，防止其超出生態(tài)系統(tǒng)的閾值，達(dá)到維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定的最終目的。面對當(dāng)前生態(tài)危機(jī)和環(huán)境風(fēng)險的挑戰(zhàn)，借助空間規(guī)劃工具，我國在應(yīng)對環(huán)境變化問題上體現(xiàn)出負(fù)責(zé)任的大國所應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。

2.區(qū)域?qū)用嬉峁┱咧С帧?019年中央提出需要根據(jù)各地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行空間合理布局，優(yōu)化未來發(fā)展路徑，并且實(shí)行主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建空間管理機(jī)制。具體的措施包括：建立全國統(tǒng)一的商品及需求要素市場交易機(jī)制；進(jìn)一步完善土地使用權(quán)管理的體制機(jī)制，在建設(shè)項(xiàng)目的用地指標(biāo)方面避免平均主義，立足發(fā)展現(xiàn)狀更多地考慮向核心城市和重點(diǎn)城市群傾斜部分土地指標(biāo)，保障其基本的生產(chǎn)、生活以及發(fā)展的需要；構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值評估體系，健全區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極推進(jìn)各地區(qū)間資源要素優(yōu)勢互補(bǔ)；注重區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，確保承擔(dān)安全、生態(tài)等政策功能的地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化[11]。

3.地方層面要關(guān)注利益協(xié)調(diào)。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃應(yīng)調(diào)整三生空間內(nèi)在邏輯關(guān)系，調(diào)整各方利益。由于國土空間資源配置存在外部性，應(yīng)增加土地利用的效率，維護(hù)空間開發(fā)公平正義，建立空間生產(chǎn)的良性循環(huán)，確保國土空間效益的最大化。規(guī)劃政策在地方層面的落實(shí)過程中存在眾多的利益糾葛導(dǎo)致不同地方的政策執(zhí)行效果不盡相同。中央作為宏觀政策的制定者，應(yīng)該積極對地方發(fā)展實(shí)施監(jiān)督，防止政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

五、未來國土空間規(guī)劃的建議

（一）提高地方國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測的針對性

目前，我國通過國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀的調(diào)研與評估，逐步建成了更全面、更科學(xué)的空間規(guī)劃監(jiān)管系統(tǒng)。但是，受利益分配、績效考核、行政成本等要素的影響，地方政府仍面臨在規(guī)劃制定和政策落實(shí)過程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差的問題。中央政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控及監(jiān)督管理的職能，有效推進(jìn)規(guī)劃政策在地方層面得到良好的推行與落實(shí)。國土空間規(guī)劃應(yīng)運(yùn)用新技術(shù)、新方法監(jiān)測評估政策落實(shí)過程中存在的偏差并合理分析其誘因，從而進(jìn)行有針對性的引導(dǎo)和調(diào)整。一方面，加強(qiáng)對不同地方實(shí)施差異化的政策評價，落實(shí)中央政策精神，區(qū)分短期利益與長期利益，規(guī)避投機(jī)性的空間開發(fā)行為。另一方面，在國土空間規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)測評估中，需要甄別規(guī)劃調(diào)整須解決的問題，明確調(diào)整規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)或管控開發(fā)用途等方法與現(xiàn)實(shí)問題的對應(yīng)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，深入思考規(guī)劃須解決的核心問題，界定規(guī)劃的空間治理事權(quán)邊界。在劃定“三條控制線”的基礎(chǔ)上，也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況及現(xiàn)實(shí)問題，加強(qiáng)規(guī)劃的包容性、復(fù)合性和彈性[12]。

（二）提高區(qū)域國土空間規(guī)劃政策供給的系統(tǒng)性

在主體功能區(qū)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的框架內(nèi)，國土空間規(guī)劃應(yīng)充分考慮糧食安全、生態(tài)安全、國家戰(zhàn)略布局等內(nèi)在要求。一方面，進(jìn)一步加大區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策的支持力度，通過資金轉(zhuǎn)移支付等手段，充分保障地方的基本公共服務(wù)資金與長效可持續(xù)發(fā)展能力。增加國土綜合整治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等重點(diǎn)項(xiàng)目的資金投入，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。通過提高生態(tài)產(chǎn)品價值讓百姓從中獲益，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山成為金山銀山。另一方面，遵循綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的要求，建立針對性的政策管制評價系統(tǒng)，在目標(biāo)確立、政策引導(dǎo)、獎懲機(jī)制等方面建成一體化體系。通過進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域空間規(guī)劃政策的系統(tǒng)性、綜合性，形成中國特色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。對于自然資源豐富的地區(qū)和邊疆經(jīng)濟(jì)地區(qū)等關(guān)鍵戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域，應(yīng)提高跨區(qū)域協(xié)同、優(yōu)勢互補(bǔ)，確保我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略在中國國土空間規(guī)劃中分階段實(shí)施。

（三）確保國家空間規(guī)劃政策結(jié)構(gòu)的整體穩(wěn)定性

總體而言，我國在空間層面的核心利益表現(xiàn)為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全關(guān)系。而“三區(qū)三線”是落實(shí)國土空間規(guī)劃底線思維的重要空間工具。在國家、區(qū)域、地方這三個層面的規(guī)劃目標(biāo)指導(dǎo)下，用通過長期積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)明確“三條控制線”劃定與管理主體，根據(jù)最新的調(diào)研結(jié)果進(jìn)行縱向協(xié)調(diào)、橫向聯(lián)動的實(shí)時調(diào)整，確保空間規(guī)劃政策的良好執(zhí)行效果和空間治理的科學(xué)性。在發(fā)展規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)聯(lián)和動態(tài)調(diào)整中，應(yīng)堅(jiān)持其結(jié)構(gòu)、數(shù)量、質(zhì)量的整體穩(wěn)定性。

六、結(jié)語

隨著國土空間規(guī)劃改革的推進(jìn)，我國空間管理方式也隨著標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系的建設(shè)和國土空間規(guī)劃立法的推進(jìn)發(fā)生了巨大變革。新技術(shù)、新方法的應(yīng)用和規(guī)劃管理方式的變更，改變了傳統(tǒng)規(guī)劃固有的技術(shù)路線，這也對我國空間研究領(lǐng)域的諸多方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。未來的國土空間規(guī)劃應(yīng)高度重視理念引領(lǐng)、科技創(chuàng)新成果的應(yīng)用，在深入探討國土空間規(guī)劃理論和技術(shù)手段的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)。將“以人民為中心”作為國家空間規(guī)劃“五個層次，三個類型”的核心價值[13]。