財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐與思考

郭傳輝

（南京大學(xué)，江蘇 210000）

內(nèi)容提要:地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)交織的混合體，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要財(cái)政和金融協(xié)同發(fā)力。本文在對(duì)財(cái)政金融協(xié)同遏制地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張、保障地方政府債券發(fā)行和流通、防止到期地方政府債務(wù)發(fā)生違約、支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)踐進(jìn)行梳理基礎(chǔ)上，指出在財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)過(guò)程中，存在部分政策制定協(xié)同性有待提升、部分政策執(zhí)行力度偏弱、信息不透明影響財(cái)政金融協(xié)同效率、風(fēng)險(xiǎn)防范與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的動(dòng)態(tài)平衡有待加強(qiáng)等需要關(guān)注的問(wèn)題，并從五個(gè)方面提出了政策建議。

一、引言

20世紀(jì)90年代中期，受可用財(cái)力相對(duì)不足、合法融資渠道受限等客觀約束，以及追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等主觀因素驅(qū)動(dòng)，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)和土地財(cái)政向金融部門(mén)尋求資金支持，而金融機(jī)構(gòu)基于規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等因素考慮，也有動(dòng)力為地方政府提供資金，地方政府債務(wù)開(kāi)始萌芽，舉債發(fā)展模式逐漸形成。隨著2008年金融危機(jī)后4萬(wàn)億擴(kuò)張性財(cái)政政策和相關(guān)金融支持政策出臺(tái)①《關(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建〔2009〕631號(hào)）進(jìn)一步明確地方政府配套資金可利用政府融資平臺(tái)籌措；《中國(guó)人民銀行中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)）支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。，這一發(fā)展模式開(kāi)始迅速擴(kuò)張。地方政府融資平臺(tái)數(shù)量的劇增和債務(wù)規(guī)模的膨脹引起中央財(cái)政部門(mén)和金融管理部門(mén)的警覺(jué)，從2010年開(kāi)始，《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號(hào)）《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）等一大批財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策措施開(kāi)始實(shí)施，并催生《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、2015年《預(yù)算法》等重磅法規(guī)制度出臺(tái)。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大上作出“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略部署并將其列為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首后，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為各級(jí)政府必須按時(shí)完成的政治任務(wù)，追求地方政府債務(wù)可持續(xù)和財(cái)政金融安全成為各級(jí)政府官員必須遵守的政治規(guī)矩。在財(cái)政金融協(xié)同編織了一張規(guī)范地方政府投融資行為的“立體網(wǎng)”后，地方政府債務(wù)整治開(kāi)始顯現(xiàn)成效。2021年3月2日，中國(guó)人民銀行黨委書(shū)記、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，我國(guó)“地方政府隱性債務(wù)增量風(fēng)險(xiǎn)已基本控制，存量風(fēng)險(xiǎn)化解正有序推進(jìn)”。①http：//finance.eastmoney.com/a/202103021826631285.html。

回顧我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)的興起、繁榮和整治的各個(gè)階段，無(wú)不反映出財(cái)政部門(mén)與金融部門(mén)圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)和防范風(fēng)險(xiǎn)所作出的協(xié)同努力。但是，在當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，“地方政府債務(wù)、社會(huì)保障、金融等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控壓力不斷加大”②《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)。，防范金融風(fēng)險(xiǎn)一直在路上，必須時(shí)刻繃緊風(fēng)險(xiǎn)防控之弦，一刻也不能放松。如果沒(méi)有財(cái)政金融的協(xié)同，將無(wú)法真正遏制地方政府債務(wù)膨脹、穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)問(wèn)題會(huì)愈演愈烈?；谏鲜隹紤]，本文將對(duì)財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐進(jìn)行梳理，分析財(cái)政金融協(xié)同中需要關(guān)注的問(wèn)題，并給出相關(guān)政策建議。

二、財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐

地方政府債務(wù)問(wèn)題是財(cái)政與金融的交匯點(diǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)交織的混合體，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要財(cái)政與金融協(xié)同發(fā)力（徐玉德、張昉，2021）。從過(guò)去10多年防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐看，財(cái)政金融在遏制地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張、保障地方政府債券發(fā)行和流通、防止到期地方政府債務(wù)發(fā)生違約、支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面，財(cái)政金融通力合作、密切配合，顯著提升了地方政府債務(wù)治理能力，有效降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）財(cái)政金融協(xié)同遏制地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張

在2015年《預(yù)算法》修訂之前，財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)管控地方政府債務(wù)的基本策略是“以堵為主、以疏為輔”。在“堵”的方面，財(cái)政部門(mén)主要通過(guò)“預(yù)算約束”方式禁止地方政府舉債來(lái)遏制債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）等文件為標(biāo)志，對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行全面清理，要求對(duì)還款來(lái)源主要是依靠財(cái)政性資金的公益類在建項(xiàng)目不得再繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)融資。金融部門(mén)主要通過(guò)“融資約束”方式規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)的貸款，《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款清查工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕244號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）等文件將平臺(tái)貸款審批權(quán)限收歸商業(yè)銀行總行，要求商業(yè)銀行不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模，試圖從源頭上遏制資金流入融資平臺(tái)。在“疏”的方面，財(cái)政部門(mén)采取財(cái)政部代發(fā)方式幫助地方政府融資，避開(kāi)了1995年《預(yù)算法》關(guān)于“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的制度障礙。2009年，財(cái)政部開(kāi)始采用“代發(fā)代還”方式為地方政府緩解配套資金壓力③2008年金融危機(jī)嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央政府出臺(tái)了“4萬(wàn)億”刺激計(jì)劃，落實(shí)逆周期調(diào)節(jié)政策需要大量資金，其中地方政府需要配套2.82萬(wàn)億元。詳見(jiàn)“李應(yīng)寶.當(dāng)前地方財(cái)政投融資問(wèn)題研究[J]，特區(qū)財(cái)會(huì)，2011（2）”。；2011年，財(cái)政部開(kāi)始允許上海等試點(diǎn)地區(qū)采用“自發(fā)代還”方式自主發(fā)行債券；2014年，在地方政府自主發(fā)行基礎(chǔ)上，將“財(cái)政部代為還本付息”改為“地方政府自行還本付息”，自此，“自發(fā)代還”模式演變成“自發(fā)自還”模式。在財(cái)政部門(mén)創(chuàng)新地方政府融資方式過(guò)程中，金融管理部門(mén)和以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)也積極參與地方政府債券試點(diǎn)發(fā)行工作，主動(dòng)承銷、認(rèn)購(gòu)債券，保證了發(fā)行工作的順利完成。

正如前文所指出的，地方政府債務(wù)產(chǎn)生的根源是自身可用財(cái)力不足以及合法融資渠道受限導(dǎo)致的資金供給不足與地方政府追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所需資金缺口之間的矛盾。相對(duì)于地方政府對(duì)資金的極度渴求，中央政府的轉(zhuǎn)貸資金無(wú)疑是杯水車薪，地方政府債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張。解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，單靠“堵”顯然不夠，要“既堵又疏、堵疏結(jié)合”。2015年《預(yù)算法》修訂后，地方政府可以在限額范圍內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券籌措建設(shè)資金。在地方政府債券發(fā)行規(guī)范化水平不斷提升背景下，遏制隱性債務(wù)規(guī)模膨脹成為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要工作任務(wù)。針對(duì)地方政府違規(guī)舉債行為，財(cái)政和金融部門(mén)聯(lián)合加大了“堵后門(mén)”力度。從財(cái)政端看，硬化預(yù)算約束、強(qiáng)化國(guó)有企事業(yè)單位監(jiān)管、清理規(guī)范融資平臺(tái)、加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目審核和資金監(jiān)管等政策持續(xù)推出，并從制度層面加大違規(guī)舉債懲治力度。對(duì)違規(guī)舉債實(shí)行“終身問(wèn)責(zé)”，“出臺(tái)地方債問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任制度，堅(jiān)決查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)行為”①《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)。，對(duì)多起違規(guī)舉債行為進(jìn)行通報(bào)和問(wèn)責(zé)，對(duì)違規(guī)舉債責(zé)任人實(shí)施了撤職、降級(jí)、記大過(guò)等處罰措施②在強(qiáng)化追責(zé)問(wèn)責(zé)的背景下，從2017年開(kāi)始，財(cái)政部開(kāi)啟了“問(wèn)責(zé)模式”。2017年12月22日，財(cái)政部通報(bào)了江蘇、貴州兩省對(duì)部分縣市違法違規(guī)舉借地方債的整改處分情況；江蘇對(duì)57位相關(guān)責(zé)任人給予行政開(kāi)除、行政撤職、行政降級(jí)等處分，貴州也對(duì)多名人員給予不同處分。2018年7月17日，財(cái)政部發(fā)出4份通報(bào)，公布云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)責(zé)案例，除撤回承諾函、終止相關(guān)協(xié)議外，上述地區(qū)還對(duì)多名負(fù)責(zé)人給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政撤職、記大過(guò)等處分，部分地市被要求向省級(jí)人民政府作出書(shū)面檢查，并被全省通報(bào)。，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。從金融端看，除繼續(xù)強(qiáng)化“對(duì)于今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的融資平臺(tái)公司，其承擔(dān)的重大工程項(xiàng)目建設(shè)或作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目建設(shè)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可予以信貸支持”③《關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》銀監(jiān)發(fā)〔2015〕43 號(hào)。“不得新增地方政府融資平臺(tái)貸款，嚴(yán)禁接受地方政府擔(dān)保兜底，……不得通過(guò)各種方式異化形成違規(guī)政府性債務(wù)”④《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》銀監(jiān)發(fā)〔2017〕6號(hào)。等資金供給約束制度執(zhí)行外，還將制度約束從表層嵌入到底層，要求國(guó)有金融企業(yè)對(duì)地方政府的資本金進(jìn)行“穿透式審查”。⑤《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》財(cái)金〔2018〕23號(hào)。在財(cái)政金融等政策共同作用下，地方政府違規(guī)舉債和違規(guī)擔(dān)保行為有所弱化，隱性債務(wù)擴(kuò)張勢(shì)頭得到基本遏制。

（二）財(cái)政金融協(xié)同保障地方政府債券發(fā)行和流通

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資金支持，如果僅僅為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而不考慮地方政府合理融資需求，可能會(huì)引發(fā)更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在“堵后門(mén)”的同時(shí)，也要“開(kāi)好前門(mén)”。2015年修訂的《預(yù)算法》重新賦予地方政府部分舉債權(quán)，發(fā)行地方政府債券成為其唯一合法舉債方式。在財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)密切配合下，我國(guó)地方政府債券余額從2016年末的10.6萬(wàn)億元增加到2021年末的30.1萬(wàn)億元，超過(guò)國(guó)債成為第一大債券品種。大規(guī)模地方政府債券的成功發(fā)行，不僅促進(jìn)了地方政府投融資行為規(guī)范化、陽(yáng)光化，降低了地方政府融資成本，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)資金保障，更為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)贏得了寶貴時(shí)間。

在發(fā)行地方政府債券過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)的支持政策主要有：一是實(shí)行限額管理。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、宏觀調(diào)控需要、地方政府債務(wù)管控目標(biāo)和債券到期情況等因素確定年度債券發(fā)行規(guī)模①2016年-2021年，全國(guó)每年發(fā)行的地方政府債券金額分別為6.05萬(wàn)億元、4.36萬(wàn)億元、4.17萬(wàn)億元、3.06萬(wàn)億元、6.44萬(wàn)億元、4.36萬(wàn)億元，同比增速分別為57.6%、-27.9%、-4.4%、40.8%、47.7%、-4.1%。從數(shù)據(jù)可以看出，2016年地方政府債務(wù)置換攻堅(jiān)期、2019年-2020年穩(wěn)增長(zhǎng)期間加大了債券發(fā)行規(guī)模，2017年-2018年去杠桿周期則減少了債券發(fā)行規(guī)模。，對(duì)新增、置換、再融資債券實(shí)行限額管理，科學(xué)確定各地方政府發(fā)行額度；統(tǒng)籌制定發(fā)行計(jì)劃，均衡發(fā)行節(jié)奏，盡可能降低地方政府債券發(fā)行對(duì)金融市場(chǎng)的沖擊。二是豐富債券品種。除一般債券和再融資債券外，圍繞“打造立足我國(guó)國(guó)情、從我國(guó)實(shí)際出發(fā)的地方政府‘市政項(xiàng)目收益?zhèn)蹦繕?biāo)②《財(cái)政部關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》，財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)。，不斷完善和優(yōu)化專項(xiàng)債券品種設(shè)計(jì)，從2017年第一支專項(xiàng)債券——“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券”發(fā)行至今，地方政府專項(xiàng)債券品種已經(jīng)達(dá)到30多個(gè)。三是提升債券期限。在2016年1年、2年、3年、5年、7年和10年等6個(gè)期限品種基礎(chǔ)上，增加15年、20年和30年等3個(gè)長(zhǎng)期限品種，支持加大發(fā)行中長(zhǎng)期債券力度③2020年12月，財(cái)政部發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)）廢除了2015年關(guān)于“7年和10年發(fā)行規(guī)模占比不超過(guò)50%”的規(guī)定。，地方政府債券整體加權(quán)平均期限從2016年末的6.27年提升到2021年末的7.81年。四是加強(qiáng)項(xiàng)目審核。從投向領(lǐng)域以及項(xiàng)目成熟度、合規(guī)性、融資收益平衡性等角度，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行審核把關(guān)，提高項(xiàng)目質(zhì)量和償債履約能力。五是強(qiáng)化資金績(jī)效管理。從績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效評(píng)價(jià)管理等方面建立專項(xiàng)債券資金績(jī)效管理體系，對(duì)專項(xiàng)債券資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況實(shí)施“雙監(jiān)控”，提升舉債資金支出效率。

金融部門(mén)的支持政策主要有：一是對(duì)沖地方政府債券發(fā)行對(duì)金融市場(chǎng)的沖擊，保障順利發(fā)行。金融管理部門(mén)高度關(guān)注地方政府債券發(fā)行因素對(duì)銀行體系流動(dòng)性的影響，持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，將該因素納入流動(dòng)性管理整體框架，綜合運(yùn)用公開(kāi)市場(chǎng)操作等多種政策工具對(duì)流動(dòng)性進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)節(jié)，保持金融市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕，為地方政府債券發(fā)行提供適宜的流動(dòng)性環(huán)境。二是激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極組織承銷認(rèn)購(gòu)。金融機(jī)構(gòu)是地方政府債券承銷和認(rèn)購(gòu)的主力軍，金融管理部門(mén)通過(guò)采取降低地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重④2018年4月發(fā)布的《商業(yè)銀行大額風(fēng)險(xiǎn)暴露管理辦法》（銀保監(jiān)會(huì)令2018年第1號(hào)）規(guī)定“商業(yè)銀行持有的省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市人民政府發(fā)行的債券不受本辦法規(guī)定的大額風(fēng)險(xiǎn)暴露監(jiān)管要求約束”，而其他可以豁免大額風(fēng)險(xiǎn)暴露約束的都是風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為0的債權(quán)。、取消商業(yè)銀行投資本行承銷債券占比限制⑤2018年8月發(fā)布的《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于商業(yè)銀行承銷地方政府債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀保監(jiān)辦便函〔2018〕1234號(hào)）明確商業(yè)銀行持有的“地方政府債券規(guī)模管理參照國(guó)債和政策性金融債，不適用《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)銀行承銷債券業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕16號(hào)）相關(guān)規(guī)定”。、將地方政府債券納入合格質(zhì)押品范圍并提高質(zhì)押比率⑥中國(guó)人民銀行2017年發(fā)布的《中國(guó)人民銀行自動(dòng)質(zhì)押融資業(yè)務(wù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行公告〔2017〕第18號(hào)）將合格質(zhì)押債券范圍由國(guó)債、中央銀行債券、政策性金融債券等擴(kuò)大到人民銀行認(rèn)可的地方政府債券及其他有價(jià)證券。等措施，提高地方政府債券吸引力，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加配置，助力債券成功發(fā)行。三是吸引更多投資者參與交易。金融管理部門(mén)通過(guò)推動(dòng)銀行間債券市場(chǎng)和交易所債券市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放、統(tǒng)一債券市場(chǎng)境外機(jī)構(gòu)投資者準(zhǔn)入和資金跨境管理、豐富多層次交易服務(wù)體系、允許個(gè)人投資者購(gòu)買(mǎi)等措施，地方政府債券投資便利化水平顯著提升。

財(cái)政金融協(xié)同支持政策主要有：一是拓寬發(fā)行渠道。在原有銀行間債券市場(chǎng)和證券交易所債券市場(chǎng)發(fā)行渠道基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)①2016年，上海市財(cái)政局通過(guò)財(cái)政部政府債券發(fā)行系統(tǒng)面向中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)區(qū)內(nèi)及境外機(jī)構(gòu)投資者成功發(fā)行30億元地方政府債券。、商業(yè)銀行柜臺(tái)②2019年，寧波、浙江等12個(gè)地區(qū)通過(guò)15家商業(yè)銀行柜臺(tái)試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券。和境外債券市場(chǎng)發(fā)行地方政府債券③2021年10月，廣東省在澳門(mén)發(fā)行22億元離岸人民幣地方債，用于教育、科技、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域；深圳市在香港發(fā)行50億元離岸人民幣地方債，用于深圳市軌道交通建設(shè)、水污染治理等項(xiàng)目。，增加認(rèn)購(gòu)資金來(lái)源，降低債券發(fā)行的擠出效應(yīng)。二是完善定價(jià)機(jī)制。鼓勵(lì)具備條件的地區(qū)參考地方政府債券收益率曲線合理設(shè)定投標(biāo)區(qū)間，弱化行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，促進(jìn)發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項(xiàng)目差異，杜絕早期出現(xiàn)的“個(gè)別地區(qū)地方政府債券利率水平低于同期限國(guó)債利率水平”情況再次發(fā)生。目前各地區(qū)地方政府債券與可比國(guó)債利差基本穩(wěn)定在25個(gè)BP左右，基于市場(chǎng)化原則的發(fā)行定價(jià)機(jī)制初步形成。三是強(qiáng)化市場(chǎng)中介建設(shè)。加強(qiáng)債券市場(chǎng)評(píng)級(jí)行業(yè)監(jiān)督管理，推動(dòng)評(píng)級(jí)技術(shù)進(jìn)步，提升信用等級(jí)區(qū)分度和評(píng)級(jí)監(jiān)管統(tǒng)一，促進(jìn)評(píng)級(jí)行業(yè)高質(zhì)量健康發(fā)展，真正發(fā)揮評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)債券市場(chǎng)“看門(mén)人”的作用。四是強(qiáng)化信息披露。明確各類型地方政府債券披露信息要包括責(zé)任單位、具體內(nèi)容等事項(xiàng)，還特別要求專項(xiàng)債券發(fā)行須全面公開(kāi)項(xiàng)目信息、項(xiàng)目收益與融資平衡方案、債券對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入情況以及由專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估意見(jiàn)等內(nèi)容，以便于投資者作出科學(xué)決策，提升債券流動(dòng)性。

（三）財(cái)政金融協(xié)同防止到期地方政府債務(wù)發(fā)生違約

如果發(fā)生債務(wù)違約，地方政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)可能會(huì)陷入癱瘓，其作為基本公共服務(wù)提供者的履職效能將會(huì)被弱化，容易造成該地區(qū)“信用坍塌”，使經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)衰退。而且，地方政府債務(wù)違約容易造成金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量劣化、信用創(chuàng)造功能弱化，降低金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效；若債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融市場(chǎng)蔓延，與其他金融產(chǎn)品形成交叉感染，可能會(huì)形成連鎖反應(yīng)，引起金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，衍生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先是要保證到期債務(wù)不發(fā)生違約。自2018年地方政府進(jìn)入償債高峰至今，財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)采取種種措施，協(xié)同保證了到期債務(wù)本息順利得到償付。

一是加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。早在2012年財(cái)政部就開(kāi)發(fā)推廣上線了“地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)”④《財(cái)政部關(guān)于地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)推廣運(yùn)用的通知》財(cái)預(yù)〔2012〕378號(hào)。，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分析預(yù)警。2014年，財(cái)政部提出要“根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、或有債務(wù)代償率等指標(biāo)分析評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況”⑤《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)。，絕大部分省級(jí)政府據(jù)此建立了預(yù)警體系。近年來(lái)，部分地方政府財(cái)政部門(mén)與企業(yè)合作開(kāi)發(fā)了自己的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)綜合債務(wù)水平、負(fù)債結(jié)構(gòu)、盈利能力、現(xiàn)金保障、資產(chǎn)質(zhì)量和隱性債務(wù)等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，精準(zhǔn)識(shí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出企業(yè)并納入重點(diǎn)管控范圍。金融管理部門(mén)通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)分析框架，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)系的監(jiān)測(cè)，及時(shí)識(shí)別脆弱性高、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，防范風(fēng)險(xiǎn)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域傳染；并將主要金融活動(dòng)、金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎管理，與財(cái)政部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)共同將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)前置。

二是支持再融資債券發(fā)行。雖然發(fā)行“再融資債券”償還到期債務(wù)本金，本質(zhì)上是對(duì)到期債務(wù)進(jìn)行展期，是一種“以空間換時(shí)間”的應(yīng)急做法，不能徹底解決地方政府債務(wù)償還問(wèn)題。但在面臨債券到期還本付息時(shí)，發(fā)行“再融資債券”能夠在短期內(nèi)為地方政府籌集到大規(guī)模償債資金，避免地方政府因償債而陷入“流動(dòng)性危機(jī)”。從政策支持看，《地方政府一般債務(wù)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）均明確地方政府可以通過(guò)發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券籌集資金來(lái)償還到期債券本金。在實(shí)踐中，在財(cái)政金融協(xié)同支持下，發(fā)行地方政府再融資債券收入已經(jīng)成為地方政府償債資金最重要的來(lái)源。中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示：2018年、2019年、2020年到期的地方政府債券規(guī)模分別為8389億元、13152億元、20757億元；而同期發(fā)行的再融資債券規(guī)模分別為6817億元、11484億元、18913億元，利用發(fā)行再融資債券募集的償債資金占到期債券規(guī)模的比重逐年上升，分別達(dá)81.3%、87.3%、91.1%。地方政府再融資債券發(fā)行制度有力保障了債券償還，避免債務(wù)違約。

三是推動(dòng)建立地方政府償債基金。建立地方政府償債基金是美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家為地方政府提供償債資金來(lái)源、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所作出的重要制度安排。從公開(kāi)資料看，河北省財(cái)政廳首次以政府文件方式要求建立償債準(zhǔn)備金，明確“凡使用省政府外債的單位，應(yīng)按貸款額的8%籌措償債準(zhǔn)備金，并將資金一次劃入同級(jí)財(cái)政償債準(zhǔn)備金專戶”。①河北省財(cái)政廳1996年印發(fā)的《河北省償債準(zhǔn)備金籌集使用管理辦法》（試行）。地方政府債券試點(diǎn)發(fā)行后，明確規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)“建立償債保障機(jī)制”②《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》財(cái)庫(kù)〔2014〕57號(hào)。；2011年，國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步要求“地方結(jié)合項(xiàng)目?jī)攤杖肭闆r，建立政府償債備付金制度”。③《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)。在政策支持和約束下，目前絕大部分地區(qū)已經(jīng)按照要求建立了償債基金。④審計(jì)署2013年32號(hào)公告顯示，早在2013年全國(guó)已有90%的省級(jí)政府、64%的市級(jí)政府和27%的縣級(jí)政府建立了償債準(zhǔn)備金（償債基金）制度。在財(cái)政部門(mén)支持建立償債基金的同時(shí)，金融管理部門(mén)也為償債基金運(yùn)營(yíng)提供了制度保障以及多種高流動(dòng)性資產(chǎn)。2022年，政府工作報(bào)告首次提出要“建立金融穩(wěn)定保障基金”，并由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)，財(cái)政部門(mén)和其他金融管理部門(mén)按照各自職責(zé)分別推進(jìn)。設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的目的主要是運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，因此金融穩(wěn)定保障基金職責(zé)也包括防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前尚不清楚金融穩(wěn)定保障基金的資金來(lái)源，但可以預(yù)想到地方政府可能會(huì)根據(jù)自身體量以及宏觀經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定情況相應(yīng)繳納一定比例的資金。建立金融穩(wěn)定保障基金是財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的又一有力舉措。

四是推動(dòng)化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在2018年地方政府債務(wù)置換基本完成后，地方政府負(fù)債中除地方政府債券、非債券形式的債務(wù)以及早期財(cái)政部代發(fā)債券外，還有大量隱性債務(wù)。由于“地方隱性負(fù)債是政府債務(wù)最大風(fēng)險(xiǎn)”（賈康，2014）⑤http：//www.chinalearning.cn/zjgd/4711.html。，是防風(fēng)險(xiǎn)中的“灰犀?！?，對(duì)隱性債務(wù)特別是存量隱性債務(wù)的處置是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在地方政府債務(wù)管理基本得到規(guī)范后，地方政府存量隱性債務(wù)化解進(jìn)入快車道。2019年，財(cái)政部開(kāi)始在貴州等6省（自治區(qū)）開(kāi)展建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)；2020年，河北等9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將22只“再融資債券”的資金用途表述由“償還到期地方政府債券本金”改變?yōu)椤皟斶€政府存量債務(wù)”，加大了化解隱性債務(wù)的支持力度。2020年和2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均要求扎實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)地方政府通過(guò)安排預(yù)算資金、盤(pán)活存量資產(chǎn)等多渠道籌集償債資金，降低債務(wù)率。2019年與2020年均有部分省份①2019年有河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、江西、廣東、云南、寧夏等省份；2020年有河北、內(nèi)蒙古、江蘇、江西、河南、湖南、廣西、寧夏、新疆等省份。提前或者超額完成當(dāng)年化債任務(wù)，部分地區(qū)政府債務(wù)率明顯下降。②2019年，湖北、陜西、安徽隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)由橙色降為黃色；2020年，寧夏轄內(nèi)紅色高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)數(shù)量從7個(gè)下降到3個(gè)；2021年上半年，貴州債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)實(shí)現(xiàn)紅轉(zhuǎn)橙。

五是支持地方政府穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)。2020年以來(lái)，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成嚴(yán)重沖擊，也給防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。為對(duì)沖疫情影響，黨中央、國(guó)務(wù)院作出“六穩(wěn)”“六?！睕Q策部署，財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)從完成“六穩(wěn)”“六?！比蝿?wù)出發(fā)，出臺(tái)了一系列更加精準(zhǔn)、更具針對(duì)性的政策措施。這些政策在各自職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)了到期債務(wù)順利償付。從各自領(lǐng)域看，財(cái)政部門(mén)出臺(tái)的支持政策主要有：減免稅費(fèi)和房租、實(shí)施常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制、加大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還力度和優(yōu)化財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等；金融部門(mén)出臺(tái)的支持政策主要有：出臺(tái)3000億元抗疫保供再貸款、5000億元復(fù)工復(fù)產(chǎn)專項(xiàng)再貸款和1萬(wàn)億元普惠性再貸款再貼現(xiàn)等結(jié)構(gòu)性政策，實(shí)施中小微企業(yè)延期還本付息和普惠小微企業(yè)信用貸款兩項(xiàng)直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)減費(fèi)讓利降低市場(chǎng)主體融資成本、優(yōu)化審批流程加快貸款發(fā)放等。從政策協(xié)同看，財(cái)政金融部門(mén)協(xié)同出臺(tái)的支持政策主要有：直接對(duì)企業(yè)進(jìn)行貼息、優(yōu)化轉(zhuǎn)貸基金、建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、完善融資增信機(jī)制等。在這些政策共同努力下，市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活力明顯增強(qiáng)，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行向穩(wěn)向好，有力保住了市場(chǎng)主體，穩(wěn)住了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)定了社會(huì)就業(yè)，有效降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）財(cái)政金融協(xié)同支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)問(wèn)題歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式問(wèn)題。要從根本上防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最關(guān)鍵的是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，摒棄通過(guò)土地財(cái)政和平臺(tái)融資、過(guò)度依賴于房地產(chǎn)行業(yè)的粗放型發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽烤G色發(fā)展和科技驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)模式。近些年來(lái)，在新發(fā)展理念指引下，財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)密切配合，不斷加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)支持，在逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政和平臺(tái)融資依賴、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也間接降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

以綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，從財(cái)政政策看，財(cái)政部門(mén)主要是對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政收入和財(cái)政支出兩方面進(jìn)行支持。財(cái)政收入端，通過(guò)建立完善綠色稅收體系，強(qiáng)化綠色稅收的激勵(lì)效應(yīng)，對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收減免、退稅等優(yōu)惠政策，拉開(kāi)綠色生產(chǎn)與非綠色生產(chǎn)之間的稅負(fù)差距，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)的稅收優(yōu)勢(shì)，吸引更多資金進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)。財(cái)政支出端，通過(guò)擴(kuò)大政府綠色采購(gòu)范圍、加大對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的投入和綠色轉(zhuǎn)移支付力度，刺激綠色需求；通過(guò)實(shí)施綠色補(bǔ)貼，推動(dòng)企業(yè)實(shí)施技改，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)成立綠色擔(dān)?；?、對(duì)商業(yè)銀行綠色業(yè)務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，支持金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)綠色產(chǎn)生的資金投放。目前全國(guó)有20多個(gè)省級(jí)政府發(fā)布了綠色信貸或者債券貼息、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保或補(bǔ)償資金機(jī)制支持政策。③例如，2020年1月，南京江北新區(qū)發(fā)布的《進(jìn)一步深化綠色金融創(chuàng)新促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》提出對(duì)經(jīng)過(guò)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估認(rèn)定的且成功發(fā)行綠色債券的轄內(nèi)非金融企業(yè)年度實(shí)際支付利息的40%進(jìn)行貼息，貼息持續(xù)時(shí)間為2年，單支債券每年最高貼息300萬(wàn)元。2020年4月，廣州市黃埔區(qū)發(fā)布的《廣州市黃埔區(qū)、廣州開(kāi)發(fā)區(qū)促進(jìn)綠色金融發(fā)展政策措施》提出設(shè)立2000萬(wàn)元的綠色金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池，為開(kāi)展綠色信貸的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，按其本金損失金額的50%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；對(duì)為綠色債券提供擔(dān)保的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)代償后按照實(shí)際發(fā)生損失金額的30%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

從金融政策看，在利率逐漸市場(chǎng)化定價(jià)后，金融管理部門(mén)主要是通過(guò)再貸款等政策工具、央行評(píng)級(jí)、MPA評(píng)估等監(jiān)管政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加綠色貸款、開(kāi)發(fā)綠色保險(xiǎn)、發(fā)行綠色債券等。中國(guó)人民銀行牽頭制定的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“探索通過(guò)再貸款和建立專業(yè)化擔(dān)保機(jī)制等措施支持綠色信貸發(fā)展”的要求，目前綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)所在的個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）發(fā)布的綠色金融激勵(lì)政策中均涉及運(yùn)用再貸款工具支持綠色項(xiàng)目。①例如，人民銀行湖州市中心支行探索構(gòu)建央行再貸款資金對(duì)接商業(yè)性銀行綠色金融產(chǎn)品運(yùn)作機(jī)制，2017年發(fā)放再貸款5億元，定向支持“綠色園區(qū)貸”等3個(gè)典型綠色信貸產(chǎn)品。中國(guó)人民銀行2021年5月發(fā)布的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色金融評(píng)價(jià)方案》明確將對(duì)商業(yè)銀行綠色金融業(yè)務(wù)開(kāi)展評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果納入到央行評(píng)級(jí)等貨幣政策和宏觀審慎管理政策工具指標(biāo)體系中，可以預(yù)期后續(xù)金融支持綠色低碳轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)措施將不斷落地，金融部門(mén)對(duì)綠色發(fā)展的支持力度會(huì)持續(xù)加大。

三、財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要注意的問(wèn)題

在財(cái)政金融協(xié)同配合下，地方政府違規(guī)舉債行為得到初步遏制，到期債務(wù)本息得到及時(shí)足額償付，地方政府債務(wù)管理規(guī)范化、法制化水平明顯提升。但是也存在一些需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

（一）部分財(cái)政政策與金融政策制定協(xié)同性有待提升

由于財(cái)政政策與金融政策傳導(dǎo)機(jī)制不同、政策影響面存在差異、財(cái)政資金與貨幣資金性質(zhì)不同以及地方政府債務(wù)相關(guān)主體利益訴求不同等原因，財(cái)政政策與金融政策在制定時(shí)協(xié)同性有待提升。一是政策目標(biāo)不同導(dǎo)致部分政策不協(xié)調(diào)。比如，在2017年-2019年防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中，金融政策主要是通過(guò)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)擴(kuò)張、持續(xù)收斂影子銀行業(yè)務(wù)等方式壓縮資金供給。為維持經(jīng)濟(jì)增速保持在一定區(qū)間，需要加大財(cái)政支出來(lái)彌補(bǔ)金融供給收縮后引發(fā)的投資不足，但公開(kāi)信息顯示，在此過(guò)程中財(cái)政專戶存款和國(guó)庫(kù)存款余額并未明顯下降，財(cái)政赤字率也未見(jiàn)上升。與此同時(shí)，2018年和2019年全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速顯著下滑，創(chuàng)下2002年以來(lái)新低。②《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》數(shù)據(jù)顯示，2018年和2019年，我國(guó)固定資產(chǎn)投資同比增速分別僅為5.9%和5.4%。再如，在地方政府舉債過(guò)程中，由于利益訴求不同，出現(xiàn)了金融政策收緊房貸與地方財(cái)政政策支持購(gòu)房等不一致政策并存現(xiàn)象。二是部分政策在政策著力點(diǎn)上存在不協(xié)調(diào)。比如，由于金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)屬性，雖然金融政策不斷激勵(lì)、支持金融資源向國(guó)家重點(diǎn)支持領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)聚集，但基于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化原則和風(fēng)險(xiǎn)收益評(píng)估，引導(dǎo)效果尚有較大改善空間，需要財(cái)政資金在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、融資增信、信息共享、項(xiàng)目推介等方面主動(dòng)對(duì)接。但由于以政府擔(dān)保基金為代表的部分財(cái)政資金在考核指標(biāo)中將利潤(rùn)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置得較高、項(xiàng)目落地耗時(shí)較長(zhǎng)造成短期難以見(jiàn)效等原因，部分財(cái)政資金撬動(dòng)作用未充分發(fā)揮，部分金融機(jī)構(gòu)仍然熱衷于投資政府項(xiàng)目，在一定程度上助推了隱性債務(wù)膨脹。三是部分政策落地效果欠佳。比如，地方政府債券開(kāi)始發(fā)行后，財(cái)政政策和金融政策協(xié)同整治地方政府違規(guī)舉債問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)較為嚴(yán)格地執(zhí)行了對(duì)平臺(tái)公司貸款進(jìn)行限制的政策，但也導(dǎo)致部分“在建工程”因資金緊張陷入停工境地，后續(xù)又不得不實(shí)施“允許‘在建工程’以合法方式開(kāi)展后續(xù)融資”的糾偏政策。再如，部分政銀合作產(chǎn)品禁止金融機(jī)構(gòu)就風(fēng)險(xiǎn)敞口部分向借款人提出反擔(dān)保要求，但該類業(yè)務(wù)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部推行難度較大，降低了政銀產(chǎn)品的覆蓋面。

（二）部分財(cái)政政策與金融政策執(zhí)行力度偏弱

為遏制地方政府債務(wù)擴(kuò)張，財(cái)政政策和金融政策可謂不留余力、見(jiàn)招拆招，但政策執(zhí)行中存在一定扭曲化、表面化、形式化現(xiàn)象，特別是地方政府違規(guī)舉債和融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型緩慢問(wèn)題值得重點(diǎn)關(guān)注。在違規(guī)舉債方面，由于債券融資規(guī)模難以滿足部分地方政府資金需求，即使財(cái)政部加大查處力度，但違規(guī)舉債行為依然屢禁不止；金融管理部門(mén)一再?gòu)?qiáng)調(diào)不允許對(duì)地方政府違規(guī)貸款，但違規(guī)舉債行為仍時(shí)有發(fā)生。據(jù)《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》披露，在2017年去杠桿背景下，某省“超半數(shù)的銀行機(jī)構(gòu)2017年涉政信用項(xiàng)目新增貸款不降反升”①http：//www.pbc.gov.cn/jinrongwendingju/146766/146772/3656006/index.html。，信貸資源不斷向該省的政府項(xiàng)目?jī)A斜。新冠肺炎疫情發(fā)生后，在穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)政策背景下，部分地方政府由于財(cái)力增長(zhǎng)乏力仍然存在新增違規(guī)舉債沖動(dòng)。比如，2020年初，出于疫情防控需要，部分地方政府融資平臺(tái)舉借貸款用于醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)療物資采購(gòu)等，個(gè)別平臺(tái)貸款償還資金被納入財(cái)政預(yù)算，形成了事實(shí)上的、新的隱性債務(wù)。在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方面，在財(cái)力增長(zhǎng)緩慢背景下，部分地方政府對(duì)融資平臺(tái)仍有融資依賴，轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足，轉(zhuǎn)型過(guò)程形式大于實(shí)質(zhì)。同時(shí)，由于大部分融資平臺(tái)以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開(kāi)發(fā)、棚改等為主營(yíng)業(yè)務(wù)，自身造血能力不強(qiáng)、盈利能力偏弱、回款周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型方式缺乏、轉(zhuǎn)型難度較大，距離“治理結(jié)構(gòu)完善、有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的市場(chǎng)化主體”的轉(zhuǎn)型目標(biāo)仍有較大差距。

（三）信息不透明影響財(cái)政金融協(xié)同效率

雖然目前政策法規(guī)明確要求披露地方政府債務(wù)相關(guān)信息，但地方政府信息披露的主動(dòng)性不強(qiáng)，被動(dòng)披露情況較多，信息披露的透明性、完整性、規(guī)范性有所欠缺，特別是地方政府隱性債務(wù)和地方政府債券發(fā)行信息披露質(zhì)量亟待提升。在隱性債務(wù)信息披露方面，由于信息共享機(jī)制不健全，隱性債務(wù)規(guī)模、化解方案、化解進(jìn)度等信息可獲得性較低，自2014年審計(jì)署第三次公布地方政府債務(wù)審計(jì)數(shù)據(jù)后，尚未見(jiàn)到政府部門(mén)對(duì)外公布的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)信息。信息共享程度低不利于財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)相互配合對(duì)隱性債務(wù)化解形成有效、統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)和管理，也容易造成在政策制定時(shí)難以進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，可能導(dǎo)致政策措施過(guò)急過(guò)嚴(yán)或者力度不夠。與此同時(shí)，由于隱性債務(wù)的多樣性與隱蔽性導(dǎo)致其范圍界定和規(guī)模測(cè)度較為困難，部分機(jī)構(gòu)嘗試開(kāi)展估算的結(jié)果千差萬(wàn)別，權(quán)威數(shù)據(jù)的缺失也不利于引導(dǎo)市場(chǎng)和公眾預(yù)期，增加了隱性債務(wù)治理難度。在債券發(fā)行信息披露方面，目前發(fā)行文件僅披露了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支等宏觀數(shù)據(jù)以及投資項(xiàng)目基本情況，沒(méi)有披露詳細(xì)的償債資金來(lái)源和償還計(jì)劃、債務(wù)存續(xù)期內(nèi)投資進(jìn)度、現(xiàn)金流回籠、付息資金來(lái)源、重大事項(xiàng)等信息，高價(jià)值信息的缺乏不利于地方政府債券發(fā)行定價(jià)。信息公開(kāi)制度規(guī)定要“對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的予以督促整改”“財(cái)政部門(mén)收到舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以處理”等②《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》財(cái)預(yù)〔2018〕209號(hào)。，但仍存在重指引輕處罰、重行政責(zé)任輕經(jīng)濟(jì)法責(zé)任現(xiàn)象，無(wú)法有力約束信息披露行為。此外，大部分專項(xiàng)債券資金的實(shí)際使用主體是市縣級(jí)政府，但在債券名稱上仍體現(xiàn)為省級(jí)政府，也不利于投資人快速準(zhǔn)確地識(shí)別融資主體，在一定程度上也影響了債券流動(dòng)性。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的動(dòng)態(tài)平衡有待加強(qiáng)

防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)是當(dāng)務(wù)之急，但也是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力階段，內(nèi)外部不確定不穩(wěn)定因素較多，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要一定的時(shí)間和空間，要以經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)為前提，謹(jǐn)防因?yàn)榛鈧鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)而增加流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性，避免出現(xiàn)次生金融風(fēng)險(xiǎn)。否則，不但會(huì)對(duì)財(cái)政形成陡然的擠壓，而且可能會(huì)引發(fā)大面積的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2021年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，中央相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策強(qiáng)化隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，加大隱性債務(wù)化解力度。一方面，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的要求使各地方政府新上投資項(xiàng)目態(tài)度較為謹(jǐn)慎，部分非必要投資得到削減，但承擔(dān)隱性債務(wù)的平臺(tái)公司新增融資受限①《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)）明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)不得為涉及隱性債務(wù)的融資平臺(tái)新提供流動(dòng)資金貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資，不得為涉及隱性債務(wù)的融資平臺(tái)參與的地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資。，也難以為擬建的政府項(xiàng)目獲得配套融資。2021年，城投債凈融資額增速較上年回落約20個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資增速僅有0.4%。另一方面，從現(xiàn)階段全國(guó)隱性債務(wù)化解實(shí)際情況看，部分地區(qū)化債能力和方式較為欠缺，個(gè)別地區(qū)已出現(xiàn)目標(biāo)過(guò)嚴(yán)或措施生硬的情況，減少了風(fēng)險(xiǎn)平滑和緩沖機(jī)會(huì)，加大了相關(guān)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露概率。

四、加強(qiáng)財(cái)政金融協(xié)同，穩(wěn)妥有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

積極穩(wěn)妥有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)系到國(guó)家發(fā)展和安全大局。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、各種矛盾交織的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府債務(wù)化解將面臨更多難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，所耗費(fèi)的時(shí)間也會(huì)更長(zhǎng)。作為宏觀調(diào)控體系的兩大支柱，財(cái)政和金融需進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同，發(fā)揮“幾家抬”作用，形成化解風(fēng)險(xiǎn)的合力。

（一）優(yōu)化宏觀層面的制度設(shè)計(jì)，做好政策協(xié)同

進(jìn)一步優(yōu)化完善財(cái)政、金融、國(guó)資等經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)聯(lián)席制度，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和信息共享，按照黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署要求，科學(xué)評(píng)估國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行實(shí)際，綜合考慮地方政府債務(wù)參與各方利益訴求，強(qiáng)化制度安排的激勵(lì)兼容，注重政策的短期和長(zhǎng)期、中央和地方、內(nèi)部和外部均衡，形成各司其職、相互支撐、易于落地的財(cái)政金融協(xié)同防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策組合。推動(dòng)地方政府債券發(fā)行機(jī)制變革，進(jìn)一步豐富政策工具箱，發(fā)揮好結(jié)構(gòu)性政策功能，優(yōu)化政策實(shí)施路徑，暢通對(duì)外溝通渠道，準(zhǔn)確揭示和傳導(dǎo)政策意圖，穩(wěn)定市場(chǎng)和公眾政策預(yù)期，共同提升政策落地的精準(zhǔn)性、有效性。

（二）加強(qiáng)微觀層面的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)政策貫徹執(zhí)行

進(jìn)一步厘清地方政府信用邊界和規(guī)范地方政府投融資行為，分類有序推動(dòng)融資平臺(tái)改革，在職能、人員、財(cái)務(wù)等方面對(duì)融資平臺(tái)與政府部門(mén)進(jìn)行隔離，加強(qiáng)對(duì)地方政府投資的預(yù)算約束，加大懲戒政策執(zhí)行力度，加強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，提升違規(guī)舉債機(jī)會(huì)成本，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增加。優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息共享和違約處置機(jī)制，穩(wěn)妥有序推進(jìn)存量隱性債務(wù)化解，加快推動(dòng)金融穩(wěn)定基金落地，切實(shí)降低地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步協(xié)同提升債券發(fā)行定價(jià)、規(guī)范債券信用評(píng)級(jí)、債券交易流通等市場(chǎng)中介功能，加快推動(dòng)在境外發(fā)行地方政府債券，提升債券市場(chǎng)承載能力，注重債券投資者權(quán)益保護(hù)，保障地方政府債券市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等資金使用各環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)，提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和債務(wù)支出效率，為債務(wù)償還提供更充裕資金。

（三）強(qiáng)化債務(wù)信息監(jiān)測(cè)和披露，提高信息披露質(zhì)量

進(jìn)一步明確各類債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑，建立覆蓋財(cái)政部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)等在內(nèi)的常態(tài)化債務(wù)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)部門(mén)間信息共享與協(xié)同監(jiān)管。優(yōu)化完善信息披露制度，提升信息披露質(zhì)量和可讀性，細(xì)化披露內(nèi)容，定期對(duì)債務(wù)種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、債務(wù)主體及其主要財(cái)務(wù)情況、債權(quán)人等關(guān)鍵信息進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一披露，加快編制并對(duì)外發(fā)布地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告和地方政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告。進(jìn)一步細(xì)化信息披露違規(guī)行為的處罰措施，督促地方政府提高信息披露質(zhì)量，讓更多力量參與地方政府債務(wù)監(jiān)督。

（四）科學(xué)控制處置節(jié)奏，避免債務(wù)處置衍生次生金融風(fēng)險(xiǎn)

要堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，圍繞穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大局目標(biāo)，因地制宜推動(dòng)債務(wù)處置，在確保經(jīng)濟(jì)在一定水平的增長(zhǎng)和地方政府債務(wù)規(guī)模在可控范圍前提下，穩(wěn)妥實(shí)施，“精準(zhǔn)拆彈”。財(cái)政部門(mén)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政承受能力等，合理制定地方政府債務(wù)處置方案，準(zhǔn)確把握處置節(jié)奏；金融部門(mén)可為債務(wù)處置提供必要的時(shí)間和政策窗口。綜合運(yùn)用統(tǒng)籌財(cái)政資金、處置國(guó)有資產(chǎn)、債務(wù)展期和借新還舊、發(fā)行再融資債券等多種償債手段，確保債務(wù)按期償付，避免因處置力度加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)平衡，在發(fā)展中穩(wěn)妥解決債務(wù)問(wèn)題

進(jìn)一步加大綠色產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、“專精特新”企業(yè)等支持力度，加快推動(dòng)地方政府降低對(duì)融資平臺(tái)和土地財(cái)政的依賴。財(cái)政政策要在金融支持的痛點(diǎn)問(wèn)題上著力，通過(guò)優(yōu)化完善政府引導(dǎo)基金、轉(zhuǎn)貸基金、政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、人才培訓(xùn)機(jī)制等措施，更大程度地發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用。金融政策要發(fā)揮再貸款、再貼現(xiàn)等政策工具和MPA評(píng)估等宏觀審慎管理政策作用，加快推動(dòng)多層次資本市場(chǎng)建設(shè)，支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品、優(yōu)化信貸審批流程、加快金融科技運(yùn)用，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)、更加便捷、更加高效、適應(yīng)企業(yè)全生命周期的一攬子金融服務(wù)，實(shí)現(xiàn)金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的同頻共振，最終通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展來(lái)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。