慈善信托稅制的構(gòu)建——以激勵(lì)和濫用防范為功能導(dǎo)向

柏高原（副教授）

一、引言

中央財(cái)經(jīng)委員會第十次會議對扎實(shí)促進(jìn)共同富裕等問題進(jìn)行了研究，指出構(gòu)建與初次分配（第一次分配）、再分配（第二次分配）、三次分配（第三次分配）協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排的重要性?，F(xiàn)代社會中，分配正義是一種將初次分配進(jìn)行校正的正義，整個(gè)社會分配過程經(jīng)歷了三個(gè)過程：第一，以私人市場為主體、以效率為取向進(jìn)行分配；第二，以政府為主體，按照兼顧公平和效率及側(cè)重公平的原則，通過稅收、社會保障支出等途徑所進(jìn)行的再分配；第三，在道德力量感召下，通過個(gè)人自愿捐贈的方式進(jìn)行的分配[1]。正因?yàn)楣娲壬剖菍ι鐣降谋匾危袊伯a(chǎn)黨在多份重要會議文件中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮第三次分配的作用。黨的十九屆四中全會首次提出“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”，黨的十九屆五中全會再次提出“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財(cái)富分配格局”，中央財(cái)經(jīng)委員會第十次會議更是將“第三次分配”明確為“基礎(chǔ)性制度安排”。

值得說明的是，第三次分配并非僅僅依靠自愿，稅法的規(guī)制作用也非常重要。給予慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠，是激勵(lì)捐贈人和慈善組織的重要舉措，但僅有激勵(lì)也不全面。美國和我國臺灣地區(qū)慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，對慈善信托予以必要的稅法規(guī)制以促進(jìn)公益慈善領(lǐng)域的投入并防止濫用稅收優(yōu)惠，也是第三次分配更充分發(fā)展所必需的。以激勵(lì)和濫用稅收優(yōu)惠的防范作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不難發(fā)現(xiàn)：我國大陸地區(qū)、我國臺灣地區(qū)和美國分處三個(gè)發(fā)展階段：我國大陸地區(qū)尚無激勵(lì)慈善信托①的稅制；我國臺灣地區(qū)則已有充分的優(yōu)惠稅制，但欠缺濫用稅收優(yōu)惠的防范稅制；美國通過優(yōu)惠稅制激勵(lì)公益信托的設(shè)置由來已久，但濫用公益慈善優(yōu)惠稅制實(shí)施逃稅避稅行為的情況也有出現(xiàn)，由此促使美國修改了相關(guān)公益慈善稅制，形成了激勵(lì)公益慈善和防范稅收優(yōu)惠濫用的公益慈善稅制。汲取其他法域的立法經(jīng)驗(yàn)為我所用，應(yīng)該是我國建立全面、科學(xué)的慈善信托稅制的務(wù)實(shí)之舉。

二、激勵(lì)慈善公益和防范稅收優(yōu)惠濫用區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)下的慈善信托稅制分析

（一）我國大陸地區(qū)慈善信托稅制

我國《信托法》頒布后，信托業(yè)曾多次嘗試設(shè)立公益信托，但數(shù)量微乎其微，缺乏成功案例[2]。如2002年9月，金信信托投資股份公司設(shè)計(jì)并推出了一項(xiàng)收益捐贈型慈善信托計(jì)劃，擬將多個(gè)委托人所交付的公益信托資金聚集起來，將所得的收益用于救濟(jì)貧困、救助災(zāi)民、輔助殘疾人等慈善公益事業(yè)。但該信托計(jì)劃推出后，除發(fā)起人外，參與的社會自然人和法人則寥寥無幾。學(xué)界認(rèn)為，與公益信托相配套的稅收優(yōu)惠制度不健全，是當(dāng)時(shí)制約我國公益信托發(fā)展的因素之一[3]。業(yè)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益信托十幾年來難以落地的重要原因之一，就是稅收優(yōu)惠的缺失[4]。2016年頒行的《慈善法》在公益信托基礎(chǔ)上規(guī)定了“慈善信托”，該慈善信托在設(shè)立方式、監(jiān)察人設(shè)置、受托人資格等方面進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化，但并未就慈善信托稅制制定相關(guān)規(guī)定，慈善信托優(yōu)惠障礙仍未破解。

根據(jù)“慈善中國”公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年8月31日，全國共備案公示慈善信托633單，備案的信托財(cái)產(chǎn)規(guī)模為34.87億元，備案區(qū)域覆蓋全國28個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，60家信托公司和28家慈善組織擔(dān)任了慈善信托受托人。我國的慈善信托發(fā)展中，單個(gè)慈善信托的財(cái)產(chǎn)規(guī)模普遍較小，超過四分之三的慈善信托規(guī)模不足100萬元。這種情況與我國當(dāng)前慈善信托稅制處于整體缺位狀態(tài)不無干系。我國慈善信托稅制的缺失具體表現(xiàn)為：委托人設(shè)立慈善信托的，稅法并未賦予所得稅抵扣的優(yōu)惠，受益人取得的信托利益分配也處于規(guī)定不明的狀態(tài)；慈善信托并無任何公益慈善支出的要求，這使得信托財(cái)產(chǎn)增值和收益均處于事實(shí)上的免稅狀態(tài)，信托財(cái)產(chǎn)的投資運(yùn)用方面也沒有任何約束。

（二）我國臺灣地區(qū)公益信托稅制

我國臺灣地區(qū)《信托法》于1996年生效施行，為各類信托行為與業(yè)務(wù)的開展提供了法律基礎(chǔ)。臺灣地區(qū)的公益信托并非只是以慈善為目的所開展的信托活動，但凡涉及文化、宗教事項(xiàng)且以不特定多數(shù)人的利益為目的的信托活動均在公益信托之列②。

1.鼓勵(lì)公益信托的稅收優(yōu)惠制度。我國臺灣地區(qū)稅制屬于分類稅制，包括所得稅系、流轉(zhuǎn)稅系、財(cái)產(chǎn)稅系，以所得稅為主。具體有兩大類：一類是直接稅，包括營利事業(yè)所得稅、綜合所得稅、遺產(chǎn)與贈與稅、房屋稅、地價(jià)稅、土地增值稅等；另一類是間接稅，包括貨物稅、營業(yè)稅、印花稅、使用牌照稅、娛樂稅等。按管理權(quán)限還分為“中央稅”、直轄市以及縣（市）稅。當(dāng)前臺灣地區(qū)公益信托相關(guān)的稅收優(yōu)惠主要包括以下兩個(gè)方面：一方面是所得稅優(yōu)惠，委托人設(shè)立公益信托，可以享受所得稅扣除優(yōu)惠，個(gè)人或營利事業(yè)捐贈給公益信托的數(shù)額，可從其應(yīng)稅綜合所得與營利事業(yè)所得中扣除③，信托財(cái)產(chǎn)亦豁免所得稅④；另一方面是遺產(chǎn)稅與贈與稅優(yōu)惠，委托人將其財(cái)產(chǎn)設(shè)立、捐贈、轉(zhuǎn)移至公益信托，相應(yīng)財(cái)產(chǎn)依法不計(jì)入遺產(chǎn)與贈與總額⑤。

我國臺灣地區(qū)的公益信托稅收優(yōu)惠制度激勵(lì)了公益信托的發(fā)展。據(jù)信托業(yè)同業(yè)公會資料統(tǒng)計(jì)，截至2015年年底的156個(gè)公益信托案中，信托資本大于1億元新臺幣的共有22案、合計(jì)735億元新臺幣（約占全部信托資產(chǎn)的98%）。經(jīng)過多年的發(fā)展，臺灣地區(qū)的公益信托已存在諸多著名案例，例如王長庚社會福利基金、陳春山法制研究基金、法治斌教授學(xué)術(shù)基金等。其中，王長庚社會福利基金由臺塑集團(tuán)董事長王永慶所設(shè)立，主要向不特定的臺灣原住民與弱勢群體提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等，是目前臺灣地區(qū)私人設(shè)立的額度最大的公益信托。

2.公益信托稅收優(yōu)惠濫用的防范制度缺失。我國臺灣地區(qū)的公益信托激勵(lì)稅制“中規(guī)中矩”，但公益信托激勵(lì)稅制濫用的防范機(jī)制卻有所不足，這也使得利用公益信托避稅已成為困擾公益信托的一大難題。臺灣地區(qū)宏達(dá)電董事長王雪紅成立的公益信托主愛社會福利基金最為典型，一度引發(fā)業(yè)界、學(xué)界和社會的質(zhì)疑，甚至一定程度上成為推動臺灣公益信托制度改革的反面案例。2015年下半年起，公益信托資本由450億元新臺幣飆升至850億元新臺幣，海嘯式的成長背后卻被媒體爆出“假公益真投資”“公益挪錢術(shù)”等新聞。這不免讓人對公益信托成長的背后因素以及回饋社會的真實(shí)效益產(chǎn)生疑問。

該公益信托的委托人為臺灣地區(qū)宏達(dá)電董事長王雪紅，受托人為臺灣銀行，信托管理費(fèi)約為50萬元新臺幣/年。委托人交付設(shè)立公益信托的信托財(cái)產(chǎn)為王雪紅成立的八家投資公司10%的股權(quán)，而王雪紅皆為這些投資公司的單一最大股東，最高持股比例高達(dá)45%。公益信托財(cái)產(chǎn)的市值約達(dá)60.55億元新臺幣，約合14.2億元人民幣。該公益信托成立以來（2009～2015年），只投入資產(chǎn)的0.28%做公益，卻享受了如遺贈稅、所得稅等大量稅捐減免好處，成功避稅。雖然在公益支出方面如此吝嗇，但在投資領(lǐng)域卻是大手筆。據(jù)報(bào)道，2016年1月4日，臺灣無線衛(wèi)星電視臺（TVBS）宣布，原股東利茂、德恩、連信三家投資公司，再斥資43.43億元共同買下香港TB所持有臺灣TVBS剩余47%股權(quán)。一年內(nèi)，通過兩次交易，王雪紅的投資公司總計(jì)斥資90余億元，最終持有TVBS 100%股權(quán)。通過追溯相關(guān)公司的股東結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，除了王雪紅為主要股東，其余股權(quán)則由包括公益信托主愛社會福利基金在內(nèi)的五大慈善單位（包括公益信托和財(cái)團(tuán)法人）所有。簡言之，六年僅花80萬元新臺幣做公益的公益信托主愛社會福利基金，其實(shí)也是這個(gè)90億元交易案的幕后大股東。

臺灣公益信托亂象引發(fā)各界質(zhì)疑。財(cái)團(tuán)法人臺灣法學(xué)基金會董事長、中正大學(xué)法學(xué)系教授謝哲勝甚至將該公益信托比喻成“僵尸公益信托”——托管市值60余億元的資產(chǎn)，六年來合計(jì)慈善支出卻不到100萬元，目的應(yīng)該只是節(jié)稅。根據(jù)我國臺灣地區(qū)稅制，該投資公司若派發(fā)現(xiàn)金給其股東，同為投資公司大股東的主愛社會福利基金和王雪紅都會有股利進(jìn)賬，但王雪紅個(gè)人必須繳納當(dāng)時(shí)最高40%的個(gè)人所得稅，而公益信托的任何收益均無需課稅。公益信托在無條件享受所得稅豁免的同時(shí)，在公益支出方面卻沒有最低支出金額或比例的要求。根據(jù)臺灣地區(qū)公益信托的監(jiān)督許可辦法規(guī)定，若無正當(dāng)理由該公益信托連續(xù)三年不從事慈善活動，主管機(jī)關(guān)衛(wèi)福部可以廢除其成立許可。盡管有此規(guī)定，但囿于并無最低支出金額或比例的要求，主愛社會福利基金在2009年和2010年皆未投入分文從事慈善，唯獨(dú)在2011年“豪捐”50萬元。因此有臺灣媒體批評該公益信托是在鉆規(guī)定漏洞。

整體來看，我國臺灣地區(qū)對公益信托的優(yōu)惠稅制，無疑是鼓勵(lì)公益信托設(shè)立的重要舉措。臺灣地區(qū)公益信托還無條件享有所得稅豁免的優(yōu)惠待遇，這也有助于公益信托財(cái)產(chǎn)的增值。但對于委托人將公益信托作為家族投資工具使用甚至濫用，公益信托稅制并無任何濫用防范措施；另外，即便公益信托在公益支出方面已經(jīng)如此吝嗇，卻絲毫不影響公益信托豁免所得稅的優(yōu)惠地位。如此看來，臺灣地區(qū)的公益信托稅制是不完整、不科學(xué)的，導(dǎo)致的局面是“捐而不用”——公益信托的信托財(cái)產(chǎn)增加的同時(shí)，公益慈善領(lǐng)域的實(shí)際支出卻未見增加，這顯然沒有發(fā)揮公益慈善對改善收入分配格局的作用。實(shí)際上，通過梳理一些國家慈善優(yōu)惠稅制的歷史可發(fā)現(xiàn)，惡意利用慈善稅收優(yōu)惠進(jìn)行不當(dāng)稅務(wù)規(guī)避甚至逃稅的行為存在已久，我國臺灣地區(qū)的案例并非孤例。美國在20世紀(jì)初通過公益慈善稅制優(yōu)惠改革，推動了公益慈善領(lǐng)域的發(fā)展，但隨后出現(xiàn)了濫用公益慈善稅收優(yōu)惠的情形。面對這一情況，美國通過稅制改革，在鼓勵(lì)公益慈善捐贈的同時(shí)，防范稅收優(yōu)惠的濫用和避稅，構(gòu)建了既可以鼓勵(lì)“捐”又能夠約束“用”的完整慈善信托稅制。以下詳述之。

（三）美國慈善信托稅制

美國自1913年引入所得稅以來，慈善捐贈被允許在稅前扣除。三年后，美國開征遺產(chǎn)稅，慈善捐贈和公益信托對應(yīng)的財(cái)產(chǎn)部分得以免征遺產(chǎn)稅。這些措施均促進(jìn)了慈善捐贈和公益信托發(fā)展。美國在聯(lián)邦、州和地方政府的稅法中都存在對慈善活動的稅收激勵(lì)制度：一是對有資質(zhì)的慈善組織的稅收豁免；二是對慈善捐贈的稅收扣除和稅收抵免。然而，在慈善捐贈和公益信托稅收優(yōu)惠制度運(yùn)行的數(shù)十年間，美國眾議院的籌款委員會和稅收改革委員會對有關(guān)利用慈善的稅收優(yōu)惠進(jìn)行個(gè)人稅務(wù)規(guī)避的狀況進(jìn)行了調(diào)研，對彼時(shí)的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了反思[5]。最終1969年稅改以濫用防范制度作為對公益捐贈稅收優(yōu)惠制度的補(bǔ)充，做到了在對公益捐贈和公益信托提供稅收優(yōu)惠的同時(shí)，又對公益信托等施以稅法約束，以防止稅收優(yōu)惠的濫用。1969年稅收改革法案被稱為“稅收立法的一個(gè)里程碑”。法案對公共慈善機(jī)構(gòu)和私人基金會及公益信托實(shí)行不同的稅收減免政策，對公益信托制定了特殊的稅法規(guī)范。由此，美國公益信托稅制形成了優(yōu)惠激勵(lì)和濫用防范“比翼齊飛”的格局，公益信托等受到了稅法的一系列約束。違反稅法規(guī)定的，輕則可能會被課稅，重則會遭受懲罰。

1.鼓勵(lì)公益信托發(fā)展的稅收激勵(lì)?？傮w來看，美國稅法規(guī)范從以下四個(gè)方面鼓勵(lì)慈善信托的設(shè)立，這些稅收激勵(lì)涵蓋了聯(lián)邦和州層面的所得稅、信托運(yùn)作的所得稅、遺產(chǎn)和贈與稅以及資本利得稅。

（1）所得稅抵扣優(yōu)惠。轉(zhuǎn)移給慈善信托的財(cái)產(chǎn)可抵扣聯(lián)邦稅和州稅。在聯(lián)邦一級，以現(xiàn)金資產(chǎn)成立公益信托，信托財(cái)產(chǎn)最多可抵扣納稅人應(yīng)納稅收入的30%。

（2）公益信托財(cái)產(chǎn)的收益免征所得稅，但特定類型的收益除外。慈善信托的資產(chǎn)收入不需繳納所得稅。絕大部分類型的投資收益均可享受免稅，如慈善信托的信托財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的利息、股利、資本利得和其他形式收益，均享受免征所得稅的稅收優(yōu)惠。

（3）公益信托的信托財(cái)產(chǎn)免征遺產(chǎn)稅和贈與稅。慈善信托中的所有信托資產(chǎn)免征遺產(chǎn)稅和贈與稅。在美國征收遺產(chǎn)稅的歷史中，有約70年中最高的聯(lián)邦遺產(chǎn)稅率已經(jīng)超過50%，在大約30年的時(shí)間里為77%。因此，規(guī)定慈善信托的財(cái)產(chǎn)免征遺產(chǎn)稅和贈與稅，毫無疑問促進(jìn)了慈善信托的設(shè)立。

（4）公開交易證券出售時(shí)的資本利得，享有免征資本利得稅的優(yōu)惠。納稅人如持有公開交易證券的時(shí)間滿一年，此后納稅人將該證券設(shè)立慈善信托，那么可以按證券的公開市場價(jià)值抵扣個(gè)人所得稅。此后，慈善信托將證券出售的，慈善信托無需繳納資本利得稅。

2.慈善信托的稅法規(guī)制及懲罰性稅收規(guī)范。美國在1969年通過了針對包括公益信托在內(nèi)的非營利組織的懲罰性稅收法案，對違規(guī)公益信托及相關(guān)人課以懲罰性稅收。

（1）自我交易（Self-dealing，也稱“假公濟(jì)私交易”）。美國國內(nèi)稅收法（Internal Revenue Code）第4941條規(guī)定了慈善信托的禁止自我交易制度，即慈善信托與“無資格人”間的任何交易（某些特定例外情況除外）均為禁止。美國稅法下，對慈善信托自我交易的懲罰尤其嚴(yán)厲。所謂無資格人包括：向慈善信托捐贈資金達(dá)五千美元以上或者捐贈額占慈善信托總規(guī)模2%以上的人；前述人士的配偶、直系親屬；慈善信托受托人（如為法人型基金會，則為基金會經(jīng)理）等。除前述人士外，與慈善信托的財(cái)產(chǎn)捐贈者有商業(yè)伙伴關(guān)系的人員，也被歸入無資格人范圍。如慈善信托的無資格人與慈善信托進(jìn)行了自我交易，法律除了要求相關(guān)交易方將交易恢復(fù)到自我交易前的財(cái)務(wù)狀況，相關(guān)方還必須退還慈善信托產(chǎn)生的全部費(fèi)用。稅務(wù)機(jī)關(guān)將有權(quán)對無資格人課征交易額10%的懲罰性稅款。如果無資格人未能正確地依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求將交易恢復(fù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)還有權(quán)課征交易所涉金額的200%作為懲罰性稅款。如果無資格人繼續(xù)從事自我交易，稅務(wù)機(jī)關(guān)將再次向其課征稅款，稅款金額等于慈善基金和無資格人曾經(jīng)獲得的所有稅收利益。

（2）高危投資（Jeopardizing Investments）。美國國內(nèi)稅收法第4944條禁止慈善信托從事風(fēng)險(xiǎn)過高的投資（即高危投資），以防止資產(chǎn)損失，但并不排斥非傳統(tǒng)領(lǐng)域的投資，如期貨、期權(quán)、認(rèn)股權(quán)證或?qū)_基金。禁止高危投資并非旨在禁止慈善信托投資于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。稅務(wù)機(jī)關(guān)在慈善信托明顯投資失當(dāng)且遭受損失的情況下才會援引這一規(guī)則。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定慈善信托的某一投資為高危投資，則稅務(wù)機(jī)關(guān)對慈善信托課以10%的消費(fèi)稅，對參與決策的管理人員也將課以10%的消費(fèi)稅。如果未能依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求整改，稅務(wù)機(jī)關(guān)還將對慈善信托課以25%的消費(fèi)稅，對參與決策的管理人員課以5%的消費(fèi)稅，其中對慈善信托管理人員的課稅，第一次懲罰性稅款以一萬美元為上限，第二次以兩萬美元為上限。如果經(jīng)過通知仍未能恢復(fù)原狀，美國稅務(wù)機(jī)關(guān)將強(qiáng)令終止慈善信托。

（3）因違規(guī)支出課稅（Taxable Expenditures）。美國國內(nèi)稅收法第4945條確立了違規(guī)支出的懲罰性課稅制度，也即對于慈善信托違規(guī)的支出課以懲罰性稅收。具體而言，是指對于慈善信托違反了法律規(guī)定的支出，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)以此課征懲罰性稅款。美國稅法將慈善宗旨定義為宗教、科學(xué)、文學(xué)、教育或其他努力（防止虐待動物和促進(jìn)國際體育競賽）。對于因非慈善目的而發(fā)生的支出，則適用懲罰性稅收規(guī)范，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對有違規(guī)支出情形的慈善信托課以懲罰性稅款。在知情情況下做出同意決策的慈善信托管理人員，也將被課以懲罰性稅款。如果無法返還違規(guī)支出，則被加倍課以懲罰性稅款。具體而言：若慈善信托違反規(guī)定，則被課以相當(dāng)于違規(guī)支出20%的消費(fèi)稅；若未能按期整改，則被課以違規(guī)支出100%的懲罰性稅款。對于明知違規(guī)支出還同意的慈善信托管理人員，稅務(wù)機(jī)關(guān)將對其課以5%的懲罰性稅款，未能糾正的則課以應(yīng)納稅支出50%的懲罰性稅款。對慈善信托管理人員的課稅有上限，初始的懲罰性課稅以一萬美元為上限，第二次的懲罰性稅款以兩萬美元為上限。

（4）超額持有企業(yè)股份（Excess Business Holding）。美國國內(nèi)稅收法第4943條禁止慈善信托以超出規(guī)定的比例持有企業(yè)股份，該項(xiàng)規(guī)則是1969年稅法改革中的重要內(nèi)容之一。根據(jù)該條規(guī)定，慈善信托及其無資格人不得擁有企業(yè)超過20%的股權(quán)，特殊情況下可以放寬到35%。如果未能遵守該項(xiàng)規(guī)定，慈善信托將被課以相當(dāng)于超出部分10%的懲罰性稅款，如果在應(yīng)納稅年度結(jié)束前沒有采取任何有效措施降低超額持有企業(yè)股份，慈善信托將被課以相當(dāng)于超出股份價(jià)值部分200%的懲罰性稅款。

（5）慈善信托公益支出的要求及未達(dá)標(biāo)的懲罰性稅收規(guī)范。在美國，慈善信托必須每年將5%的凈資產(chǎn)運(yùn)用于慈善目的。如果慈善信托沒有遵守上述規(guī)定，則美國稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對該慈善信托課以懲罰性稅款，即15%的消費(fèi)稅。同時(shí)，該慈善信托仍然須繼續(xù)履行其在本財(cái)務(wù)年度之內(nèi)的公益慈善支出義務(wù)。如果慈善信托連續(xù)違反上述規(guī)定，則有可能被稅務(wù)機(jī)關(guān)剝奪稅務(wù)豁免的資格，從而無法再享受稅務(wù)優(yōu)惠待遇。

從全球范圍來看，公益慈善稅制濫用問題比較嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)以來，許多國家對假借慈善活動進(jìn)行逃稅的現(xiàn)象也給予了關(guān)注。2008年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對假借慈善之名進(jìn)行逃稅及洗錢的行為在成員國內(nèi)進(jìn)行了調(diào)研。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，加拿大、比利時(shí)、意大利、西班牙等19個(gè)成員國已經(jīng)存在濫用慈善方式進(jìn)行避稅的案例。而且，許多濫用慈善方式進(jìn)行逃稅和洗錢的行為不是單純的個(gè)人行為。其中，存在通過成立慈善組織或信托進(jìn)行稅務(wù)欺詐，使相關(guān)組織和捐贈者受益的情況，也存在慈善機(jī)構(gòu)在不知不覺中被納稅人或第三方濫用的情形。再以英國為例，根據(jù)《公益時(shí)報(bào)》（2013年3月27日）報(bào)道，2013年初，英國一家名不見經(jīng)傳的小型慈善組織“金杯信托”（The Cup Trust）被揭露在其高效的募款能力背后，卻鮮有支出用于慈善，而是將幾乎全部所得用于投資。2017年5月26日，經(jīng)過漫長的調(diào)查后，英國慈善登記機(jī)構(gòu)注銷了金杯信托的慈善登記。從對這一行為合法性的質(zhì)疑開始，英國第三部門全面展開了對于慈善組織結(jié)構(gòu)規(guī)章、監(jiān)管部門權(quán)力履行和慈善業(yè)稅收優(yōu)惠政策的廣泛討論。英國也在考慮加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的改革，以防止假借慈善之名進(jìn)行逃稅、稅務(wù)犯罪及洗錢的行為。在利用稅收優(yōu)惠激勵(lì)公益慈善活動的同時(shí)，也需同步設(shè)計(jì)稅收優(yōu)惠濫用防范措施。

三、規(guī)制慈善信托的稅法功能再審視

主張賦予慈善信托稅收優(yōu)惠的呼聲不絕于耳，似乎稅法功能對于慈善信托而言，僅僅在于為委托人提供稅收激勵(lì)。倘若如此，從實(shí)效的角度看，稅收激勵(lì)似乎僅促使更多的慈善信托設(shè)立，但并不必然能夠促使慈善信托將信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用于公益慈善領(lǐng)域。其他法域的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，信托因不屬于法律實(shí)體，加之信托管理及分配的靈活性，如在給予稅收優(yōu)惠的同時(shí)不能夠同步施以規(guī)制，那么慈善信托極可能被作為稅收規(guī)避的通道?？梢哉f，慈善信托下信托財(cái)產(chǎn)的規(guī)模，并不應(yīng)作為評判慈善信托發(fā)展的唯一指標(biāo)，慈善信托下信托財(cái)產(chǎn)實(shí)際運(yùn)用于公益慈善領(lǐng)域，才是慈善信托助益公益慈善事業(yè)發(fā)展的終極目標(biāo)。易言之，鼓勵(lì)委托人設(shè)立慈善信托，以及同時(shí)促進(jìn)慈善信托對公益慈善領(lǐng)域真金白銀的投入，均是慈善信托稅制的應(yīng)有之義。

上述慈善信托稅制應(yīng)具備之內(nèi)涵，與稅法功能不謀而合。稅法中大部分規(guī)范是財(cái)政目的規(guī)范，以財(cái)政收入為目的的規(guī)范一般以滿足公共預(yù)算所必需的財(cái)政需要為目的。規(guī)制慈善信托的稅法規(guī)范的類型，不屬于財(cái)產(chǎn)收入規(guī)范，卻可歸入社會目的規(guī)范。社會目的規(guī)范中的“社會目的”包括增進(jìn)公共利益或社會利益、公共福利等，社會目的規(guī)范的稅法通常不進(jìn)行課稅，即通過各種稅收優(yōu)惠減輕稅負(fù)，但同時(shí)在特定情況下也通過增加稅負(fù)或者課以懲罰性稅款以更好地實(shí)現(xiàn)社會目的。

（一）稅法與慈善信托均以公平分配為價(jià)值取向

收入分配改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因此相關(guān)制度的協(xié)同至關(guān)重要。慈善信托是慈善事業(yè)的重要組成部分。黨的十九屆四中全會在基本經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、民生保障制度和人民當(dāng)家作主制度四個(gè)方面，對慈善事業(yè)提出了明確要求。將慈善事業(yè)納入我國基本經(jīng)濟(jì)制度、助力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，具有開創(chuàng)性和里程碑意義。收入分配問題是涉及人民群眾切身利益、足以影響全局的基本問題。中國共產(chǎn)黨中央委員會第四次全體會議首次把“按勞分配為主體、多種分配方式并存”上升為基本經(jīng)濟(jì)制度，并首次明確要求“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”，從根本上確立了慈善事業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的地位。

收入分配也是財(cái)稅理論中極為重要的問題，對收入的財(cái)稅再分配是財(cái)稅理論中的核心領(lǐng)域。財(cái)稅制度具有明顯的再分配功能，通過財(cái)稅制度實(shí)施再分配，有助于實(shí)現(xiàn)公平[6]。財(cái)稅法從價(jià)值、功能到結(jié)構(gòu)與分配正義相契合，分配正義是引領(lǐng)收入分配與財(cái)稅法制創(chuàng)新的共同價(jià)值目標(biāo)[7]。但相關(guān)稅法的公平性缺失，需要通過功能定位和稅制轉(zhuǎn)型，才能有效發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)作用[8]。

（二）激發(fā)慈善信托和利他主義的誘致性法律規(guī)范

稅收在現(xiàn)代國家財(cái)政收入中占據(jù)主要地位，稅收減免是在國家的“必要收入與大眾反應(yīng)之間尋求政治平衡”的舉措。政府、市場和社會三個(gè)部門的分野越來越明晰，社會在政府失靈和市場失靈時(shí)發(fā)揮替代功能?，F(xiàn)代國家社會治理的一大舉措，即通過對非營利組織實(shí)施優(yōu)惠的稅收政策以促進(jìn)社會公益事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)美國哈佛大學(xué)教授斯坦利·薩利的稅式支出理論，稅收減免等同于一種間接的財(cái)政支出，國家為了支持特定活動，對其實(shí)行優(yōu)惠政策進(jìn)而放棄部分稅收收入，放棄這部分稅收收入相當(dāng)于對該活動提供了特殊的財(cái)政支出。如果說稅式支出理論是站在非營利組織的角度論證了稅收優(yōu)惠的合理性，那么補(bǔ)貼理論則是站在捐贈人的角度對慈善抵扣進(jìn)行的合理性支持。補(bǔ)貼理論將慈善抵扣（捐贈人所享受的稅收優(yōu)惠）視為政府對捐贈人的一種補(bǔ)貼。

分配正義的實(shí)現(xiàn)，需要對初次分配進(jìn)行若干次校正，再分配是通過國家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)的校正，而第三次分配則主要是通過公益慈善組織的行為來實(shí)現(xiàn)的。但第三次分配是在道德、文化、習(xí)慣等影響下，社會力量資源通過民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿行動等方式濟(jì)困扶弱的行為，是對再分配的有益補(bǔ)充。因此，國家無法使用強(qiáng)制手段進(jìn)行第三次分配，這是第三次分配和第二次分配的本質(zhì)區(qū)別。稅收減免的制度設(shè)計(jì)恰恰是一種具有誘致性的法律規(guī)范，有利于公益組織和捐贈人主動從事公益活動，將公益事業(yè)與個(gè)人利益結(jié)合起來[9]。因此，道德勸導(dǎo)是發(fā)展公益與慈善的重要力量，但誘致性法律規(guī)范同樣不可缺失。

（三）治理“假公濟(jì)私”式慈善信托的懲罰性稅法規(guī)范

慈善捐贈動機(jī)考量的理論基礎(chǔ)包括利己主義和利他主義。基于利他主義動機(jī)的慈善捐贈往往是對“他人”有益的行為，而基于利己主義動機(jī)的慈善捐贈往往是從個(gè)人效用提升角度出發(fā)的。理性動機(jī)理論認(rèn)為，很少有捐贈是完全利他或者完全為了社會利益的。以公司捐贈為例，公司捐贈經(jīng)常是對他人有利的，但仍然是為了公司利益。公司捐贈的可能動機(jī)包括利他主義、公司社會責(zé)任、管理層效用、利潤最大化等方面[10]。

稅收優(yōu)惠通過直接對納稅人的收入產(chǎn)生影響，降低稅收支出的成本，可以激勵(lì)信奉利己主義的個(gè)人或組織參與慈善，而那些信奉利他主義的個(gè)體或組織可能會因?yàn)檎吖ぞ叩恼嫘?yīng)而增加慈善投入[11]。利他和利己可以并存于慈善活動中，但兩者之間需要一定程度的平衡。對于濫用稅收優(yōu)惠的行為，也需法律介入適時(shí)調(diào)整。懲罰性稅法規(guī)則的立法初衷是縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。初始權(quán)利（權(quán)力）和經(jīng)濟(jì)資源配置不公平導(dǎo)致的后續(xù)分配傾斜的制度安排是造成貧富懸殊、兩極分化格局的重要原因。稅法成就國富之余，還應(yīng)同向調(diào)節(jié)國民收入分配。懲罰性稅法規(guī)則是在衡平理念指導(dǎo)下以全新的稅法調(diào)控視角對稅法實(shí)現(xiàn)公平與效率的全新解讀。

稅法的懲罰性規(guī)則，是國家出于公共利益考量，為抑制納稅人不正當(dāng)或者不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)行為，以“寓禁于征”、追求實(shí)質(zhì)公平為目的制定的。懲罰性稅法規(guī)則以絕對的公益性為主要特點(diǎn)，其制定依據(jù)幾乎與國庫安全無關(guān)，其立法點(diǎn)是為了矯正和治愈社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的“病態(tài)”現(xiàn)象，適用的方向也具有確定的公益屬性[12]。懲罰性稅法規(guī)則具有附加性的特點(diǎn)，通常不是主流稅種形態(tài)，而是在輔助性的稅收立法中體現(xiàn)，如以加重納稅條款予以表達(dá)，它增加了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，且同時(shí)具備引導(dǎo)、抑制和預(yù)防三重功能。慈善活動的利他和利己，需要法律予以平衡，而稅法能夠做到利他主義和利己主義的協(xié)調(diào)。

就公益慈善領(lǐng)域而言，通過稅收優(yōu)惠減輕稅負(fù)，是鼓勵(lì)設(shè)立慈善信托所必要的，但為了真正實(shí)現(xiàn)公益慈善目的、切實(shí)通過第三次分配改善收入分配格局，防范優(yōu)惠稅制濫用、避免慈善信托被惡意作為財(cái)富累積工具、約束慈善信托對公益慈善事業(yè)的投入和支出也應(yīng)同時(shí)考慮，實(shí)現(xiàn)這一目的則需要制定稅收優(yōu)惠濫用防范措施。鼓勵(lì)“捐”和約束“用”，都是稅法的功能。

四、完善慈善信托稅制的建議

既然其他國家和地區(qū)已有“前車之鑒”，本文認(rèn)為，在慈善信托稅制建設(shè)方面，宜做到前瞻、預(yù)見和全面。

（一）有關(guān)信托稅制的理論選擇：稅收實(shí)體還是稅收導(dǎo)管

信托納稅義務(wù)的理論主要有兩種——信托應(yīng)稅實(shí)體理論和信托導(dǎo)管理論。導(dǎo)管理論將信托定位為委托人與受益人間單純的財(cái)產(chǎn)輸送管道。依據(jù)信托導(dǎo)管原則，在信托運(yùn)行過程（包括信托設(shè)立、存續(xù)和終止）中所發(fā)生的各種財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移和收益分配行為均不具有實(shí)質(zhì)上的意義，只是受益人取得收益的導(dǎo)管而已。但因信托的高度靈活性，各類避稅信托利用導(dǎo)管原則的缺陷，通過特定類型的信托（如累積信托）對所得流向進(jìn)行控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)避稅目的。為防止納稅人利用信托累積所得，應(yīng)稅實(shí)體理論下將信托視為應(yīng)稅實(shí)體，無論信托所得最終由誰獲得，對長期累積在信托中的所得均予以課稅，以防范利用信托避稅的行為。

在慈善信托稅制方面，美國的做法是：慈善信托每年度依據(jù)法律要求將信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用于公益領(lǐng)域的，可以取得免稅待遇；但慈善信托慈善支出運(yùn)用不足的，將被視為納稅實(shí)體，被課以所得稅。反觀我國臺灣地區(qū)的公益信托，則完全被視為導(dǎo)管。無論公益信托收入是否實(shí)際運(yùn)用于公益事業(yè)，均不會引發(fā)公益信托的課稅義務(wù)。正因?yàn)榕_灣地區(qū)公益信托稅制不完善，才引發(fā)了上述王雪紅家族將公益信托作為免稅實(shí)體享受稅收優(yōu)惠、積累大量收益而公益支出卻極少的一幕。

以稅收導(dǎo)管和稅收實(shí)體理論相結(jié)合構(gòu)建慈善信托稅制，有助于防范慈善信托的稅收優(yōu)惠被濫用。對于慈善信托稅收優(yōu)惠濫用防范制度的建立可以借鑒美國的做法，即：如果慈善信托違反法律規(guī)定累積信托收益、未能依照法律或信托文件要求運(yùn)用，則對信托征收所得稅；同時(shí)，對慈善信托每一財(cái)政年度運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)的最低比例做出規(guī)定，如有違反，也予課征所得稅。以此鼓勵(lì)已經(jīng)設(shè)立的慈善信托積極運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)或收益，切實(shí)發(fā)揮慈善信托對改善收入分配格局的作用。

（二）慈善信托與公益基金會的稅收待遇：差異還是統(tǒng)一

稅收中性原則要求，稅收的基本原則之一是不干預(yù)經(jīng)濟(jì)且應(yīng)平等對待一切納稅人。稅收中性原則對稅制提出如下要求：第一，國家征稅使社會所付出的代價(jià)應(yīng)該以征稅數(shù)額為限，不能讓納稅人或社會承擔(dān)額外的負(fù)擔(dān)或損失；第二，市場信號不因征稅而扭曲，市場的資源配置作用不為征稅所困擾；第三，稅收不能超越市場成為左右市場經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)決策的力量。稅收中性原則對于慈善信托稅制的建立也具有重要價(jià)值。

慈善信托和基金會法人是現(xiàn)代慈善組織的兩種形式，慈善信托發(fā)源于英美法系，但也被民法法系國家所移植；而基金會法人制度一般認(rèn)為發(fā)源于民法法系，但也被英美法系國家所移植。慈善信托與基金會法人制度各具優(yōu)勢，相互補(bǔ)充，可以最大限度地促進(jìn)社會的進(jìn)步。對于慈善捐贈人（此處應(yīng)做廣義理解，包含慈善信托的委托人），無論其通過向基金會捐贈的方式或者設(shè)立慈善信托的方式從事公益活動，理應(yīng)獲得同等稅收待遇。如果存在稅收待遇差異，那么這種差異將不可避免地成為影響慈善捐贈人選擇捐贈方式的因素。除了捐贈或設(shè)立慈善信托環(huán)節(jié)的稅收待遇應(yīng)保持一致，基金會和慈善信托存續(xù)、運(yùn)營環(huán)節(jié)的稅收待遇也應(yīng)保持一致。美國就將慈善信托與基金會賦予同等的稅收待遇，即：設(shè)立慈善信托和向基金會捐贈可享受同等稅收待遇，同時(shí)慈善信托和基金會也同樣受到稅收優(yōu)惠濫用防范措施的規(guī)制。無論是慈善信托還是基金會，公益支出低于法定標(biāo)準(zhǔn)的，均將受制于懲罰性稅收制度。但是，我國臺灣地區(qū)公益信托的亂象，部分原因可以歸咎于慈善信托和公益基金會稅收待遇的差異。公益信托完全被視為導(dǎo)管，對于公益信托累積的收益不予以課稅，難免使其淪為避稅甚至逃稅工具。

（三）慈善信托稅制的設(shè)計(jì)要點(diǎn)

“假公益，真避稅”或許提高了公益信托的存量規(guī)模，但無益于公益慈善事業(yè)功效的發(fā)揮。汲取美國和我國臺灣地區(qū)慈善信托稅制的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對于建立健全慈善信托稅制大有裨益。

第一，重視稅收優(yōu)惠對包括慈善信托在內(nèi)的慈善事業(yè)的激勵(lì)作用。稅收優(yōu)惠對慈善捐贈的發(fā)展起到不同程度的促進(jìn)作用。目前我國慈善信托的發(fā)展還處于起步階段，尚無法律明確慈善信托的稅收優(yōu)惠待遇。各層級的法律均明確了發(fā)展慈善信托的積極態(tài)度，但稅收優(yōu)惠需“依法”為之，因此盡快建立慈善信托稅收優(yōu)惠法律制度是當(dāng)務(wù)之急。

第二，在公益基金會和慈善信托間，建立無差別的稅收制度。對于慈善捐贈人（此處應(yīng)做廣義理解，包含慈善信托的委托人），盡管其投身公益慈善活動所選擇的法律工具存有差異，但理應(yīng)獲得相同的稅收待遇。在資產(chǎn)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，向基金會的捐贈可以依法取得稅收抵扣，但設(shè)立慈善信托卻無法取得同樣的稅收優(yōu)惠待遇。從票據(jù)管理的角度而言，慈善信托受托人中無論是信托公司還是慈善組織，均無法針對信托行為開具捐贈票據(jù)，這一障礙使得部分捐贈人先行向慈善組織捐贈成立專項(xiàng)基金，再由慈善組織作為委托人成立慈善信托。顯然，這是在慈善信托稅收優(yōu)惠缺失下的“創(chuàng)新”，而參與方眾多可能導(dǎo)致慈善活動的總成本增加。賦予慈善信托的委托人以稅收優(yōu)惠，完全可以降低這一制度缺憾帶來的成本。在慈善信托的運(yùn)營過程中，稅法也應(yīng)同樣發(fā)揮作用，不宜使得信托財(cái)產(chǎn)成為“法外之地”。慈善組織在運(yùn)行中時(shí)刻面臨著稅法的監(jiān)管——慈善組織公益性捐贈稅前扣除資格。該種資格的獲取，以滿足慈善組織依法合規(guī)運(yùn)作、慈善支出符合法定標(biāo)準(zhǔn)等條件為前提。慈善信托受托人如果取得同樣資格，也需同樣納入監(jiān)管?？傊?，在設(shè)計(jì)慈善信托優(yōu)惠稅制以及稅收優(yōu)惠濫用防范制度時(shí)，應(yīng)注重和目前已有的慈善組織稅制保持一致。

第三，重視防范稅收優(yōu)惠濫用的懲罰性稅收制度建設(shè)。慈善信托的發(fā)展歷史表明，慈善信托會被用作避稅的工具。我國《慈善法》第四十五條第二款明確規(guī)定“未按照前款規(guī)定將相關(guān)文件報(bào)民政部門備案的，不享受稅收優(yōu)惠”，這只是從“反面”角度對不享受稅收優(yōu)惠情形的規(guī)定，可以認(rèn)為是規(guī)制措施之一，但沒有明確慈善信托享受稅收優(yōu)惠的具體條件和規(guī)制措施。因此，為規(guī)范慈善信托的發(fā)展，有必要制定稅收優(yōu)惠的濫用防范制度。

第四，規(guī)制假借公益之名的關(guān)聯(lián)捐贈和慈善信托。我國應(yīng)完善相關(guān)稅制，對于關(guān)聯(lián)捐贈，以實(shí)質(zhì)課稅進(jìn)行調(diào)整，不給予相關(guān)方稅收優(yōu)惠制度。此外，對于慈善信托與關(guān)聯(lián)方間的采購等行為，應(yīng)加以限制，以防止慈善信托淪為避稅通道。

第五，對慈善信托持有非公開發(fā)行股份予以限制，若有違反，對相關(guān)所得予以課稅直至課以懲罰性稅收。我國臺灣地區(qū)并未建立相關(guān)稅制，由此也出現(xiàn)了臺灣地區(qū)許多企業(yè)主以公益信托作為家族企業(yè)頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)，起到規(guī)避贈與稅和遺產(chǎn)稅的目的。

總之，對慈善信托的稅法規(guī)制，既包含了對設(shè)立慈善信托的稅收優(yōu)惠，同時(shí)也應(yīng)包含對稅收優(yōu)惠濫用的懲罰。建立完善的慈善信托稅制，不會導(dǎo)致“潑臟水把孩子也潑出去了”的局面。借鑒并汲取其他法域的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在立法之初即搭建完善的稅法規(guī)制架構(gòu)，是務(wù)實(shí)之舉。

【注 釋】

①我國大陸法下，公益信托與慈善信托有異；我國臺灣地區(qū)法律僅規(guī)定有“公益信托”；美國法下則為charitable trust?？紤]到本文需對不同法域的相似安排做描述，除非有特指，否則不區(qū)分公益信托與慈善信托。

②參見我國臺灣地區(qū)《信托法》第69條的規(guī)定，公益信托是指“以慈善、文化、學(xué)術(shù)、技藝、宗教、祭祀或其他以公共利益為目的之信托”。

③參見我國臺灣地區(qū)《所得稅法》第6條、第17條、第36條。

④參見我國臺灣地區(qū)《所得稅法》第3條、第89條。

⑤參見我國臺灣地區(qū)《遺產(chǎn)及贈與稅法》第16條與第20條。