個人養(yǎng)老金：明晰定位，穩(wěn)步推進

何文炯

養(yǎng)老金是最受社會關注的民生保障項目。隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和百姓生活水平不斷提高，人們在擁有基本養(yǎng)老金的同時，希望有更多的補充性養(yǎng)老金，使自己在年老之后能夠過上更幸福的生活。為此，國家通過各種途徑為補充性養(yǎng)老金發(fā)展創(chuàng)造條件。2022年4月8日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)。這是一款特殊的養(yǎng)老金產(chǎn)品，也是一款特殊的金融產(chǎn)品，是一項全新的事物。目前社會各方對此了解不多、理解不一，因而需要明晰其功能定位，進而明確社會相關各主體在其中的職責，完善相關的制度和政策，使其能夠朝著正確的方向健康發(fā)展。

一、明晰功能定位，完善相關政策

《意見》中所說的“個人養(yǎng)老金”是第三層次養(yǎng)老金中的一個特殊項目，或者說是一款特殊的養(yǎng)老金融產(chǎn)品。事實上，養(yǎng)老金體系由三個部分構成，通常稱為“三個層次”。第一層次是基本養(yǎng)老金，其職責是為社會成員年老之后提供持續(xù)穩(wěn)定的收入，確保其具有購買基本生活資料的能力。這一項目由政府依靠國家強制力組織實施，以社會化的方式籌資，并由國家財政負責兜底。我國目前的基本養(yǎng)老金有職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩個項目。第二層次是職業(yè)年金(含企業(yè)年金)，旨在為工薪勞動者提供基本養(yǎng)老金之外的職業(yè)養(yǎng)老金。此類項目通常由職工及其所在工作單位共同籌資，由用人單位或其委托的機構承擔管理和運行。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，我國機關事業(yè)單位必須建立職業(yè)年金，但其他用人單位自愿建立。第三層次是個人養(yǎng)老金，由社會成員個人繳費，由保險公司、銀行、基金公司等金融機構負責經(jīng)營管理，包括各類養(yǎng)老保險和以領取養(yǎng)老金為目標的各類儲蓄型金融產(chǎn)品，這是社會成員的自主自愿自費行為。

由此可見，《意見》中的此款“個人養(yǎng)老金”是眾多個人養(yǎng)老金產(chǎn)品中比較特殊的一種。其特殊性在于：一是由政府制定統(tǒng)一的規(guī)則；二是由政府部門建立統(tǒng)一的信息平臺；三是由政府提供一定的稅收優(yōu)惠?！兑庖姟返某雠_，意味著中央高度重視養(yǎng)老金問題，這是推動多層次養(yǎng)老金體系建設的實質性行動?？梢灶A期，這一政策將產(chǎn)生以下積極效應：一是增強全社會的養(yǎng)老儲備意識并大幅度增加養(yǎng)老領域的財富準備；二是使中高收入群體年老之后有更多的養(yǎng)老金，這個群體在參加基本養(yǎng)老保險并繳納養(yǎng)老保險費之后，還有余力參加這個項目；三是為金融市場提供一筆長期穩(wěn)定的資金，從而促進金融市場的繁榮，并在一定程度上促進經(jīng)濟發(fā)展。

基于這樣的理解，需要給此款“個人養(yǎng)老金”以清晰的功能定位，并把握以下幾點。一是不要讓此款“個人養(yǎng)老金”承擔過多的職責。事實上，這只是第三層次養(yǎng)老金多個品種中的一種，所以不要隨意夸大其地位和作用。二是“個人養(yǎng)老金”參加者不必以參加基本養(yǎng)老保險為前提。此款“個人養(yǎng)老金”由社會成員自主決策、自愿參與、自費購買，但有稅收優(yōu)惠，因而不必對參加者有限制。現(xiàn)實中，確有部分社會成員未參加職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，這需要通過改進現(xiàn)行制度設計來擴大覆蓋面，而不是依靠這種限制來提高基本養(yǎng)老保險制度的參與率。三是保持適度的稅收優(yōu)惠水平。有人認為，此項“個人養(yǎng)老金”的參與者將是中低收入群體，這樣的理解是不準確的。事實上，低收入群體由于缺乏繳費能力，不可能參與此項“個人養(yǎng)老金”。所以，此項“個人養(yǎng)老金”的參與者將主要是中高收入群體。將稅收優(yōu)惠給予這個群體，政府應當慎重決策，尤其是要防止為了提高“個人養(yǎng)老金”這個項目的參與率而給予較高的稅收優(yōu)惠待遇。

二、明確政府部門職責，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境

在多層次養(yǎng)老金體系建設過程中，每一個項目需要有清晰的功能定位，每一個社會主體需要有明確的職責分工。唯有這樣，這個體系方能有效運行并達成其目標。就我國的現(xiàn)實而言，第一層次發(fā)展相對較快，雖然還存在諸多缺陷，但其惠及范圍一直在擴展。2021年底全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為102871萬人，其中職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為48074萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為54797萬人。職工基本養(yǎng)老保險參保職工為34917萬人，離退休人員為13157萬人，基本養(yǎng)老金年人均42928元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為54797萬人，實際領取待遇人數(shù)為16213萬人，基本養(yǎng)老金年人均2291元。然而，作為第二層次的職業(yè)年金發(fā)展緩慢，公職人員基本上實現(xiàn)人人擁有職業(yè)年金，但在非公共部門，擁有職業(yè)年金的企業(yè)數(shù)和職工人數(shù)均不足9%。與此同時，作為第三層次的個人養(yǎng)老金擁有者更少，多年來一直沒有確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從各方面的信息可以判斷參保者不多。由此可見，我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系存在以下缺陷：一是基本養(yǎng)老金待遇在群體之間差距過大，退休職工的基本養(yǎng)老金是老年農(nóng)民基本養(yǎng)老金的18.7倍，老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金難以保障其基本生活需要。二是由第二層次和第三層次構成的補充性養(yǎng)老金發(fā)展緩慢，有人稱之為“基本養(yǎng)老保險一險獨大”，這與30多年來政府一直提倡的多層次養(yǎng)老金體系目標差距甚大。這次國務院辦公廳發(fā)布《意見》，旨在促進第三層次養(yǎng)老金的發(fā)展。因此，需要基于“有效市場”和“有為政府”的原則，進一步明晰政府與市場的關系，這里的關鍵是政府及其各部門的職責。

(一)人社部門的職責

根據(jù)《意見》精神，人力資源和社會保障部門負責組建、維護此款“個人養(yǎng)老金”的信息系統(tǒng)，并與有關方面保持聯(lián)系合作與信息互通。同時，需要注意到，在養(yǎng)老金體系的三個層次中，作為第一層次的基本養(yǎng)老金是重中之重，其主管部門是人力資源和社會保障部門。目前，整個基本養(yǎng)老金體系以及其中的兩項制度(職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險)均存在諸多缺陷，需要盡快改進制度設計。這里的關鍵是，明確把基本養(yǎng)老金作為國民的一項基本權益，按照國民權益平等的原則，保持適度的基本養(yǎng)老金給付水平，統(tǒng)一基本養(yǎng)老金制度的相關政策。當前的重點是按照“抑峰填谷”的思路，保持退休職工基本養(yǎng)老金適宜的增長幅度，穩(wěn)步提高以老年農(nóng)民為主體的老年居民基本養(yǎng)老金待遇水平，控制和縮小這兩個群體的基本養(yǎng)老金待遇差距。使以職工為主體的中高收入群體對基本養(yǎng)老金有理性的、穩(wěn)定的預期，使他們有參與第三層次中此款“個人養(yǎng)老金”和其他養(yǎng)老金的內在動力。

(二)金融監(jiān)管部門的職責

此款“個人養(yǎng)老金”是一種特殊的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，與其他養(yǎng)老金品種不同，這是政府統(tǒng)一制定規(guī)則并提供稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品，金融監(jiān)管部門承擔監(jiān)管的職責。但是，此款“個人養(yǎng)老金”是全新的一種產(chǎn)品，而且它會與其他金融產(chǎn)品發(fā)生各種各樣的聯(lián)系，參加這款“個人養(yǎng)老金”的社會成員對其個人權益比較敏感，對與此相關金融產(chǎn)品也很敏感，尤其是對需要個人承擔相應風險更為敏感，這就給金融監(jiān)管部門帶來了更多新的問題。所以，金融監(jiān)管部門需要高度重視這一款產(chǎn)品及其相關金融產(chǎn)品的監(jiān)管問題，尋求有效的管理體制、監(jiān)管方式和工作機制。另一方面，此款“個人養(yǎng)老金”政策的實行，將會使資本市場上有一筆長期穩(wěn)定的資金，這將有益于金融市場的活躍，但也需要加強和改進金融監(jiān)管。

(三)稅務部門的職責

《意見》明確此款“個人養(yǎng)老金”享受稅收優(yōu)惠，同時規(guī)定“稅務部門依法對個人養(yǎng)老金實施稅收征管”。這說明稅務部門在其中擔當重要職責。這里的關鍵是把握好稅收優(yōu)惠的“度”。其一，如果國家對此項個人養(yǎng)老金給予較高的稅收優(yōu)惠，則會導致全社會收入差距擴大，這與共同富裕的原則相悖，因為低收入群體無力購買、無法參與，因而無法得到這種優(yōu)惠。其二，對基本養(yǎng)老保險繳費實行稅收優(yōu)惠是全世界的通行做法，國家應當把有限的稅收優(yōu)惠資源用于基本養(yǎng)老保險，所以對職業(yè)年金和個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠水平應當顯著低于對基本養(yǎng)老保險的稅收優(yōu)惠。

此外，養(yǎng)老金體系三個層次的稅收優(yōu)惠應當整體考慮。這款“個人養(yǎng)老金”政策實行之后，許多人可能涉及三個項目的繳費和待遇享受問題，因而其稅收優(yōu)惠政策應當統(tǒng)籌考慮，即三個項目作為一個整體來考慮，而且要注意到繳費端和待遇領取端兩頭。尤其需要指出的是，這三個層次中的第一層次即基本養(yǎng)老金是最重要的，涉及每一個社會成員并承擔保障其老年基本生活之需要。所以，稅收優(yōu)惠政策首先需要保障基本養(yǎng)老保險兩項制度的有效落實。

三、提高金融機構服務能力，增加產(chǎn)品吸引力

在我國，金融機構在提供個人養(yǎng)老金服務方面已經(jīng)有100多年的經(jīng)驗，包括保險機構提供的養(yǎng)老保險和銀行等金融機構提供的以養(yǎng)老為目的的儲蓄服務。但是，最近的這款“個人養(yǎng)老金”產(chǎn)品有許多特殊性，而且與此相關的諸多金融產(chǎn)品如何設計、如何經(jīng)營，又會有許多新的問題。這對于金融機構來說，既是發(fā)展機會，也是一種挑戰(zhàn)，因此我們的金融機構需要培育與此相關的服務能力，重點包括以下幾點。

一是優(yōu)化產(chǎn)品設計，增強社會成員對“個人養(yǎng)老金”及相關產(chǎn)品的理解度。作為一款特殊的“個人養(yǎng)老金”產(chǎn)品，并將有許多金融產(chǎn)品可能與之相關，因而可能會使相關產(chǎn)品變得復雜多樣，一般社會成員的理解難度就會增加，加上金融市場存在多種不確定性，社會成員理解的難度會進一步加大，尤其是許多參與者對這一項目的風險認識不足。從國內外的經(jīng)驗看，金融產(chǎn)品越復雜，理解的難度就越大，尤其是像我國這樣的現(xiàn)代金融知識普及度較低的國家。所以，要設計通俗易懂的金融產(chǎn)品，使普通百姓能夠理解、接受乃至喜歡。

二是著力提高資金的投資回報率。這款“個人養(yǎng)老金”采用個人賬戶制，即完全積累制，因此投資回報率很重要。盡管有關規(guī)則中都明確寫著“風險自擔”，但參加者總是希望有比較理想的投資回報。所以，金融機構需要不斷提高投資運行能力，更好地滿足參加者的期望，從而增強產(chǎn)品的吸引力。

三是充分重視管理服務工作。個人養(yǎng)老金制度的參與率可能很高，因而會涉及一個龐大的群體，但這是一項全新的工作，需要做好相應的管理和服務工作，這里包括服務規(guī)則的清晰度、服務體驗的便捷度、產(chǎn)品解釋的清晰度、運行過程的透明度等。