中國(guó)參與世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼議題談判研究

賓建成 高 波

在世貿(mào)組織框架下，工業(yè)補(bǔ)貼屬于非農(nóng)補(bǔ)貼，包括漁業(yè)補(bǔ)貼、能源補(bǔ)貼等，主要是指制造業(yè)補(bǔ)貼，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼一起構(gòu)成多邊補(bǔ)貼體系。新冠肺炎疫情全球大流行前，發(fā)達(dá)成員對(duì)中國(guó)單方面指責(zé)非市場(chǎng)做法的工業(yè)補(bǔ)貼問題，美國(guó)、歐盟和日本發(fā)布聯(lián)合聲明，提出工業(yè)補(bǔ)貼議題的具體內(nèi)容和藍(lán)本，認(rèn)為中國(guó)的工業(yè)補(bǔ)貼引起貿(mào)易扭曲和不公平競(jìng)爭(zhēng)，并企圖以此為起點(diǎn)推動(dòng)世貿(mào)組織改革。新冠疫情以來，發(fā)達(dá)成員提供大規(guī)模的工業(yè)補(bǔ)貼推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明顯違背世貿(mào)組織現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)則。當(dāng)前，中國(guó)的綜合經(jīng)貿(mào)實(shí)力不斷外溢，如何參與制定世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則將面臨挑戰(zhàn)，同時(shí)因?yàn)橐咔榍昂蟀l(fā)達(dá)成員工業(yè)補(bǔ)貼政策變化而提供了新機(jī)遇?；谝陨媳尘?，本文嘗試進(jìn)一步厘清世貿(mào)組織語(yǔ)境下的工業(yè)補(bǔ)貼議題內(nèi)涵，研究中國(guó)參與世貿(mào)組織改革涉及工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的主要原則和政策建議，努力實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為多邊貿(mào)易談判提供學(xué)術(shù)支撐。

一、疫情前后發(fā)達(dá)成員制定工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的談判訴求

新冠疫情前，美國(guó)、歐盟和日本多次發(fā)布聯(lián)合聲明，主要針對(duì)工業(yè)補(bǔ)貼和扭曲貿(mào)易的非市場(chǎng)做法，明確指向中國(guó)的工業(yè)補(bǔ)貼成為具體貿(mào)易關(guān)注。新冠疫情以來，發(fā)達(dá)成員超大規(guī)模實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，直接或間接給予工業(yè)補(bǔ)貼，其倡導(dǎo)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范式發(fā)生改變。美歐日于2021年11月17日又重啟聯(lián)合聲明，稱將解決第三國(guó)非市場(chǎng)政策和做法帶來的全球挑戰(zhàn)（USTR，2021）。疫情前后發(fā)達(dá)成員關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼的看法有所調(diào)整，這為世貿(mào)組織改革背景下的工業(yè)補(bǔ)貼議題談判提供了新視角。

（一）疫情前發(fā)達(dá)成員制定工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的談判訴求

疫情前，從推動(dòng)世貿(mào)組織改革涉及工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的訴求看，發(fā)達(dá)成員持續(xù)投入大量行政資源，要求世貿(mào)組織澄清“補(bǔ)貼”的定義以及“公共機(jī)構(gòu)”概念，針對(duì)產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有企業(yè)等市場(chǎng)主體以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更新工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則，約束非市場(chǎng)行為的工業(yè)補(bǔ)貼數(shù)量，目的是擴(kuò)大禁止性補(bǔ)貼的范圍，將其與產(chǎn)能過剩和扭曲貿(mào)易掛鉤，同時(shí)將“公共機(jī)構(gòu)”與國(guó)有企業(yè)相關(guān)聯(lián)，構(gòu)筑新的更大范圍的補(bǔ)貼規(guī)則體系，這是發(fā)達(dá)成員推進(jìn)世貿(mào)組織改革的意圖。

1.工業(yè)補(bǔ)貼議題談判目標(biāo)主要是規(guī)制中國(guó)

發(fā)達(dá)成員認(rèn)為，工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則是確保全球貿(mào)易公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的重要手段。政府資助和支持的工業(yè)補(bǔ)貼極大扭曲了市場(chǎng)，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)條件，加劇關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，這關(guān)系到世界貿(mào)易的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。為此，發(fā)達(dá)成員加強(qiáng)世貿(mào)組織框架下的談判集團(tuán)合作，維持現(xiàn)有多邊補(bǔ)貼紀(jì)律，制定新的工業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律，確定更嚴(yán)格的工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則基礎(chǔ)，提高世貿(mào)組織監(jiān)督成員貿(mào)易政策職能的有效性和效率，加強(qiáng)關(guān)于扭曲貿(mào)易做法的信息共享，消除第三國(guó)歪曲市場(chǎng)和其他不公平的市場(chǎng)扭曲和保護(hù)主義做法。盡管工業(yè)補(bǔ)貼議題的談判目標(biāo)沒有點(diǎn)名中國(guó)，但談判目標(biāo)明顯指向中國(guó)。美國(guó)等向世貿(mào)組織談判機(jī)構(gòu)提交相關(guān)提案，又進(jìn)一步印證了發(fā)達(dá)成員的談判指向。

2.設(shè)定市場(chǎng)條件標(biāo)準(zhǔn)為工業(yè)補(bǔ)貼議題談判做后盾

發(fā)達(dá)成員認(rèn)為，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是提供工業(yè)補(bǔ)貼和扭曲貿(mào)易的根源。為了在工業(yè)補(bǔ)貼談判中占據(jù)主動(dòng)地位，他們首先設(shè)置市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，以此作為工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的前提。這些條件包括：企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)自由決定產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、成本、投入、投資、采購(gòu)和銷售；資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素價(jià)格由市場(chǎng)決定；企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)自由決定資本收益的分配方式；企業(yè)遵守國(guó)際公認(rèn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；企業(yè)受公司法、破產(chǎn)法、私有財(cái)產(chǎn)法約束，以及政府不得對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策進(jìn)行重大干預(yù)。上述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件如果引入世貿(mào)組織框架，將會(huì)明顯增加工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的復(fù)雜性。

3.提出工業(yè)補(bǔ)貼的具體談判訴求

針對(duì)大規(guī)模扭曲市場(chǎng)的工業(yè)補(bǔ)貼造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)達(dá)成員確定制定更嚴(yán)格工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的內(nèi)容框架，主要是澄清和改進(jìn)世貿(mào)組織關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)行規(guī)則體系，尋求與“大量主要工業(yè)補(bǔ)貼提供者”進(jìn)行談判，以確?！澳承┬屡d發(fā)展中成員”不逃避其適用。工業(yè)補(bǔ)貼談判的具體訴求包括三個(gè)方面：第一，提高工業(yè)補(bǔ)貼的通報(bào)透明度。一些成員沒有通報(bào)其境內(nèi)給予或維持工業(yè)補(bǔ)貼的狀況，這妨礙了其他成員了解工業(yè)補(bǔ)貼的運(yùn)作情況，評(píng)估工業(yè)補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易的影響。成員應(yīng)充分履行其通報(bào)義務(wù)，提高工業(yè)補(bǔ)貼政策的透明度。第二，解決“公共機(jī)構(gòu)”和國(guó)有企業(yè)問題。 “公共機(jī)構(gòu)”和國(guó)有企業(yè)是某些大型成員驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱和經(jīng)濟(jì)體制的特征，政府通過這些實(shí)體影響經(jīng)濟(jì)治理。為此，應(yīng)更好認(rèn)定“公共機(jī)構(gòu)”和國(guó)有企業(yè)的扭曲市場(chǎng)行為，確定一個(gè)實(shí)體被定性為“公共機(jī)構(gòu)”的依據(jù)，附加“公共機(jī)構(gòu)”和國(guó)有企業(yè)的額外義務(wù)和規(guī)則。第三，制定更有效的工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則。直接禁止最有害的工業(yè)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)時(shí)必須證明不會(huì)對(duì)他國(guó)造成商業(yè)損害，制定與產(chǎn)能過剩有關(guān)的工業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則。

（二）疫情下發(fā)達(dá)成員工業(yè)補(bǔ)貼新動(dòng)向

新冠疫情前，發(fā)達(dá)成員提出關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼的談判訴求，聲稱自身不存在產(chǎn)業(yè)政策和工業(yè)補(bǔ)貼，而有害的工業(yè)補(bǔ)貼是與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和扭曲貿(mào)易密切關(guān)聯(lián)的，是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的“顯著特征”。事實(shí)上，發(fā)達(dá)成員自身也存在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，特別是大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和工業(yè)補(bǔ)貼。新冠疫情暴發(fā)以來，發(fā)達(dá)成員放棄自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策范式，超大規(guī)模提供違反世貿(mào)組織現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)則的工業(yè)補(bǔ)貼，干預(yù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.發(fā)達(dá)成員制定工業(yè)補(bǔ)貼政策和規(guī)劃

新冠疫情暴發(fā)以來，發(fā)達(dá)成員制定產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，通過直接撥款、稅收優(yōu)惠等各種方式補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)企業(yè)。美國(guó)推出供應(yīng)鏈百日計(jì)劃，實(shí)施各種工業(yè)補(bǔ)貼方式，如政府直接投資、退稅和稅收優(yōu)惠、稅收抵免贈(zèng)款、政府融資、救援基金、貸款和長(zhǎng)期股權(quán)投資計(jì)劃、美國(guó)進(jìn)出口銀行融資、政府采購(gòu)優(yōu)惠、美國(guó)開發(fā)金融公司融資工具等。歐盟制定新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化和認(rèn)證體系建設(shè)，減少外國(guó)補(bǔ)貼造成的扭曲貿(mào)易行為。歐盟還推動(dòng)各國(guó)開放公共采購(gòu)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)、能源和資源產(chǎn)業(yè)綠色化，加大對(duì)數(shù)字化和轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的投資和融資，提升歐盟產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略自主權(quán)，推動(dòng)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)。上述產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃包含了大量工業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容，逐步背離發(fā)達(dá)成員倡導(dǎo)工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的基礎(chǔ)。

2.發(fā)達(dá)成員直接專項(xiàng)補(bǔ)貼戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)

疫情以來，美國(guó)設(shè)立芯片生產(chǎn)激勵(lì)基金、無線網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)鏈創(chuàng)新基金，鼓勵(lì)建造新的半導(dǎo)體廠。為實(shí)施“美國(guó)制造”計(jì)劃，政府提供科研補(bǔ)貼，要求直接購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品，提升網(wǎng)絡(luò)防護(hù)和人工智能水平。美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案要求到2030年所有新型乘用車和輕型卡車，50%為電池電動(dòng)、插電式混合動(dòng)力或燃料電池電動(dòng)汽車，擴(kuò)大關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，刺激關(guān)鍵創(chuàng)新，維護(hù)從零部件和設(shè)備制造到最終組裝的美國(guó)汽車全供應(yīng)鏈（the White House，2021）。歐盟計(jì)劃到2030年將其在全球半導(dǎo)體制造能力中的占比增加近一倍，達(dá)到20%（European Commission，2021）。日本把半導(dǎo)體定位于支撐產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的“國(guó)際戰(zhàn)略物資”，設(shè)立半導(dǎo)體開發(fā)基金，把日本變成亞洲數(shù)據(jù)中心樞紐。發(fā)達(dá)成員一方面為電動(dòng)汽車、電池、醫(yī)藥和半導(dǎo)體等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)提供工業(yè)補(bǔ)貼；另一方面要求制定工業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則來約束中國(guó)，這種自相矛盾的做法在談判中面臨較大挑戰(zhàn)。

3.發(fā)達(dá)成員提供工業(yè)補(bǔ)貼做法違背世貿(mào)組織規(guī)則

世貿(mào)組織現(xiàn)有規(guī)則對(duì)補(bǔ)貼作出了定義，即政府或任何“公共機(jī)構(gòu)”提供財(cái)政資助和政府資金的直接轉(zhuǎn)移，這些補(bǔ)貼的性質(zhì)具有專向性。疫情下發(fā)達(dá)成員工業(yè)補(bǔ)貼做法，符合世貿(mào)組織關(guān)于補(bǔ)貼的定義，同時(shí)專向指定支持半導(dǎo)體、新能源汽車、醫(yī)藥和關(guān)鍵材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》列明了禁止性補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼，成員“不得給予或維持”禁止性補(bǔ)貼，可以實(shí)施可訴補(bǔ)貼，但不能對(duì)其他成員利益造成不利影響。美國(guó)進(jìn)出口銀行、開發(fā)金融公司、日本基金等對(duì)半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)提供融資支持，構(gòu)成禁止性的出口導(dǎo)向補(bǔ)貼。美國(guó)利用政府采購(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)提供資助，歐洲投資銀行資助產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略自主、日本基金資助制造業(yè)回流本土等做法，構(gòu)成禁止性的進(jìn)口替代補(bǔ)貼。這說明疫情下發(fā)達(dá)成員工業(yè)補(bǔ)貼違背了世貿(mào)組織現(xiàn)有規(guī)則，繼續(xù)倡導(dǎo)世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼議題談判顯然力不從心。

二、中國(guó)參與世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的主要原則和政策建議

嚴(yán)格來說，目前世貿(mào)組織改革涉及工業(yè)補(bǔ)貼議題起源于2017年12月世貿(mào)組織第11屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。疫情暴發(fā)以來，發(fā)達(dá)成員調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策范式，推出大量工業(yè)補(bǔ)貼，我國(guó)參與世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的形勢(shì)出現(xiàn)變化。事實(shí)上，疫情前發(fā)達(dá)成員指責(zé)的工業(yè)補(bǔ)貼“壞”政策變成了疫情后的“好”政策，相對(duì)承認(rèn)了政府干預(yù)具有一定合理性，有時(shí)候政府提供補(bǔ)貼的宏觀政策界線并不清楚（江小涓，2021）。根據(jù)發(fā)達(dá)成員產(chǎn)業(yè)政策回歸的新動(dòng)向，在工業(yè)補(bǔ)貼議題談判領(lǐng)域，我國(guó)有必要調(diào)整談判目標(biāo)和策略，制定工業(yè)補(bǔ)貼談判原則，進(jìn)而在工業(yè)補(bǔ)貼談判中占據(jù)主動(dòng)地位，爭(zhēng)取最大經(jīng)貿(mào)利益。

（一）堅(jiān)持以“經(jīng)濟(jì)體制包容性”替代“市場(chǎng)扭曲”作為工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的理論基礎(chǔ)

關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織的歷史沿革表明，多邊貿(mào)易體制接納了不同社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)體制的加入者，為世界貿(mào)易增長(zhǎng)提供了穩(wěn)定、透明和可預(yù)期的經(jīng)貿(mào)規(guī)則環(huán)境，并為自身帶來了動(dòng)力和活力。當(dāng)前，工業(yè)補(bǔ)貼議題成為不同社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)體制的成員不斷博弈的產(chǎn)物。發(fā)達(dá)成員認(rèn)為工業(yè)補(bǔ)貼將導(dǎo)致“市場(chǎng)扭曲”，而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家沒有堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向條件，提供了大量工業(yè)補(bǔ)貼，擾亂了公平貿(mào)易的國(guó)際市場(chǎng)。因而，需要對(duì)扭曲貿(mào)易的工業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行多邊約束。這是發(fā)達(dá)成員發(fā)起工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的理論基礎(chǔ)。疫情期間，發(fā)達(dá)成員政府提供了違背世貿(mào)組織現(xiàn)有規(guī)則的工業(yè)補(bǔ)貼，同樣扭曲了國(guó)際市場(chǎng)，對(duì)其他成員造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。所以，工業(yè)補(bǔ)貼與不同類型的經(jīng)濟(jì)體制沒有必然的關(guān)聯(lián)性。

為此，在未來的世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼議題談判中，中國(guó)應(yīng)建立自己的談判話語(yǔ)權(quán)體系，將工業(yè)補(bǔ)貼議題的理論基礎(chǔ)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)體制包容性上，強(qiáng)調(diào)工業(yè)補(bǔ)貼是一國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的組成部分，是工業(yè)化進(jìn)程不可或缺的政策工具。中國(guó)在參與工業(yè)補(bǔ)貼議題談判時(shí)，首先可以在世貿(mào)組織總理事會(huì)或貨物貿(mào)易理事會(huì)等談判場(chǎng)合提出“經(jīng)濟(jì)體制包容性”提案，凝聚更多的新興經(jīng)濟(jì)體成員，以及非洲集團(tuán)、最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)等其他發(fā)展中成員談判集團(tuán)加入聯(lián)署。為此，建議中國(guó)發(fā)起的“經(jīng)濟(jì)體制包容性”提案主要內(nèi)容大致包括如下三個(gè)方面：

第一，世貿(mào)組織成員可以有不同的經(jīng)濟(jì)體制和制度安排。類似于《建立世貿(mào)組織協(xié)定》前言部分，“經(jīng)濟(jì)體制包容性”提案應(yīng)回顧70多年的多邊貿(mào)易體制沿革，德國(guó)、瑞典、日本、中東歐國(guó)家等根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)態(tài)發(fā)展，以各種“新”的經(jīng)濟(jì)體制加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定或世貿(mào)組織，這本身就是多邊貿(mào)易體制包容性的重要體現(xiàn)。不同經(jīng)濟(jì)體制的成員均有政府補(bǔ)貼，工業(yè)補(bǔ)貼是政府推動(dòng)市場(chǎng)化改革和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一種資源配置方式。在不同經(jīng)濟(jì)體制下，不同成員進(jìn)行工業(yè)補(bǔ)貼的表現(xiàn)形式和用途各異。新冠疫情以來，發(fā)達(dá)成員提供了大規(guī)模的工業(yè)補(bǔ)貼，這說明工業(yè)補(bǔ)貼是不同世貿(mào)組織成員實(shí)現(xiàn)制度變遷的開放式進(jìn)程，與經(jīng)濟(jì)體制類型并沒有直接關(guān)聯(lián)性。

第二，經(jīng)濟(jì)體制的差異性是工業(yè)補(bǔ)貼的內(nèi)在要求。世貿(mào)組織成員應(yīng)對(duì)新冠疫情和供應(yīng)鏈中斷采取的工業(yè)補(bǔ)貼措施，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制的異質(zhì)性，這意味著工業(yè)補(bǔ)貼具有經(jīng)濟(jì)合理性。制定單一的工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則無法反映不同成員經(jīng)濟(jì)體制的多樣性現(xiàn)實(shí)（Lang，2019）。不同經(jīng)濟(jì)體制的成員提供工業(yè)補(bǔ)貼與其產(chǎn)業(yè)內(nèi)生創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)研發(fā)強(qiáng)度等相關(guān)。工業(yè)補(bǔ)貼具有維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、支持弱勢(shì)中小企業(yè)和創(chuàng)造新的市場(chǎng)需求等功能。

第三，經(jīng)濟(jì)體制的差異性不應(yīng)成為成員間貿(mào)易摩擦的根源。工業(yè)補(bǔ)貼是世貿(mào)組織成員產(chǎn)業(yè)政策的組成部分，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制的差異性，工業(yè)補(bǔ)貼的范圍和程度也不同。《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1.2條對(duì)工業(yè)補(bǔ)貼有明確的限定范圍，即屬于專向性補(bǔ)貼或禁止性補(bǔ)貼，同時(shí)具有對(duì)國(guó)際貿(mào)易秩序的外溢效應(yīng)。每個(gè)世貿(mào)組織成員只有工業(yè)補(bǔ)貼“與貿(mào)易相關(guān)”，才有可能導(dǎo)致“貿(mào)易扭曲”，這與經(jīng)濟(jì)體制沒有邏輯聯(lián)系。如果一個(gè)成員認(rèn)為另一個(gè)成員的工業(yè)補(bǔ)貼造成了貿(mào)易扭曲或第三方市場(chǎng)損害，可以訴諸貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制而不能制造貿(mào)易摩擦。

（二）堅(jiān)持包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的全口徑工業(yè)補(bǔ)貼議題談判

發(fā)達(dá)成員倡導(dǎo)的工業(yè)補(bǔ)貼議題，貿(mào)易談判僅僅局限于工業(yè)補(bǔ)貼，并不涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直是美歐的短板和軟肋，一直為發(fā)展中成員和主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和出口國(guó)組成的凱恩斯集團(tuán)所詬病。1995年以來，美國(guó)、歐盟分別向世貿(mào)組織補(bǔ)貼委員會(huì)提交了10多次補(bǔ)貼通報(bào)（WTO，2021），涉及聯(lián)邦政府和地方政府補(bǔ)貼、歐盟層面和成員國(guó)的補(bǔ)貼情況。其中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占比較大，資金撥付補(bǔ)貼主要集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。研發(fā)、創(chuàng)新、電影和其他媒體、提升競(jìng)爭(zhēng)力等服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼是其產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。如果中國(guó)接受工業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律，美國(guó)等發(fā)達(dá)成員需要在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼方面給予靈活性，在一攬子農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的全口徑補(bǔ)貼中，也不排除中國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面獲得更大的政策空間。其不足之處在于，貫通農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的補(bǔ)貼談判可能需要與該領(lǐng)域的其他談判議題掛鉤，并取得工商界的支持。預(yù)計(jì)未來一段時(shí)間，可能形成工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的概念框架或工作計(jì)劃。為此，建議將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與工業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼統(tǒng)一納入世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼議題談判，具體以下三個(gè)方面包括：

第一，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，逐步削減并最終取消農(nóng)業(yè)“綜合支持量”。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的不公平問題主要體現(xiàn)在嚴(yán)重扭曲農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，亟需解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域紀(jì)律的不公平問題（商務(wù)部，2019）?！熬C合支持量”是衡量政府支持國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的技術(shù)指標(biāo)，包括政府預(yù)算支出和從消費(fèi)者向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的收入，其結(jié)果將導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格扭曲。發(fā)達(dá)成員等享受較高的“綜合支持量”，可以提供允許水平的黃箱補(bǔ)貼，對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易造成嚴(yán)重扭曲。中國(guó)和其他大多數(shù)發(fā)展中成員沒有“綜合支持量”，甚至保障糧食安全所必需的收儲(chǔ)政策也無法有效實(shí)施。在工業(yè)補(bǔ)貼議題談判中，發(fā)達(dá)成員承擔(dān)最終取消農(nóng)業(yè)“綜合支持量”義務(wù)，發(fā)展中成員相應(yīng)獲取關(guān)于糧食安全公共儲(chǔ)備永久解決方案的權(quán)利。

第二，在制造業(yè)領(lǐng)域，“有害”工業(yè)補(bǔ)貼與“有益”工業(yè)補(bǔ)貼的談判內(nèi)容并行。發(fā)達(dá)成員要求直接禁止“有害”補(bǔ)貼，包括無限擔(dān)保、對(duì)資不抵債或陷入困境的企業(yè)提供補(bǔ)貼、對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)和僵尸企業(yè)提供補(bǔ)貼、直接免除債務(wù)等，這些內(nèi)容有可能反映在工業(yè)補(bǔ)貼議題談判中。與此相對(duì)應(yīng)，發(fā)展中成員應(yīng)提出“有益”工業(yè)補(bǔ)貼的談判訴求。 “有益”工業(yè)補(bǔ)貼是根據(jù)德國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特“踢梯子”行為而提出，借鑒歐盟國(guó)家援助審查機(jī)制的豁免條款，包括對(duì)受到國(guó)外歧視性待遇影響的企業(yè)提供補(bǔ)貼、對(duì)實(shí)現(xiàn)碳中和及碳達(dá)峰的行業(yè)和企業(yè)提供補(bǔ)貼、對(duì)地理偏遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供補(bǔ)貼、為提升原始創(chuàng)新能力行業(yè)和企業(yè)提供補(bǔ)貼等，進(jìn)而為工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中成員創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

第三，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，更新談判《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第15條等必要的服務(wù)補(bǔ)貼多邊紀(jì)律。服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼是多邊紀(jì)律的模糊領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼議題尚在起步階段。發(fā)達(dá)成員總體上占有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和談判優(yōu)勢(shì)。制定新的服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則，包括限制補(bǔ)貼對(duì)服務(wù)貿(mào)易的扭曲作用；處理對(duì)服務(wù)貿(mào)易征收反補(bǔ)貼稅的程序性問題，為發(fā)展中成員服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼提供靈活性，克制使用反補(bǔ)貼調(diào)查措施；鑒于服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)門類眾多，各成員有義務(wù)就服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼向世貿(mào)組織及時(shí)進(jìn)行通報(bào)。

（三）堅(jiān)持補(bǔ)貼規(guī)則與反補(bǔ)貼規(guī)則的雙向平衡性

1995年世貿(mào)組織成立至今，針對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查案件占比約1/3，中國(guó)是反補(bǔ)貼調(diào)查的最大受害方（WTO，2021）。現(xiàn)行世貿(mào)組織補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼規(guī)則存在不公平、不平衡、缺失和模糊之處，發(fā)達(dá)成員在加嚴(yán)補(bǔ)貼規(guī)則的同時(shí)，實(shí)踐中誤用和濫用反補(bǔ)貼調(diào)查規(guī)則的情況大量存在，為自己濫用反補(bǔ)貼調(diào)查不斷“造法”?；谥袊?guó)和國(guó)有企業(yè)類別的歧視性做法日益增加，沒有充分考慮中國(guó)的中小企業(yè)和公共利益，嚴(yán)重干擾了正常國(guó)際貿(mào)易秩序。為此，在工業(yè)補(bǔ)貼議題談判中，建議將補(bǔ)貼規(guī)則與反補(bǔ)貼規(guī)則同時(shí)加嚴(yán)，有利于中國(guó)作為世界貨物和服務(wù)貿(mào)易大國(guó)的地位，同時(shí)實(shí)現(xiàn)世貿(mào)組織工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的攻防利益平衡，具體包括以下三個(gè)方面：

第一，恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼并擴(kuò)大范圍。 《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第四部分規(guī)定了兩大類不可訴補(bǔ)貼，即不具有專向性的補(bǔ)貼和符合特定要求的專向性補(bǔ)貼，包括基礎(chǔ)研究、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)前開發(fā)活動(dòng)等研究性補(bǔ)貼，根據(jù)地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃給予貧困地區(qū)的貧困性補(bǔ)貼，促進(jìn)企業(yè)改善現(xiàn)有設(shè)施以適應(yīng)法律法規(guī)新要求的適應(yīng)性補(bǔ)貼。 “不可訴補(bǔ)貼”條款具有臨時(shí)適用性，已于1999年年底屆滿失效，導(dǎo)致“不可訴補(bǔ)貼”自動(dòng)歸入可訴補(bǔ)貼。我國(guó)現(xiàn)在的補(bǔ)貼政策主要是不可訴補(bǔ)貼，恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼并擴(kuò)大范圍符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)貿(mào)利益。

第二，澄清“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。世貿(mào)組織規(guī)則認(rèn)定補(bǔ)貼主體為政府或“公共機(jī)構(gòu)”，并被爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)明確裁決。而發(fā)達(dá)成員多次將“公共機(jī)構(gòu)”和國(guó)有企業(yè)并列，要求討論確定一個(gè)實(shí)體被定性為“公共機(jī)構(gòu)”的依據(jù)，為“公共機(jī)構(gòu)”和國(guó)有企業(yè)確定額外義務(wù)和規(guī)則。在工業(yè)補(bǔ)貼議題談判中，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持“公共機(jī)構(gòu)”的既定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)泛化“公共機(jī)構(gòu)”概念。 “公共機(jī)構(gòu)”是“擁有、行使或被賦予政府權(quán)力”的實(shí)體，而不是很抽象的“政府職能”，也不是股權(quán)或人事任命權(quán)意義上的“政府控制權(quán)”的實(shí)體。

第三，強(qiáng)化反補(bǔ)貼調(diào)查規(guī)則。世貿(mào)組織規(guī)則關(guān)于補(bǔ)貼利益認(rèn)定“存在特殊困難”的情形比較模糊，發(fā)達(dá)成員對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查沒有善意使用（馮軍，2016）。發(fā)達(dá)成員以中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體為由，直接適用其他國(guó)家的“外部基準(zhǔn)”來確定涉華補(bǔ)貼利益，這種做法導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)承擔(dān)不適當(dāng)?shù)母哳~反補(bǔ)貼稅。在工業(yè)補(bǔ)貼議題談判中，我國(guó)主要是防止適用“外部基準(zhǔn)”等反補(bǔ)貼措施濫用，同時(shí)改進(jìn)反補(bǔ)貼調(diào)查透明度和正當(dāng)程序，加強(qiáng)反補(bǔ)貼措施的效果和合規(guī)性評(píng)估，特別應(yīng)加嚴(yán)反補(bǔ)貼調(diào)查中出現(xiàn)的價(jià)格比較及其比較基準(zhǔn)確定的多邊紀(jì)律。其一，明確適用“外部基準(zhǔn)”是個(gè)案的例外情形，不得將“外部基準(zhǔn)”作為事實(shí)上的一般標(biāo)準(zhǔn)和原則。反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)遵守《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第14條“根據(jù)接受者所獲利益計(jì)算補(bǔ)貼金額”的有關(guān)規(guī)定。其二，明確適用“外部基準(zhǔn)”的前提條件是出現(xiàn)政府作為價(jià)格制定者和企業(yè)作為價(jià)格接受者之間的循環(huán)論證，否則計(jì)算補(bǔ)貼利益首先以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)通行條件為比較基準(zhǔn)。在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面，反補(bǔ)貼調(diào)查方承擔(dān)“外部基準(zhǔn)”的舉證責(zé)任，進(jìn)而以多邊規(guī)則有效約束濫用單邊反補(bǔ)貼措施。

（四）堅(jiān)持工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的多邊化主渠道

世貿(mào)組織改革工業(yè)補(bǔ)貼議題主要有開放式諸邊談判和多邊談判兩種模式。有共同興趣的世貿(mào)組織成員發(fā)起小范圍的開放式諸邊談判模式，不能簡(jiǎn)單復(fù)制到工業(yè)補(bǔ)貼議題上，因?yàn)檫@不是技術(shù)法律障礙或經(jīng)貿(mào)規(guī)則問題，而是成員間的政治博弈。為此，建議工業(yè)補(bǔ)貼議題談判放在多邊貿(mào)易談判框架中，具體包括以下三個(gè)方面：

第一，美歐日聯(lián)合聲明體現(xiàn)了諸邊談判模式。工業(yè)補(bǔ)貼議題的起點(diǎn)是美歐日聯(lián)合聲明，某種程度上說，發(fā)達(dá)成員已經(jīng)形成了微型的諸邊談判模式，但其談判目的是約束中國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展，為中國(guó)量身定做新規(guī)則，中國(guó)與發(fā)達(dá)成員參與談判的起跑點(diǎn)并不平等。美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)于2021年11月17日發(fā)布聯(lián)合聲明稱，三方在瑞士日內(nèi)瓦世貿(mào)組織第12屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間舉行實(shí)體會(huì)議，主題是解決導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、扭曲貿(mào)易的工業(yè)補(bǔ)貼等非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)做法（USTR，2021）。一旦發(fā)起工業(yè)補(bǔ)貼議題開放式諸邊談判，其他發(fā)達(dá)成員和哥斯達(dá)黎加、韓國(guó)、智利等部分經(jīng)合組織新興經(jīng)濟(jì)體成員可能會(huì)加入其中。中國(guó)應(yīng)選擇不參加工業(yè)補(bǔ)貼諸邊談判模式，其結(jié)果是絕大多數(shù)非洲、亞洲、拉美國(guó)家不會(huì)參加，諸邊談判形成的工業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則對(duì)中國(guó)不適用，這與發(fā)達(dá)成員的談判目標(biāo)相悖。因此，所有成員參與的工業(yè)補(bǔ)貼多邊談判將是未來選項(xiàng)。

第二，中國(guó)參與工業(yè)補(bǔ)貼諸邊談判的風(fēng)險(xiǎn)較大。中國(guó)參與工業(yè)補(bǔ)貼諸邊談判有兩種前景：前景一是如果我國(guó)答應(yīng)發(fā)達(dá)成員的談判要求，參與工業(yè)補(bǔ)貼議題諸邊談判，巴西、印度尼西亞、土耳其和肯尼亞等成員為了共享工業(yè)補(bǔ)貼談判信息也可能選擇加入，由于其國(guó)內(nèi)工業(yè)補(bǔ)貼有限，談判利益不大，因此他們將作為談判的觀戰(zhàn)方，在談判中不會(huì)為中國(guó)說話。在發(fā)達(dá)成員的談判圍攻下，中國(guó)將孤立無援，幾乎不可能在工業(yè)補(bǔ)貼談判中占上風(fēng)。前景二是如果我國(guó)堅(jiān)持拒絕發(fā)達(dá)成員關(guān)于“有害”補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)能過剩等方面的無理談判要價(jià)，阻擋達(dá)成工業(yè)補(bǔ)貼諸邊協(xié)定，那么中國(guó)需要承擔(dān)工業(yè)補(bǔ)貼議題諸邊談判失敗的政治責(zé)任。

第三，工業(yè)補(bǔ)貼多邊談判可滿足中國(guó)的談判訴求。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)處于多邊框架下， 《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》管轄的工業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼等本質(zhì)上也屬于多邊范疇。中國(guó)主張農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與工業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼全口徑談判，必須在多邊框架下才能實(shí)現(xiàn)，而發(fā)達(dá)成員主張的“有害”補(bǔ)貼內(nèi)容游離于多邊之外，走多邊談判模式耗時(shí)且難有談判成果。因此，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持工業(yè)補(bǔ)貼議題的多邊談判模式，以“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”為攻，換取“工業(yè)補(bǔ)貼”為守，形成攻防利益相對(duì)平衡的談判原則，防止發(fā)達(dá)成員在世貿(mào)組織制定表面上非歧視、實(shí)際上針對(duì)中國(guó)的新多邊補(bǔ)貼規(guī)則。堅(jiān)持工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的多邊化主渠道，才能將補(bǔ)貼紀(jì)律適用于所有成員，避免少數(shù)成員游離于補(bǔ)貼規(guī)則之外的搭便車逐利行為。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著新冠疫情帶來持續(xù)影響，發(fā)達(dá)成員轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)政策范式，調(diào)整國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策，政府加大經(jīng)濟(jì)干預(yù)力度，為提高供應(yīng)鏈韌性而提供了大量工業(yè)補(bǔ)貼，沒有繼續(xù)糾纏經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)劣，疫情下發(fā)達(dá)成員關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼談判立場(chǎng)有所調(diào)整，展現(xiàn)繼續(xù)參與世貿(mào)組織多邊談判的政治意愿，支持世貿(mào)組織的相關(guān)性和權(quán)威性?？傮w而言，在世貿(mào)組織改革涉及的工業(yè)補(bǔ)貼議題談判中，發(fā)達(dá)成員是要價(jià)方，中國(guó)是防守方。從發(fā)達(dá)成員的談判利益看，堅(jiān)守工業(yè)補(bǔ)貼議題談判，不將補(bǔ)貼議題引向農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)是其優(yōu)先選項(xiàng)。從中國(guó)的談判利益看，工業(yè)補(bǔ)貼議題談判放在技術(shù)談判的框架下，不涉及經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)模式，主要是完善現(xiàn)有的世貿(mào)組織補(bǔ)貼規(guī)則，進(jìn)行一攬子的多邊談判。當(dāng)前，發(fā)達(dá)成員推進(jìn)工業(yè)補(bǔ)貼議題談判的目的是繼續(xù)把中國(guó)貼上“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的標(biāo)簽，在世貿(mào)組織孤立中國(guó)，以“有害”補(bǔ)貼為借口，混淆“公共機(jī)構(gòu)”與國(guó)有企業(yè)的概念，進(jìn)一步推定中國(guó)所有出口產(chǎn)品均接受了工業(yè)補(bǔ)貼，達(dá)到全面遏制中國(guó)出口的目的。

為此，我國(guó)應(yīng)在世貿(mào)組織改革工業(yè)補(bǔ)貼議題上繼續(xù)做好兩手準(zhǔn)備。對(duì)內(nèi)，抓緊構(gòu)建新發(fā)展格局，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中做好國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)整合和產(chǎn)能配置改革，不斷為多邊工業(yè)補(bǔ)貼議題談判進(jìn)行壓力測(cè)試，提供可供選擇的工業(yè)補(bǔ)貼備選方案。對(duì)外，重點(diǎn)防范發(fā)達(dá)成員指責(zé)中國(guó)工業(yè)補(bǔ)貼的負(fù)面效應(yīng)，結(jié)合疫情下發(fā)達(dá)成員工業(yè)補(bǔ)貼政策的新動(dòng)向，引導(dǎo)工業(yè)補(bǔ)貼議題談判向技術(shù)性的共性補(bǔ)貼方向推進(jìn)，最大限度地打破對(duì)中國(guó)可能形成的多邊談判圍堵，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境。