關(guān)于資本項(xiàng)目外匯管理便利化政策有效實(shí)施的幾點(diǎn)思考

熊紹怡

（中國人民銀行大連市中心支行，遼寧大連 116001）

一、便利化是資本項(xiàng)目改革的內(nèi)在要求

（一）真實(shí)性審核是跨境投融資便利化改革的基礎(chǔ)

2015年之前，資本項(xiàng)目的真實(shí)性管理多由外匯局在審核交易真實(shí)之后進(jìn)行登記注冊(cè)或?qū)徟?，由商業(yè)銀行憑外匯局所提供的票據(jù)辦理有關(guān)外幣收付。但隨著資本項(xiàng)目及外匯管理制度改革的持續(xù)深入，從2015年開始，更多的有關(guān)外幣登記事宜已改為由商業(yè)銀行直接受理，因此商業(yè)銀行的真實(shí)性審核工作在資金管理中的角色也日益突出。資本項(xiàng)目管理真實(shí)性檢查主要涉及外幣賬戶設(shè)置、收款(結(jié)匯)、支出(售匯)和劃轉(zhuǎn)(境內(nèi))等資金管理內(nèi)容，不但包括居民和非居民，對(duì)公單位和個(gè)人，甚至包括特定的經(jīng)營區(qū)域等，除此之外還負(fù)有密切監(jiān)控跨國資本項(xiàng)目流動(dòng)的規(guī)模、特征和態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊利用資本項(xiàng)目管理渠道實(shí)現(xiàn)的違法行為，維護(hù)國際資本項(xiàng)目管理貿(mào)易的正常有序，提高國際資金管理有效性的重大任務(wù)。但近年來，隨著中國外匯管理制度等各項(xiàng)改革的深入開展，國際外匯交易業(yè)務(wù)管理規(guī)范已更多地融入了開展業(yè)務(wù)的三原則理念，并逐漸淡化了具體單證審核規(guī)定。銀行真實(shí)性審核制度也因此由審核單證真相以及與外匯收支一致性，變?yōu)橐浴傲私饪蛻?、了解業(yè)務(wù)、盡職調(diào)查”為核心內(nèi)容的全面專業(yè)審核。

（二）跨境投融資便利化是真實(shí)性審核的改革目標(biāo)

作為外匯管理的核心內(nèi)容，真實(shí)性審核是世界各國普遍采取的經(jīng)濟(jì)交易管理原則，在我國目前資本項(xiàng)目尚未完全開放的背景下，實(shí)行真實(shí)性審核不可或缺。其一，在資本項(xiàng)目部分可兌換的情況下，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化也需要以真實(shí)性審核為基礎(chǔ)，而離開真實(shí)性審核基礎(chǔ)上的貿(mào)易便利化將會(huì)導(dǎo)致當(dāng)前正在實(shí)現(xiàn)人民幣全面可兌換關(guān)鍵時(shí)期的中國外匯管理正常秩序受到威脅，影響國際收支平衡以及人民幣匯率的穩(wěn)定性。其二，在真實(shí)性審核的基礎(chǔ)上，最大程度實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易便利化的服務(wù)措施，達(dá)到了管理者和經(jīng)營戶之間的“雙贏”，已成為新形勢(shì)下中國外匯管理面臨的一項(xiàng)重大課題。

二、銀行執(zhí)行便利化政策存在的問題

（一）經(jīng)營模式驅(qū)動(dòng)銀行選擇性執(zhí)行政策

隨著中國銀行業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)一步推進(jìn)，商業(yè)銀行逐漸建立以效益為主導(dǎo)的企業(yè)化運(yùn)作方式，維護(hù)顧客和增加收入是銀行管理的中心任務(wù)。各項(xiàng)外匯管理便利化政策由于涉及業(yè)務(wù)不同，實(shí)際產(chǎn)生的效益也相應(yīng)存在差異，由此導(dǎo)致銀行執(zhí)行政策存在明顯選擇性。效益較大的投資便利化政策與措施，如對(duì)跨國公司跨境資本集中經(jīng)營管理模式改革、允許非投資性的外商直接投資公司依法以資本金進(jìn)行國內(nèi)再融資等創(chuàng)新政策與措施，而責(zé)任高、效益低的便利化政策，如資本項(xiàng)目收入支付便利化政策，就會(huì)出現(xiàn)消極應(yīng)付，主動(dòng)執(zhí)行意愿降低等情況。這對(duì)外匯管理便利化改革進(jìn)程勢(shì)必產(chǎn)生不利影響。

（二）展業(yè)思路未能及時(shí)轉(zhuǎn)變

隨著跨境資本流動(dòng)趨于平衡，雙向流動(dòng)成為常態(tài)，資本項(xiàng)目更加注重均衡管理，便利化改革步伐加快，但是銀行展業(yè)思路未能緊跟改革節(jié)奏，仍停留于此前列舉式、前置性的業(yè)務(wù)審核階段，對(duì)于部分資本項(xiàng)目便利化的改革措施在執(zhí)行時(shí)心存疑慮，造成真實(shí)性審核行為異化，在展業(yè)原則基礎(chǔ)上對(duì)審核材料“層層加碼”，例如，銀行在辦理跨境股權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)中，常常超出審核材料清單范圍額外要求客戶提供由第三方出具的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告等材料，以合規(guī)名義提高業(yè)務(wù)辦理門檻，背離了便利化政策制定初衷，阻礙了便利化紅利的釋放。

（三）銀企責(zé)任劃分不明確制約便利化推廣

資本項(xiàng)目便利化改革將真實(shí)性與合規(guī)性審核職責(zé)更多轉(zhuǎn)由銀行承擔(dān)，但是在具體便利化改革中僅規(guī)定銀行審核職責(zé)，未明確銀行與企業(yè)的責(zé)任劃分，造成銀行缺少盡職免責(zé)條款，進(jìn)一步加重銀行合規(guī)性顧慮。例如，對(duì)于資本項(xiàng)目外匯收入支付便利化業(yè)務(wù)，取消了銀行事前逐筆審核材料的工作，事后按一定比例進(jìn)行核查，大大簡(jiǎn)化了流程提高了效率，但在事后抽查環(huán)節(jié)，可能存在事后抽查企業(yè)無法提供業(yè)務(wù)辦理資料或未抽到真實(shí)性有瑕疵企業(yè)的情況，導(dǎo)致銀行陷入兩難境地，不能放手推行外匯便利化政策。

（四）便利化與合規(guī)性未能有效平衡

目前，大部分外匯管理便利化政策都是基于原有管理原則在審核程序上的適度簡(jiǎn)化放寬，監(jiān)管規(guī)則由事前轉(zhuǎn)向事后，但貿(mào)易背景、資金用途等要求并未實(shí)質(zhì)性放松，真實(shí)性審核的后移并不改變銀行的審核責(zé)任。銀行作為外匯政策的執(zhí)行者，除了要遵守外匯管理合規(guī)要求，還要履行行業(yè)自律展業(yè)規(guī)范，并承擔(dān)一定的反洗錢職能，在監(jiān)管壓力與違規(guī)成本作用下，銀行錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)合規(guī)性和便利化之間的關(guān)系，導(dǎo)致辦理外匯業(yè)務(wù)時(shí)單純從合規(guī)性出發(fā)，以公開的違規(guī)處罰信息來判斷業(yè)務(wù)是否能做、應(yīng)該收取或提交哪些審核材料，而非依據(jù)便利化改革政策，以便利化為導(dǎo)向辦理業(yè)務(wù)。

三、解決路徑

（一）轉(zhuǎn)變方式，構(gòu)建新型合規(guī)管理框架

為順應(yīng)外匯管理改革發(fā)展趨勢(shì)，摒棄以往表面合規(guī)思路，改革合規(guī)監(jiān)管方式，一是應(yīng)從重視貿(mào)易單據(jù)向重視貿(mào)易邏輯轉(zhuǎn)型，利用模型、統(tǒng)計(jì)、邏輯分析方法來檢驗(yàn)貿(mào)易背景的真實(shí)性。二是從注重事前向注重事后的回溯轉(zhuǎn)化，根據(jù)客戶分類，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，利用監(jiān)控、抽查、回溯等技術(shù)手段對(duì)名單實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)控管理。三是從形式合規(guī)向事實(shí)合規(guī)轉(zhuǎn)化，從客戶盡調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和動(dòng)態(tài)管控等方面強(qiáng)化資金投入，進(jìn)一步完善了交易環(huán)節(jié)識(shí)別與控制。

（二）前移關(guān)口，強(qiáng)化客戶識(shí)別和開戶管理

將分行的展業(yè)關(guān)口，從單筆業(yè)務(wù)審核前移至客戶識(shí)別和開戶管理等環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)際管理人和最后受益人逐一審查。對(duì)于經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)巨大、實(shí)際情況不明、特別可疑的客戶主體不予開戶或?qū)⑵淞袨楦唢L(fēng)險(xiǎn)用戶，并根據(jù)用戶風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別實(shí)施力度不一的業(yè)務(wù)審核舉措，以實(shí)現(xiàn)既在根源上有效防范風(fēng)險(xiǎn)，又能為今后絕大多數(shù)合規(guī)業(yè)務(wù)用戶便利化經(jīng)辦外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)造優(yōu)越條件。

（三）正向激勵(lì)，實(shí)施主體分類管理

參照宏觀審慎、負(fù)面清單、貨物貿(mào)易分類管理的理念，對(duì)開展資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為便利化政策準(zhǔn)入和退出的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。外匯管理部門可依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)異常可疑企業(yè)建立資本項(xiàng)目外匯便利化業(yè)務(wù)黑名單進(jìn)行公布。如對(duì)于“構(gòu)造交易”等違法違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)，加大處罰力度，終身禁止其享受便利化外匯政策；對(duì)于保持誠信合規(guī)記錄的企業(yè)，允許其優(yōu)先享受便利化改革紅利，形成越合規(guī)越便利的良好經(jīng)營氛圍。