穩(wěn)中求進(jìn)的積極財(cái)政政策及未來(lái)財(cái)政政策選擇

楊志勇

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

內(nèi)容提要：2022年，我國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，這是穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)的需要。本文對(duì)從2008年開(kāi)始的積極財(cái)政政策的發(fā)展演變作了簡(jiǎn)要概括，即從應(yīng)對(duì)金融危機(jī)到推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)中求進(jìn)的主基調(diào)沒(méi)有變化。積極財(cái)政政策的具體措施在不斷優(yōu)化，減稅降費(fèi)政策從結(jié)構(gòu)性減稅到減稅降費(fèi)，從大規(guī)模減稅降費(fèi)到減稅退稅；為適應(yīng)大規(guī)模減稅降費(fèi)的需要，政府財(cái)力統(tǒng)籌也得到強(qiáng)調(diào)。適應(yīng)疫情防控需要，積極財(cái)政政策在力度和方向上都作出相應(yīng)的調(diào)整。需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力下，積極財(cái)政政策效能的提升要靠財(cái)政投資的落實(shí)和市場(chǎng)活力的釋放。

2022年經(jīng)濟(jì)工作的主基調(diào)是穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，這就要求繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。本輪積極財(cái)政政策始于2008年，14年來(lái)的財(cái)政政策有共同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。共同點(diǎn)在于財(cái)政政策都是積極的，都是擴(kuò)張性的。不同點(diǎn)在于財(cái)政政策的擴(kuò)張程度不一樣，政策工具選擇的側(cè)重點(diǎn)不一樣。①2012-2019年的積極財(cái)政政策的相關(guān)介紹參見(jiàn)楊志勇（2020）。結(jié)合本輪積極財(cái)政政策的優(yōu)化分析，對(duì)2022年積極財(cái)政政策的實(shí)施當(dāng)有啟示意義，對(duì)未來(lái)財(cái)政政策乃至宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇也有參考價(jià)值。

一、積極財(cái)政政策:從應(yīng)對(duì)金融危機(jī)到推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

2008年以來(lái)的積極財(cái)政政策總體上看，一直貫穿穩(wěn)中求進(jìn)的主基調(diào)。從最初的應(yīng)對(duì)金融危機(jī)到推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，均體現(xiàn)了穩(wěn)中求進(jìn)的要求。

（一）應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)

2008年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，引發(fā)世界經(jīng)濟(jì)衰退的擔(dān)憂，各國(guó)紛紛出臺(tái)政策加以應(yīng)對(duì)，我國(guó)也因此出臺(tái)4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，積極財(cái)政政策重新啟動(dòng)。關(guān)于4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，一直存在爭(zhēng)議。但事實(shí)上正是因?yàn)檫@一經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出臺(tái)，市場(chǎng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不確定性預(yù)期迅速消除。僅憑此一點(diǎn)，政策的價(jià)值就可以充分肯定。在經(jīng)濟(jì)面對(duì)較大不確定性的條件下，信心勝過(guò)黃金。穩(wěn)經(jīng)濟(jì)在很大程度上靠穩(wěn)預(yù)期，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的預(yù)期比什么都重要。

2008年積極財(cái)政政策的出臺(tái)，一方面說(shuō)明財(cái)政政策需要因時(shí)因勢(shì)而變，另一方面說(shuō)明開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，一國(guó)財(cái)政政策的選擇要充分考慮國(guó)際經(jīng)濟(jì)因素。從理論上看，財(cái)政政策和貨幣政策都是短期經(jīng)濟(jì)政策，旨在應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的短期變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。因此，只要經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生根本性變化，宏觀經(jīng)濟(jì)政策就必須作相應(yīng)的改變，財(cái)政政策從穩(wěn)健到積極的轉(zhuǎn)型正是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的背景下進(jìn)行的。

（二）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

本輪積極財(cái)政政策在實(shí)施中不斷優(yōu)化，從年度調(diào)節(jié)、周期性調(diào)節(jié)走向跨周期調(diào)節(jié)，這是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要。財(cái)政政策的選擇本來(lái)就與經(jīng)濟(jì)周期有密切的關(guān)系。逆經(jīng)濟(jì)周期而作，不可能只是按照某一特定年度的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)實(shí)施財(cái)政政策。周期性平衡理論提出之后，財(cái)政政策可以不用追求某一特定年度的財(cái)政平衡，而是實(shí)現(xiàn)周期性平衡。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，一國(guó)甚至在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，但經(jīng)濟(jì)總體上看是穩(wěn)定的?？缰芷谡{(diào)節(jié)可以更好地對(duì)接不同經(jīng)濟(jì)周期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，與逆周期調(diào)節(jié)相互補(bǔ)充，共同促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。①關(guān)于跨周期調(diào)節(jié)的必要性與做法，可參見(jiàn)王立勇（2021）。這對(duì)財(cái)政政策調(diào)控方向的把握提出了更高的要求。

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，需要積極財(cái)政政策在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮重要作用。2022年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)確定為5.5%左右，這是一個(gè)經(jīng)過(guò)努力才可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。2021年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到114萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.1%。②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2022年2月28日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站（http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html）。在這樣基數(shù)上，實(shí)現(xiàn)5.5%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不容易，特別是考慮到疫情防控的不確定性、國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦、俄烏沖突等因素，更增添了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。高質(zhì)量發(fā)展不僅僅需要經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，而且還要求更加重視質(zhì)量的提升，以更好地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。這需要在政策落實(shí)中不能只關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，要特別注重政策不走樣。

二、減稅降費(fèi)政策不斷優(yōu)化的積極財(cái)政政策

減稅降費(fèi)政策在不斷變化中進(jìn)行優(yōu)化，適應(yīng)了不同年份宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的需要。

（一）減稅降費(fèi)政策的優(yōu)化

2008年以來(lái)，積極財(cái)政政策的實(shí)施方式在不斷變化，從結(jié)構(gòu)性減稅到減稅降費(fèi)，從大規(guī)模減稅降費(fèi)到減稅退稅，不同年份對(duì)減稅降費(fèi)的不同表述背后，體現(xiàn)的是政策工具的優(yōu)化。

減稅屬于擴(kuò)張性財(cái)政政策，但結(jié)構(gòu)性減稅是有減有增的政策，其中含有減稅的內(nèi)容，也有增稅的內(nèi)容。盡管在現(xiàn)實(shí)中曾有結(jié)構(gòu)性減稅是否屬于全面減稅的爭(zhēng)議，但從財(cái)政政策總量來(lái)看，這一政策屬于積極財(cái)政政策沒(méi)有什么疑義。2012年?duì)I改增啟動(dòng)，增值稅改革與減稅同步進(jìn)行。營(yíng)改增改革要求不提高稅負(fù)，從最初強(qiáng)調(diào)不增加企業(yè)稅負(fù)到不增加行業(yè)稅負(fù)，改革方案也在不斷優(yōu)化。2017年之后我國(guó)更是大規(guī)模的減稅降費(fèi)，而當(dāng)增值稅稅率下調(diào)之后，特別是增值稅稅率從2019年4月1日起，原適用16%的稅率調(diào)整為13%，原適用10%的調(diào)整為9%，減稅無(wú)論從形式到實(shí)質(zhì)都不再有爭(zhēng)議。

2017年-2020年，新增減稅降費(fèi)規(guī)模逐年擴(kuò)大，2021年略有壓縮，2022年又將恢復(fù)較大規(guī)模的減稅降費(fèi)。2017年超過(guò)1萬(wàn)億元，2018年約1.3萬(wàn)億元，2019年超過(guò)2.3萬(wàn)億元，2020年超過(guò)2.5萬(wàn)億元。2021年新增減稅降費(fèi)約1.1萬(wàn)億元，表面上看規(guī)模相對(duì)較小，但這是在巨額減稅降費(fèi)基礎(chǔ)上的新增減稅降費(fèi)，積極財(cái)政政策的力度并不小。2022年將減稅退稅約2.5萬(wàn)億元，僅退稅就有1.5萬(wàn)億元，可見(jiàn)退稅在其中的份量。

減稅降費(fèi)的側(cè)重點(diǎn)也在不斷發(fā)生變化。減稅降費(fèi)有普惠性的，如增值稅降低稅率，各行業(yè)均會(huì)受益；有針對(duì)特定市場(chǎng)主體的，如對(duì)小微企業(yè)的減稅。減稅降費(fèi)有針對(duì)不同具體政策目標(biāo)所進(jìn)行的，如鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的研發(fā)支出加計(jì)扣除，又如為促進(jìn)就業(yè)對(duì)小微企業(yè)采取的各種優(yōu)惠政策。減稅降費(fèi)政策有階段性的，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的特定時(shí)段減免；也有制度性的，如個(gè)人所得稅改革所帶來(lái)的減稅。不同方式的減稅降費(fèi)旨在更有針對(duì)性地發(fā)揮政策作用。同時(shí)，減稅降費(fèi)最為成功的一個(gè)地方就在于讓減稅政策與稅制改革有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)。

（二）政府財(cái)力統(tǒng)籌

大規(guī)模減稅降費(fèi)在考驗(yàn)財(cái)政的承受力。一方面經(jīng)濟(jì)恢復(fù)活力需要財(cái)政“真金白銀”的讓與，另一方面財(cái)政運(yùn)行也需要充分的資金。財(cái)政赤字率提高的同時(shí)，政府財(cái)力統(tǒng)籌進(jìn)一步加強(qiáng)。統(tǒng)籌包括兩個(gè)層面：第一，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算之間的財(cái)力統(tǒng)籌。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算從一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)入資金，而不能為一般公共預(yù)算提供財(cái)力。目前，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入中約2萬(wàn)億元來(lái)自財(cái)政撥款（一般公共預(yù)算資金），若扣除這部分收入，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算就收不抵支。能為一般公共預(yù)算提供財(cái)力的是政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。而且，政府財(cái)力統(tǒng)籌不一定就非得通過(guò)資金的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出來(lái)實(shí)現(xiàn)。不同預(yù)算的同一方向運(yùn)作，也可以形成合力，推進(jìn)積極財(cái)政政策的落實(shí)。例如，政府性基金預(yù)算收入中來(lái)自專項(xiàng)債券發(fā)行的收入，與一般公共預(yù)算資金一樣，只要支出形成實(shí)物工作量，就可以讓積極財(cái)政政策效果得到釋放。

第二，一般公共預(yù)算內(nèi)部的財(cái)力統(tǒng)籌。預(yù)算不能按照計(jì)劃執(zhí)行所留下來(lái)的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，以及不同用途資金都可通過(guò)統(tǒng)籌的方式加以利用。政府財(cái)力的統(tǒng)籌既是積極財(cái)政政策實(shí)施的要求，同時(shí)又適應(yīng)財(cái)政制度改革的需要。要讓財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的定位得到體現(xiàn)，就必須進(jìn)一步提高財(cái)政制度運(yùn)行效率，而這要求改革財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的現(xiàn)代化。政府財(cái)力統(tǒng)籌在解決眼前問(wèn)題的同時(shí)，也是在建立一套可行的政府資金調(diào)配制度。

政府財(cái)力統(tǒng)籌，既有一次性的，也有持續(xù)進(jìn)行性的，這都需要制度保障。2021年，中央銀行上繳中央財(cái)政歷年積存利潤(rùn)，就是在制度規(guī)范的前提下進(jìn)行的。中國(guó)人民銀行法對(duì)利潤(rùn)上繳早有規(guī)定。積存利潤(rùn)上繳之后，未來(lái)年份可能上繳的利潤(rùn)就只主要對(duì)應(yīng)于當(dāng)年的利潤(rùn)。需要注意的是，上繳利潤(rùn)與虧損補(bǔ)貼是權(quán)利和義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。中央銀行有利潤(rùn)，需要上繳中央財(cái)政；中央銀行虧損，就可能需要中央財(cái)政的補(bǔ)貼。因此，2021年可以籌措到財(cái)力，在2022年及以后就有一定的不確定性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央銀行的利潤(rùn)包括兩大塊，一是鑄幣稅收入，即發(fā)行貨幣的收入，這筆收入應(yīng)全額上繳中央財(cái)政。這部分收入是旱澇保收的。二是業(yè)務(wù)收入，即中央銀行經(jīng)營(yíng)各種業(yè)務(wù)所賺的利潤(rùn)。這些業(yè)務(wù)可能獲得利潤(rùn)，也可能虧損。一次性籌措政府財(cái)力的方式，還包括拍賣(mài)政府資產(chǎn)，主要是地方政府資產(chǎn)。地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直受到關(guān)注，主要是擔(dān)心地方債風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和地方財(cái)政危機(jī)。這也是政府統(tǒng)籌財(cái)力需要重點(diǎn)考慮的事項(xiàng)之一。

三、適應(yīng)疫情防控需要的積極財(cái)政政策

積極財(cái)政政策旨在促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。自2019年底新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，疫情防控、中美貿(mào)易摩擦等導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，積極財(cái)政政策持續(xù)發(fā)揮作用。疫情防控背景下的積極財(cái)政政策，從總量上看，應(yīng)對(duì)疫情的財(cái)政政策與一般的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的并沒(méi)有什么差別，疫情只不過(guò)增加了積極財(cái)政政策實(shí)施的難度。在結(jié)構(gòu)上，積極財(cái)政政策要有針對(duì)性地幫助受疫情影響較多的市場(chǎng)主體，財(cái)政政策多了應(yīng)對(duì)疫情的內(nèi)容，在減稅降費(fèi)和財(cái)政支出上都是如此。對(duì)疫情防控有利的，積極財(cái)政政策就要努力去支持。疫情在導(dǎo)致財(cái)政收入下滑的同時(shí)要求財(cái)政支出的擴(kuò)張，這就直接導(dǎo)致財(cái)政赤字率的大幅上升。2020年，財(cái)政赤字率設(shè)定為3.6%以上這樣一個(gè)上不封頂?shù)膮^(qū)間，主要是因?yàn)橐咔榈牟淮_定性所致，既不清楚疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響程度，也不清楚疫情對(duì)財(cái)政收入的沖擊程度。財(cái)政赤字率設(shè)定在較高水平上，支持了財(cái)政收支的正常運(yùn)行，同時(shí)讓我國(guó)經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)年世界主要經(jīng)濟(jì)體中唯一保持正增長(zhǎng)的，但當(dāng)年財(cái)政收入是改革開(kāi)放以來(lái)第一次負(fù)增長(zhǎng)。大規(guī)模減稅降費(fèi)導(dǎo)致本來(lái)就受經(jīng)濟(jì)下行影響的財(cái)政收入進(jìn)一步下滑。隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，疫情所帶來(lái)的不確定性在減少，但仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是新冠病毒的變異讓疫情防控難度進(jìn)一步提升，大大增加了穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力。

疫情的出現(xiàn)，讓整個(gè)社會(huì)重新思考公共衛(wèi)生服務(wù)的短板，補(bǔ)短板勢(shì)必增加公共衛(wèi)生領(lǐng)域的支出。疫情也讓醫(yī)療科研支出增加，疫情防控直接增加醫(yī)療衛(wèi)生支出，這都是必要的。新冠疫情肆虐，給人類社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。認(rèn)識(shí)病毒，認(rèn)識(shí)新冠疫情，掌握相關(guān)規(guī)律，并不是容易做到的。財(cái)政支出并不等于經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，財(cái)政支出的有效性才可能帶來(lái)相應(yīng)的收益。從生命救治來(lái)看，生命是無(wú)價(jià)的，為了挽救生命，再多的代價(jià)也是應(yīng)該的。關(guān)鍵是資源的有限性，決定了資源配置必須權(quán)衡取舍，即使配置在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政資源，也需要區(qū)分輕重緩急，有所取舍。這也讓積極財(cái)政政策的后評(píng)價(jià)多了一方面新內(nèi)容。

疫情防控常態(tài)化下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式發(fā)生了變化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)以更快的速度嫁接傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)自身也得到了迅猛的發(fā)展。統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為積極財(cái)政政策實(shí)施中必須關(guān)注的重點(diǎn)。疫情沖擊下，人們的消費(fèi)理念以及生活方式也在發(fā)生變化。市場(chǎng)主體應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的挑戰(zhàn)，只能順應(yīng)新變化，積極財(cái)政政策的實(shí)施同樣如此，必須適應(yīng)市場(chǎng)主體的新變化才能真正發(fā)揮作用。

四、落實(shí)財(cái)政投資與釋放市場(chǎng)活力并舉的積極財(cái)政政策

積極財(cái)政政策還包括擴(kuò)大支出的內(nèi)容，其中包括擴(kuò)大財(cái)政投資。財(cái)政投資要有效發(fā)揮作用，就必須落實(shí)，讓項(xiàng)目能夠落地。積極財(cái)政政策效能的提升，更要靠市場(chǎng)活力的釋放，這是更為根本的問(wèn)題。

（一）落實(shí)財(cái)政投資

財(cái)政政策作用過(guò)程勢(shì)必涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系。對(duì)于政府的經(jīng)濟(jì)作用，不同國(guó)家有不同國(guó)家的理解。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮沒(méi)有爭(zhēng)議，但具體怎么發(fā)揮作用也有不同看法。關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)作用的擔(dān)心是政府控制經(jīng)濟(jì)，抑制市場(chǎng)作用，或者行政性審批體制的全面復(fù)歸。市場(chǎng)作用的焦點(diǎn)是如何讓市場(chǎng)活力得到充分釋放。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這還涉及國(guó)有經(jīng)濟(jì)如何發(fā)揮作用以及非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題，這樣財(cái)政政策的選擇問(wèn)題就轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)政策選擇和經(jīng)濟(jì)體制改革的混合問(wèn)題。這一問(wèn)題在全面深化改革尚未完成的今天，仍然存在。一個(gè)典型的例子就是專項(xiàng)債問(wèn)題。

地方專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模確定之后，地方政府在債券發(fā)行之后，資金到位，財(cái)政政策效果還沒(méi)有呈現(xiàn)。2022年地方專項(xiàng)債券計(jì)劃發(fā)行3.65萬(wàn)億元，規(guī)模與2021年持平。為保持年度經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，2021年地方專項(xiàng)債券發(fā)行主要在下半年和第四季度，這樣，2022年地方政府可用的專項(xiàng)債券資金遠(yuǎn)不止3.65萬(wàn)億元。這樣的地方債發(fā)行力度不可謂不大。關(guān)鍵的是籌集到的資金要花出去，要有效地花出去。這是一個(gè)公共投資項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)問(wèn)題。在項(xiàng)目啟動(dòng)之前，投資項(xiàng)目應(yīng)有可行性評(píng)價(jià)；在項(xiàng)目竣工之后，投資項(xiàng)目還要有后評(píng)價(jià)機(jī)制。影響地方專項(xiàng)債效果的主要問(wèn)題就在項(xiàng)目上。資金到位，但項(xiàng)目未到位，即資金等項(xiàng)目，這就造成資金的浪費(fèi)，進(jìn)而影響積極財(cái)政政策的效果。如果項(xiàng)目只是未及時(shí)到位，那么積極財(cái)政政策的效果只是打了一定折扣?，F(xiàn)實(shí)中有些項(xiàng)目根本就無(wú)法到位，那么資金就無(wú)法用出去，結(jié)果是對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)。有些項(xiàng)目經(jīng)過(guò)努力是可以到位的，但由于具體決策者缺少應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，項(xiàng)目拖延或無(wú)法實(shí)施，這種狀況無(wú)疑需要得到糾正。有些地方需要資金的項(xiàng)目不止一個(gè)，但這樣的項(xiàng)目得不到資金，而資金到了無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目那里。對(duì)于這種情況，在地方政府層面，應(yīng)該有合理的調(diào)整辦法，進(jìn)行必要的資金統(tǒng)籌利用。有的抱怨資源規(guī)劃部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)過(guò)于嚴(yán)格，導(dǎo)致項(xiàng)目未能啟動(dòng)，這需要厘清事實(shí)。觸碰資源規(guī)劃紅線、環(huán)保紅線的項(xiàng)目，無(wú)論如何都不應(yīng)該啟動(dòng)。就具體操作而言，項(xiàng)目的具體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相適應(yīng)，務(wù)實(shí)解決問(wèn)題才是正道。

（二）釋放市場(chǎng)活力

積極財(cái)政政策要提升效能，僅靠公共投資項(xiàng)目是不夠的。更重要的是市場(chǎng)主體必須在積極財(cái)政政策的指引下動(dòng)起來(lái)，釋放活力?？繉ｍ?xiàng)債券支持的公共投資項(xiàng)目應(yīng)該是收益可以覆蓋成本的項(xiàng)目。現(xiàn)實(shí)中，即使是已經(jīng)啟動(dòng)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，也有相當(dāng)比例無(wú)法做到收益覆蓋成本。從短期來(lái)看，項(xiàng)目啟動(dòng)，積極財(cái)政政策的效應(yīng)得到體現(xiàn)，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，其可持續(xù)性都成問(wèn)題?？沙掷m(xù)性需要財(cái)政另外注資。這樣，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)不可能長(zhǎng)期依靠財(cái)政投資。況且，財(cái)政投資本身的資金來(lái)源也是市場(chǎng)，如果市場(chǎng)不能提供充足的資金，那么財(cái)政可持續(xù)性就會(huì)受影響，不要說(shuō)財(cái)政投資，就是正常的財(cái)政運(yùn)行都可能受影響。

財(cái)政政策要發(fā)揮財(cái)政投資“四兩撥千斤”的作用，就必須在公共投資與民間投資的對(duì)接互補(bǔ)上下功夫。市場(chǎng)上包括民間投資在內(nèi)的各類投資，首先是在利潤(rùn)的引導(dǎo)下進(jìn)行的。市場(chǎng)投資沒(méi)有利潤(rùn)，投資就不會(huì)進(jìn)行，這是最基本的原則。有的投資項(xiàng)目短期內(nèi)可能虧損，但投資者還是愿意投資，是因?yàn)橥顿Y從中長(zhǎng)期來(lái)看是有前途的，這個(gè)前途包括項(xiàng)目盈利，也包括新投資者可能的溢價(jià)投資和收購(gòu)等。

影響市場(chǎng)活力，特別是民間資本和其他資本主體投資的重要因素，除了市場(chǎng)自身因素以外，還包括體制因素和政策因素。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背后是中國(guó)成功解決了投資安全預(yù)期問(wèn)題，對(duì)應(yīng)的就是體制性和政策性因素。經(jīng)濟(jì)體制方面，解決了投資領(lǐng)域問(wèn)題，民間資本和其他資本可以進(jìn)入的投資領(lǐng)域越來(lái)越多；解決了資本來(lái)去自由問(wèn)題，外資擔(dān)心資本進(jìn)入之后不能匯出的問(wèn)題得到解決；解決了資本安全問(wèn)題，非公有制經(jīng)濟(jì)的資本不會(huì)被國(guó)有化。同時(shí)，市場(chǎng)的開(kāi)放以及超大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，讓投資者有利可圖，從而吸引了民間資本，吸引了外資的流入。如今，這些有利于資本發(fā)展的體制性因素和政策性因素都在，而且在很多方面都比改革開(kāi)放初期要好，特別是市場(chǎng)基礎(chǔ)得到夯實(shí)，市場(chǎng)交易成本大幅度下降，可以促進(jìn)資本盈利預(yù)期的形成。同時(shí)，部分領(lǐng)域投資政策的不確定性，產(chǎn)業(yè)公共規(guī)制的不確定性，令部分投資者裹足不前，一旦這樣的預(yù)期傳染效應(yīng)形成，會(huì)嚴(yán)重影響市場(chǎng)活力的激發(fā)。

穩(wěn)中求進(jìn)，需要從各個(gè)方面消除投資的不良預(yù)期。預(yù)期偏弱問(wèn)題的解決，要特別注意預(yù)期在不同市場(chǎng)主體的傳染性問(wèn)題。只有不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，逐一解決投資遇到的問(wèn)題，讓市場(chǎng)主體吃下定心丸，愿意去承受本來(lái)該承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并因此獲得合理的投資回報(bào)率，預(yù)期才可能真正得到改善。市場(chǎng)主體的感受是至關(guān)重要的，①關(guān)于市場(chǎng)主體在新發(fā)展階段的重要性，參見(jiàn)高培勇（2021）。積極財(cái)政政策的有效性必須通過(guò)市場(chǎng)主體的感受傳遞。這就要求政策的實(shí)施，必須緊盯市場(chǎng)主體，并適時(shí)進(jìn)行優(yōu)化。

釋放市場(chǎng)活力還需要進(jìn)一步擴(kuò)大居民消費(fèi)。一方面，居民消費(fèi)在升級(jí)換代，需要有相應(yīng)的供給才能夠滿足，這對(duì)改善供給提出了要求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及市場(chǎng)引導(dǎo)的供給改善，都有助于消費(fèi)需求的滿足；另一方面，居民消費(fèi)最終依靠可支配收入。就業(yè)之于居民收入的重要性不言而喻。實(shí)現(xiàn)共同富裕也必須靠更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，靠高質(zhì)量就業(yè)。積極財(cái)政政策在保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)、保市場(chǎng)主體等諸多方面都可以發(fā)揮作用，這有助于促進(jìn)充分就業(yè)。政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等提供的保障，也可以間接增加居民可支配收入。對(duì)于一些養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的地方來(lái)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌和財(cái)政補(bǔ)貼，可以保障養(yǎng)老金的發(fā)放，不僅可以直接保障領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人消費(fèi)，而且對(duì)于還在工作的人來(lái)說(shuō)，可以形成未來(lái)穩(wěn)定的收入預(yù)期，從而可以安心消費(fèi)。

五、對(duì)未來(lái)財(cái)政政策選擇的思考

財(cái)政政策的選擇必須建立在對(duì)財(cái)政政策作用認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。只有準(zhǔn)備把握財(cái)政政策運(yùn)行規(guī)律，才可能對(duì)財(cái)政政策作出正確的選擇。積極財(cái)政政策最終會(huì)隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)型，但財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控永恒的主題。

（一）關(guān)于財(cái)政政策的作用的認(rèn)識(shí)

在20世紀(jì)70年代，西方經(jīng)濟(jì)停滯和通貨膨脹（“滯脹”）同時(shí)出現(xiàn)之后，在經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的選擇上，通貨膨脹和就業(yè)難以進(jìn)行權(quán)衡取舍，結(jié)果是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控更加強(qiáng)調(diào)貨幣政策的作用，而忽略財(cái)政政策。在西方國(guó)家，這還有一個(gè)重要原因，財(cái)政政策的實(shí)施，特別是相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，有不少程序需要通過(guò)立法機(jī)構(gòu)，冗長(zhǎng)的立法過(guò)程，很容易讓財(cái)政政策時(shí)滯問(wèn)題更加突出，從而錯(cuò)過(guò)政策實(shí)施的好時(shí)機(jī)。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控單方面強(qiáng)調(diào)貨幣政策的作用而忽略財(cái)政政策的做法，在實(shí)踐中并沒(méi)有解決宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定問(wèn)題，貨幣政策同樣有很大的局限性。財(cái)政政策真就不能發(fā)揮作用嗎？實(shí)踐中財(cái)政政策也一直沒(méi)有停止實(shí)施，同時(shí)，學(xué)術(shù)界也在反思財(cái)政政策的作用，特別是21世紀(jì)以來(lái)，財(cái)政政策的作用重新得到學(xué)術(shù)界重視。這種重視是理論和實(shí)踐相互作用的結(jié)果。但是關(guān)于財(cái)政政策如何有效發(fā)揮作用，仍然有很多爭(zhēng)議。這主要是政府與市場(chǎng)的關(guān)系如何處理問(wèn)題，關(guān)鍵是市場(chǎng)作用可能受影響。堅(jiān)持市場(chǎng)有效與政府有為的有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府與市場(chǎng)的關(guān)系就能得到很好的處理，財(cái)政政策的實(shí)施只會(huì)讓經(jīng)濟(jì)更穩(wěn)定。

未來(lái)財(cái)政政策有內(nèi)在的變化需求。任何一個(gè)國(guó)家不可能長(zhǎng)期持續(xù)實(shí)行大規(guī)模的擴(kuò)張性財(cái)政政策。財(cái)政的可持續(xù)性本身就是一個(gè)問(wèn)題。長(zhǎng)期大規(guī)模擴(kuò)張意味著赤字率上升和債臺(tái)高筑，即使公債可以發(fā)行出去，但“擠出效應(yīng)”可能導(dǎo)致市場(chǎng)利率上升，不利于市場(chǎng)有效運(yùn)行。宏觀經(jīng)濟(jì)政策從根本上說(shuō)就是為市場(chǎng)運(yùn)行提供推力，而不能全面取代市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)治理效率的提升仍然是繞不過(guò)去的任務(wù)。

（二）進(jìn)一步改善財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)關(guān)系

財(cái)政政策和貨幣政策在不同經(jīng)濟(jì)背景下，作用的程度和作用的方式不同，但穩(wěn)經(jīng)濟(jì)更需要的是二者的協(xié)調(diào)配合，①財(cái)政政策和貨幣政策關(guān)系的相關(guān)歷史評(píng)述，參見(jiàn)賈康、蘇京春（2021）；周波、王海英（2017）。而不是偏袒其中的任何一方。積極的財(cái)政政策與穩(wěn)健的貨幣政策在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)上是一致的?！傲€(wěn)”“六?！比蝿?wù)的落實(shí)同樣需要財(cái)政政策和貨幣政策共同發(fā)揮作用。完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體制，需要構(gòu)建適合中國(guó)實(shí)際的現(xiàn)代財(cái)政金融體制。這里有許多需要進(jìn)一步探索之處，如財(cái)政赤字的貨幣化、中央銀行的獨(dú)立性等問(wèn)題在不同時(shí)期可能以不同方式表現(xiàn)出來(lái)。新中國(guó)貨幣政策框架選擇的歷程對(duì)此當(dāng)有啟示。②參見(jiàn)何德旭、馮明（2019）。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，讓全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)以更不一樣的方式重新組織。基于數(shù)字技術(shù)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓競(jìng)爭(zhēng)和壟斷的界定有了新內(nèi)涵，市場(chǎng)組織的變化呼喚相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體制，這也會(huì)對(duì)財(cái)政政策、貨幣政策以及財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)提出新要求。

開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定不能只考慮一國(guó)經(jīng)濟(jì)自身的情況，還需要與其他國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)，財(cái)政政策和貨幣政策的國(guó)際協(xié)調(diào)本身就是一個(gè)難題，這勢(shì)必增加一國(guó)內(nèi)部財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。政策協(xié)調(diào)不見(jiàn)得就必須方向相同，但政策選擇方向不同勢(shì)必面臨諸多困難。世界正面臨百年未有之大變局，全球政治的不確定性，更是增添了財(cái)政政策選擇的困難。這對(duì)財(cái)政政策研究提出了更高要求，即結(jié)合國(guó)際關(guān)系理論深入研究財(cái)政政策新問(wèn)題。