農村信用社縣域法人地位：穩(wěn)定抑或升級？*

穆爭社，穆 博

（1.中國農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，北京 100083；2.澳大利亞迪肯大學商學院，澳大利亞 維多利亞州 430000）

深化農村信用社改革的目標是持續(xù)改善農村金融服務。堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，是確保農村信用社扎根縣域貼近農民、實現(xiàn)支農支小服務宗旨不動搖的重要基礎性制度安排。因此，多年來，中央一號文件一直強調要堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，但業(yè)界、學界部分人員卻積極倡導農村信用社縣域法人升級，倡導組建省級法人農村信用社或將省聯(lián)社改制為金融控股公司。筆者尚未發(fā)現(xiàn)對農村信用社縣域法人地位問題的系統(tǒng)論述，本文力求全面系統(tǒng)對此予以回答，并提出構建“小法人+大平臺”格局，以更好實現(xiàn)深化農村信用社改革目標。

一、堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定不動搖

堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，是鞏固提升農村信用社農村金融服務主力軍地位的基礎性制度安排，是發(fā)揮農村信用社比較優(yōu)勢、持續(xù)改善農村金融服務、實現(xiàn)農村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展、維護農村金融穩(wěn)定的基本保障和重要手段。

（一）農村金融市場的結構特征

長期以來，我國農村經(jīng)濟處于欠發(fā)達水平，農村金融市場需求端以農民、小微企業(yè)等弱勢群體為主，農村金融需求呈現(xiàn)小額、分散等特點。農村金融市場的上述結構特征，更需要小微型金融機構向其提供金融服務。小微型金融機構金融供給能力有限，只能提供小額貸款等金融服務，與農民、小微企業(yè)等弱勢群體的金融服務需求基本匹配，能更好滿足其金融需求，實現(xiàn)供求平衡和精準對接，推動供求雙方共贏（穆爭社和穆博，2018）?？h域法人農村信用社的經(jīng)營規(guī)模較小，屬于小微型金融機構，受監(jiān)管指標——貸款集中度等的約束，在生存壓力和商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的自身壓力驅使下，更有積極性、主動性創(chuàng)新農村金融服務產(chǎn)品，更好滿足農村金融市場的上述結構特征要求，提供更符合農民、小微企業(yè)等弱勢群體的金融需求產(chǎn)品，實現(xiàn)金融產(chǎn)品供求的精準對接、更高層次的農村金融服務供求平衡和農村金融服務供求雙方的良性互動和互利共贏。

（二）農村信用社具有扎根縣域的獨特優(yōu)勢

目前，農村信用社是縣域最大的法人金融機構，存貸款市場份額基本在50%以上，甚至在個別縣域達到90%以上。只有增強農村信用社支農支小功能，才有改善農村金融服務的機構基礎。而農村信用社扎根縣域的獨特優(yōu)勢又鞏固提升其作為農村金融服務主力軍的地位。與大中型商業(yè)銀行相比，農村信用社最大的特色是扎根縣域，貼近農民，以人緣、血緣、地緣為優(yōu)勢開展金融服務，這決定了其能夠以較低的成本獲得農民的人格化信用信息，破解農民非人格化信用信息（抵押品）嚴重不足的難題，在以信用方式發(fā)放貸款的同時較好地控制了貸款風險，實現(xiàn)以較低貸款利率放貸而增強盈利能力，也較好地滿足了農民的貸款需求，實現(xiàn)了供求雙方的互利共贏和支農支小定位與商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一（張珩等，2020）。人緣、血緣、地緣優(yōu)勢成為農村信用社貼近農民的重要手段，通過了解農民的生產(chǎn)活動、生產(chǎn)周期及各階段特點，掌握農民金融產(chǎn)品需求特征及新變化，更好創(chuàng)新金融產(chǎn)品，精準滿足農民金融需求，打通金融服務的“最后一公里”（穆爭社和穆博，2021），實現(xiàn)有效對接，提高農村金融服務水平。

（三）堅持農村信用社縣域法人地位有助于激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力

農民是弱勢群體、農業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)、農村是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，決定了“三農”金融服務只能承受較低的價格，又因抵押品嚴重不足更多需以信用方式發(fā)放貸款從而面臨高風險，導致以“三農”為服務對象的金融服務呈現(xiàn)低價格、高風險、高成本，使農村金融服務長期處于低盈利甚至虧損狀態(tài)。因此，業(yè)界和學界部分人士認為解決農村信用社經(jīng)營低盈利的途徑有兩個方面（吳劉杰和張金清，2018）：一是發(fā)展壯大農村信用社經(jīng)營規(guī)模，突破縣域經(jīng)營范圍，開展大額金融服務，發(fā)揮金融服務的規(guī)模經(jīng)濟效應，降低經(jīng)營成本和風險，提高盈利水平。二是在不提高農村金融服務產(chǎn)品價格，增加“三農”獲得金融服務成本的前提下，加大財政補貼力度，提高農村信用社開展金融服務的盈利水平。筆者認為，上述思路均不具備現(xiàn)實可操作性。第一種思路實質上是突破堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的底線。一旦底線被突破，規(guī)模擴大的農村信用社就有能力、實力發(fā)放更多大額貸款，而且會在經(jīng)濟利益驅動下將上述行為進一步放大，背離為“三農”提供金融服務的初衷，這有悖于深化農村信用社改革的目標。第二種思路將會導致嚴重的道德風險。農村信用社將會借助信息優(yōu)勢地位，在經(jīng)濟利益驅使下，將以為“三農”提供金融服務之名，用其他金融服務套取財政補貼，加大財政補貼壓力，從而導致嚴重的道德風險，更有甚者將開展其他金融服務造成的虧損轉嫁為向“三農”提供金融服務形成的虧損，要求財政不斷加大補貼力度，成為財政難以承受之重。

因此，上述兩種思路均缺乏現(xiàn)實操作性，可行之策是在保持縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的前提下，激發(fā)農村信用社創(chuàng)新發(fā)展動力，實現(xiàn)商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展，持續(xù)改善農村金融服務。在明確國家財政適度補貼政策的前提下，發(fā)揮農村信用社提高自身贏利能力和水平的積極性、主動性，結合當?shù)亍叭r”金融服務需求，依靠自身努力創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務，降低服務成本，防控金融風險，提高盈利水平，實現(xiàn)農村信用社追求自身利益與改善農村金融服務的有機統(tǒng)一，在實現(xiàn)自身利益的過程中改善農村金融服務，避免財政單純補貼產(chǎn)生嚴重道德風險問題而使財政難以承受。

（四）堅持農村信用社縣域法人地位有助于實現(xiàn)發(fā)展與穩(wěn)定的有機統(tǒng)一

縣域法人農村信用社治理結構簡單，決策鏈條短、決策迅速，能夠較好貼近農民開展小額、分散、短平快的貸款服務，更好滿足農業(yè)生產(chǎn)、農民生活對資金需求變化快的要求，在實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中改善農村金融服務，實現(xiàn)深化農村信用社改革的目標。縣域法人農村信用社經(jīng)營業(yè)務主要是存貸款、支付、匯兌等基礎金融業(yè)務，業(yè)務風險也主要集中于因水災、旱災等農業(yè)自然災害所產(chǎn)生的不良貸款，農村信用社縣域法人規(guī)模適中，可借助規(guī)模優(yōu)勢將因災形成的不良貸款控制在合理范圍，有效防范金融風險，實現(xiàn)金融穩(wěn)定目標（肖斌卿等，2017）。上述分析表明，保持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，有利于實現(xiàn)深化農村信用社改革目標，實現(xiàn)農村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展與維護縣域金融穩(wěn)定的有機統(tǒng)一，是保持農村信用社健康發(fā)展、持續(xù)改善縣域金融服務與有效防范農村金融風險的堅實制度基礎（張珩等，2017）。

二、提升農村信用社縣域法人層級的思路偏離了改革目標

農村信用社縣域法人地位問題，是與農村信用社省聯(lián)社改革問題交織在一起的。目前，省聯(lián)社改革有多種思路，其中組建全省統(tǒng)一法人農村信用社或將省聯(lián)社改制為金融控股公司是兩種較有代表性的思路，前者從法理上直接消滅農村信用社縣域法人地位，后者雖從法理上保留了農村信用社縣域法人地位，但因增強了省聯(lián)社的控制權，實質上也是消滅了農村信用社縣域法人（穆博和穆爭社，2020）。前文分析表明，消滅縣域法人農村信用社，將會導致改善農村金融服務缺乏堅實的機構基礎，偏離了農村信用社改革方向，但業(yè)界、學界部分人士認為可通過行政干預等方式保障、鞏固、提升農村金融服務水平，如通過強化監(jiān)管對改善農村金融服務的考核，從而實現(xiàn)既消滅農村信用社縣域法人地位又改善農村金融服務，確保深化農村信用社改革目標的實現(xiàn)，這直接成為推動以上述兩種思路改制省聯(lián)社的學理基礎（陽燁和楊勝剛，2018）。本文對此辯駁分析。

（一）消滅農村信用社縣域法人地位的兩種改革思路

1.組建全省統(tǒng)一法人農村信用社。基本思路是：以省為單位，通過合并重組方式，在消滅農村信用社縣域法人地位和取消農村信用社省聯(lián)社法人地位的基礎上，組建全省統(tǒng)一法人農村信用社（以下簡稱省級法人農村信用社），縣域法人農村信用社成為其分支機構。新成立的省級法人農村信用社經(jīng)營規(guī)模提升，甚至成為省轄內規(guī)模最大的法人金融機構，單戶貸款能力擴大，抗擊金融風險能力增強，更好實現(xiàn)商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展與維護金融穩(wěn)定的有機統(tǒng)一，有效滿足省級政府謀求降低履行農村信用社金融風險處置責任的訴求。這種改革思路有幾個最大的支持者：一是農村信用社省聯(lián)社。自2003年新一輪農村信用社改革以來，省聯(lián)社一直處于較為尷尬的境地。省聯(lián)社是縣域農村信用社入股組建的，是農村信用社的“仆人”，但在實踐中卻表現(xiàn)為在省級政府授權下通過行政管理履行著對作為股東的“主人”農村信用社的管理職能，形成了“仆人管主人”的倒形法人治理格局，其合法性受到普遍質疑（謝平和劉海二，2019）。省聯(lián)社積極推動組建省級法人農村信用社，一方面將縣域法人農村信用社轉變?yōu)榉种C構，按照企業(yè)內部科層結構特征要求，可以行政管理方式對農村信用社行使管理權，從而使上述尷尬不復存在，另一方面將自身由單純的管理機構轉變?yōu)閾碛腥y行牌照的具有經(jīng)營職能的管理機構，由“虛”轉“實”，在自身提升地位的同時也增強了自身管理權限。二是省級政府。2003年改革后，農村信用社管理交由省級政府負責，按照權責對稱原則，省級政府承擔農村信用社金融風險處置責任。與縣域法人相比，組建以省為單位的法人農村信用社，經(jīng)營規(guī)模更大，經(jīng)營實力更強，抵御風險能力將顯著增強，由此省級政府承擔的金融風險處置責任將會減輕，而且也更加便于省級政府借助省級農村信用社調動更大規(guī)模的更多的金融資源更好服務于“GDP競爭”，因而省級政府有積極性推動組建省級法人農村信用社。三是金融風險較高的農村信用社。此類農村信用社理應通過破產(chǎn)等方式退出市場，這必然會危及主要高管的利益，使其難以保住“烏紗帽”，也會對其市場聲譽造成不良影響，一般員工也面臨失業(yè)下崗。通過重組合并方式組建省級法人農村信用社，使此類農村信用社成為分支機構，不僅避免了破產(chǎn)化解了風險，而且保住了高管人員位置和一般員工的工作，必然受到此類農村信用社的歡迎。這種以救助高風險農村信用社化解風險的方式實質上是“一平二調”，即運用優(yōu)質農村信用社的經(jīng)營金融資源幫助化解風險，這是對優(yōu)質農村信用社利益的損害，理應受到抵制。但由于優(yōu)質農村信用社受制于省聯(lián)社行政管理而缺乏抵制的能力，且股權分散產(chǎn)權關系不明晰導致股東也缺乏抵制的動力，從而在組建省級法人農村信用社中雖有反對聲音但終因力量微弱最終難以形成影響力（藍虹和穆爭社，2016）。

目前，反對組建省級法人農村信用社的強大力量主要來源于中央政府。消滅農村信用社縣域法人地位，組建省級法人農村信用社，將會使農村信用社背離農村金融服務的宗旨，不符合深化農村信用社改革目標。筆者將在后文就此深入分析，此處不再贅述。

2.將省聯(lián)社改制為金融控股公司?；舅悸肥牵涸鰪娹r村信用社省聯(lián)社實力，由其入股甚至控股轄內縣域法人農村信用社，省聯(lián)社成為“主人”，農村信用社成為“仆人”，將省聯(lián)社對縣域法人農村信用社的行政管理變?yōu)楣蓹喙芾?，從法理上理順了省?lián)社與縣域法人農村信用社關系，解決了目前存在的“仆人管主人”倒形法人治理格局。

目前，業(yè)界和學界部分人士認為，此種模式既從法理上理順了省聯(lián)社與縣域法人農村信用社的關系，兩者之間的行政管理關系轉變?yōu)楣蓹喙芾黻P系，符合法人治理的基本要求，又保持了農村信用社縣域法人地位，符合中央政府關于堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的要求。正是基于此，此種改革思路獲得了更多支持。

筆者認為，上述分析欠妥，省聯(lián)社改制為金融控股公司，實質上為省聯(lián)社實現(xiàn)對縣域法人農村信用社的行政管理尋找到了合理合法的股權管理手段。由于省級政府承擔的農村信用社金融風險處置責任并未隨著省聯(lián)社改制為金融控股公司而有所減弱，省級政府由此傳遞給省聯(lián)社的壓力也未變化，省聯(lián)社實施行政管理因缺乏法理基礎而有所收斂的問題，因在實施股權管理情況下具有了合法性而會更加理直氣壯，強度必然會有所加強。因此，省聯(lián)社改制為金融控股公司會使縣域法人農村信用社面對來自省聯(lián)社更加強大的管理壓力，行政管理借著股權管理之名必將加強。

與省聯(lián)社體制相比，省聯(lián)社改制為金融控股公司將會使農村信用社縣域法人地位實質上更加弱化，弱化程度趨近于省級法人農村信用社模式。因此，金融控股公司模式與省級法人農村信用社模式，對農村信用社縣域法人地位的影響實質上是基本相同的，只不過后者完成了法理意義上的農村信用社縣域法人地位喪失，而前者保留了法理意義上的農村信用社縣域法人地位，但縣域法人地位實質上僅徒有虛名而已。正是基于此，筆者在后文分析兩種改制模式對改善農村金融服務影響時，將其等同視之，不再進行區(qū)分。

（二）提升農村信用社縣域法人層級的積極效應

前文分析表明，上述兩種改革模式實質上都提升了農村信用社縣域法人層級，從縣域法人升級為省級法人，縣域法人農村信用社成為分支機構，農村信用社縣域法人地位喪失，由此帶來了一些積極效應：

1.省聯(lián)社對縣域農村信用社管理取得了法理上的合理性。組建省級法人農村信用社，農村信用社的縣域法人地位喪失，成為其分支機構，省聯(lián)社與縣域法人農村信用社之間建立了上下級的科層關系，科層內部上級機構對下級機構的行政管理也就順理成章，作為上級機構的省聯(lián)社以行政管理方式管理作為分支機構的下級機構農村信用社也就具有合理性。省聯(lián)社改制為金融服務公司后，省聯(lián)社與縣域法人農村信用社以股權為紐帶連接起來，省聯(lián)社多為縣域法人農村信用社的控股股東或第一大股東，將兩者之間的行政管理轉化為股權管理，不僅強化了省聯(lián)社對縣域法人農村信用社的股權管理，而且從法理上理順了其間的關系，解決了省聯(lián)社“仆人管主人”的尷尬。

2.增強了農村信用社化解防控風險能力。無論是組建省級法人農村信用社還是省聯(lián)社改制為金融控股公司，原有省聯(lián)社與農村信用社關系都更加緊密了。在省級法人農村信用社體制下，省聯(lián)社和農村信用社成為統(tǒng)一體，農村信用社成為分支機構，全省農村信用社法人經(jīng)營規(guī)模迅速變大，經(jīng)營實力增強，對于單個作為分支機構的農村信用社發(fā)生的金融風險，可以立即動用全省農村信用社經(jīng)濟金融資源幫助迅速化解。在金融控股公司體制下，省聯(lián)社是轄內縣域法人農村信用社的主要股東，當單個農村信用社法人發(fā)生金融風險，省聯(lián)社必須履行主要股東責任幫助化解，而且省聯(lián)社實力雄厚，也可利用其控股股東身份更好調動其他農村信用社經(jīng)濟金融資源，共同實施金融風險化解工作，這將有利于化解農村信用社金融風險。

按照現(xiàn)行有關政策規(guī)定，省級政府承擔農村信用社金融風險處置責任。上述分析表明，兩種改革模式都將有助于增強化解防控農村信用社金融風險能力，有利于更好化解防控農村信用社金融風險。這說明，兩種改革模式實質上是緩釋了省級政府承擔的農村信用社金融風險處置壓力，這也成為省級政府支持上述兩種改革模式的重要原因。

3.增強了農村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展能力。在省級法人農村信用社體制下，農村信用社獲得了舉全省之力開展經(jīng)營活動的能力，最為典型的是貸款集中度導致的單戶貸款能力顯著提升，為農村信用社發(fā)放大額貸款創(chuàng)造了條件，可以針對大型企業(yè)、大型項目等名正言順開展業(yè)務，相對于縣域法人農村信用社，省級法人農村信用社的盈利能力和水平必將大幅上升。在金融控股公司體制下，雖然農村信用社仍然保留著縣域法人地位，從理論上說難以突破單戶貸款上限的監(jiān)管，但由于省聯(lián)社與農村信用社之間結成緊密的利益一致的共同體，省聯(lián)社更有積極性發(fā)揮優(yōu)勢幫助縣域法人農村信用社運營資金，或者組織銀團貸款等，增強農村信用社盈利能力、提高盈利水平。

上述分析說明，兩種改革模式有助于增強農村信用社盈利能力，實現(xiàn)農村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展，使農村信用社不斷發(fā)展壯大（蔣遠勝等，2018）。從理論上說，只有農村信用社強大了，才能確保持續(xù)改善農村金融服務具有堅實的機構基礎，才能在農村信用社不斷發(fā)展中提供更多更優(yōu)質的農村金融服務。正是基于此，業(yè)界和學界部分人士認為，上述兩種改革模式能夠促進改善農村金融服務，推動實現(xiàn)農村信用社改革目標，因而積極倡導按照上述兩種模式深化農村信用社改革。

（三）提高農村信用社縣域法人層級背離了農村信用社改革目標

農村信用社改革目標是持續(xù)改善農村金融服務。無論采取何種改革模式均要有利于以農村信用社堅持支農支小服務定位，以增強改善農村金融服務功能為根本出發(fā)點。組建省級法人農村信用社和將省聯(lián)社改制為金融控股公司，實質上動搖了保持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的制度基礎，將會使農村信用社偏離支農支小的服務定位，背離改善農村金融服務的最終目標，應堅決防止農村信用社改革滑向上述兩種錯誤的改革模式。

1.上述兩種改革模式的最終結果是做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模。前文分析表明，無論是組建省級法人農村信用社還是將省聯(lián)社改制為金融控股公司，本質上都是強化省聯(lián)社對農村信用社的控制能力，增強省聯(lián)社調動更多農村信用社的金融資源，推動實現(xiàn)運用農村信用社金融資源促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增強地方政府“GDP競爭”力量，更好實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟發(fā)展目標，這就必然要以迅速擴大農村信用社經(jīng)營規(guī)模為前提，由此導致改革后省級政府和省聯(lián)社將工作重心放在采取多種措施擴大農村信用社的資產(chǎn)負債規(guī)模和增強經(jīng)營實力方面。

2.實施上述兩種改革模式將背離農村信用社改革目標。按照上述兩種模式改革后，必然會做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模，單戶貸款上限提升，可將貸款對象由縣域法人農村信用社體制下的農戶、小微企業(yè)擴展到大中型企業(yè)、大型項目等，在盈利動機驅動下必將拋棄支農支小定位偏離農村金融服務目標而走向大中型企業(yè)、大型項目等，走向非農化、非縣域化。農村信用社上述經(jīng)營方向正好迎合了地方政府謀求運用農村信用社金融資源服務地方經(jīng)濟發(fā)展的訴求，省級政府可通過省聯(lián)社直接推動更多農村信用社金融資源投向促進地方經(jīng)濟發(fā)展的大中型企業(yè)、大型項目等，實現(xiàn)“GDP競爭”目標。上述省聯(lián)社、省級政府兩股力量的共同作用、相互強化，將使農村信用社偏離支農支小服務定位，背離持續(xù)改善農村金融服務目標。同時，做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模將會使農村信用社獲得更多參與金融市場的資格，在盈利動機驅使下運用更多資金到金融市場上去盈利，從而成為農村資金外流新的更大的抽水機，而這些行為往往還打著市場化的招牌。

3.上述兩種改革模式將使防范金融風險走向極端化。前文分析表明，實施上述兩種改革模式的實質是做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模，尤其是省級法人農村信用社。從理論上說，做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模，必將增強經(jīng)營實力，應對各種金融風險的能力將會顯著上升。這也是業(yè)界和學界部分人士倡導實施上述兩種改革模式的重要理由，也是省級政府出于降低承擔的農村信用社金融風險處置責任而推動按照上述思路改革的重要考慮。因此，單純出于防范農村信用社金融風險而做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模具有一定的合理性，但深化農村信用社改革的根本目標是改善農村金融服務，改善農村金融服務需要農村信用社堅守支農支小服務定位，只有小微型金融機構才具有扎根縣域和貼近農民的人緣、血緣、地緣優(yōu)勢，才能更好發(fā)揮優(yōu)勢提供更為優(yōu)質的金融服務。這就需要以平衡好防范金融風險與改善農村金融服務的關系為原則合理確定農村信用社的經(jīng)營規(guī)模。前文分析表明，縣域法人農村信用社實現(xiàn)了改善農村金融服務與防范金融風險的有機統(tǒng)一，既有利于防范金融風險也有利于增強農村金融服務功能，符合深化農村信用社改革目標。但上述兩種改革模式只考慮防范農村信用社金融風險目標而偏離改善農村金融服務目標，雖然這兩個目標都很重要，但改善農村金融服務目標更為根本，防范金融風險是為了更好開展農村金融服務，因而應以根本目標為出發(fā)點合理確定農村信用社經(jīng)營規(guī)模，適度兼顧防范金融風險，一切以過分關注防范農村信用社金融風險甚至走向極端化的方法確定農村信用社經(jīng)營規(guī)模的做法都是錯誤的，上述兩種改革模式就是這種錯誤做法的具體體現(xiàn)。當然，縣域法人農村信用社在改善農村金融服務的同時，也會產(chǎn)生一定的金融風險，但總體而言，兩者是平衡的，這也是改善農村金融服務需要付出的最小代價，對于由此產(chǎn)生的金融風險可采取其他有效方法予以化解，而不宜簡單采取上述兩種改革模式做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模而背離深化農村信用社改革目標的做法。

謀求通過上述思路做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模，增強抗風險能力，也可能導致更大金融風險。因為上述思路實施中更多是行政推動、“拉郎配”，簡單合并重組，并未更多關注機制體制構建，可能會導致“差機構”拖垮“好機構”，造成更大金融風險（藍虹和穆爭社，2016）。

4.采取行政干預難以真正實現(xiàn)改善農村金融服務的最終目標。業(yè)界和學界部分人士在為上述兩種改革模式辯護時提出，雖然做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模，在盈利動機驅使下會使農村信用社偏離支農支小服務定位、背離深化農村信用社改革目標，但可采取行政干預方式加以矯正，明確農村信用社改善農村金融服務的具體指標任務，加強考核激勵約束，甚至納入監(jiān)管指標，就可實現(xiàn)做大農村信用社經(jīng)營規(guī)模與改善農村金融服務的共贏，而且做大經(jīng)營規(guī)模有助于實現(xiàn)農村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展，也使改善農村金融服務具有了不斷強大的堅實機構基礎，確保農村金融服務水平持續(xù)提升。

筆者認為，上述分析的邏輯基礎是通過行政干預方式強迫農村信用社開展農村金融服務，這是計劃經(jīng)濟的思維，是一種歷史倒退，違背了市場經(jīng)濟改革要求，很可能以失敗告終。采取行政干預方式激勵約束，將使農村信用社開展金融服務處于被動應付狀態(tài)，農村信用社的目標就轉化為完成改善農村金融服務的具體考核指標任務，一旦達到指標任務的要求，就會缺乏繼續(xù)改善農村金融服務的積極性、主動性，從而扼殺創(chuàng)造性，不利于農村信用社改善農村金融服務能力的進一步提升（周月書和彭媛媛，2017）。同時，農村信用社在改善農村金融服務中處于信息優(yōu)勢地位，可發(fā)揮信息優(yōu)勢作用，隱瞞改善農村金融服務能力，或者在完成農村金融服務具體指標任務時弄虛作假，前者將導致隱瞞行為發(fā)生，造成農村信用社改善農村金融服務資源的浪費，后者將導致作假行為發(fā)生，造成改善農村金融服務指標任務表面而非實際完成，最終結果都是影響實現(xiàn)農村信用社改革目標。面對農村信用社上述道德風險行為，由于農村信用社的信息優(yōu)勢地位，采取行政干預方式將難以取得實際成效。因此，應拋棄行政干預強迫農村信用社改善農村金融服務，順應農村信用社是市場主體的現(xiàn)實，采取市場化激勵方式，推動農村信用社積極主動開展農村金融服務，而這需要以堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定為前提。

（四）堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定是實現(xiàn)農村信用社改革目標的最優(yōu)選擇

前文分析表明，提升農村信用社縣域法人層級，組建省級法人農村信用社或將省聯(lián)社改制為金融控股公司，實質上是做大了農村信用社經(jīng)營規(guī)模，增強了商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展能力和金融風險防控能力，但卻不利于持續(xù)改善農村金融服務，背離了農村信用社改革的最終目標。因此，應以實現(xiàn)持續(xù)改善農村金融服務的最終目標為統(tǒng)領，兼顧好農村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展和金融風險防控，合理確定農村信用社法人層級（穆爭社，2010）。根據(jù)前文分析，縣域法人農村信用社的經(jīng)營優(yōu)勢決定了能夠更好實現(xiàn)持續(xù)改善農村金融服務與提升商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展和金融風險防控能力的有機統(tǒng)一，因而保持農村信用社縣域法人地位總體長期穩(wěn)定就成為更好實現(xiàn)農村信用社改革最終目標的最優(yōu)選擇。

三、構建“小法人+大平臺”格局以增強農村信用社金融服務功能

農村金融服務需求特征決定了要堅持農村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，發(fā)揮好“小法人”作用。增強縣域法人農村信用社金融服務功能，需要省聯(lián)社搭建“大平臺”提供良好支撐（曹軍新等，2018）。構建“小法人+大平臺”格局，既可充分發(fā)揮縣域法人農村信用社扎根縣域、貼近農民的獨特人緣、血緣、地緣優(yōu)勢，又可以支付清算等公共服務平臺做支撐解決縣域法人農村信用社開展農村金融服務面臨的金融基礎設施等的規(guī)模經(jīng)濟、降低服務成本問題，從而確保縣域法人農村信用社能夠優(yōu)質高效開展農村金融服務。

（一）“小法人+大平臺”格局可充分發(fā)揮農村信用社獨特優(yōu)勢

農村金融服務需求呈現(xiàn)小額、分散、短平快等特點，而且缺乏抵質押品等非人格化信息，控制金融風險更多依靠獲得生產(chǎn)生活信息等人格化信息，這就要求提供農村金融服務的機構扎根縣域、貼近農民，發(fā)揮人緣、血緣、地緣優(yōu)勢，獲得大量的人格化信息有效控制金融風險，同時機構的治理結構簡單、決策鏈條短，能夠迅速決策及時發(fā)放貸款，滿足農業(yè)生產(chǎn)、農民生活對資金的及時性需求。農村金融服務需求的上述特征，決定了縣域法人農村信用社是提供農村金融服務的最佳主體。但縣域法人農村信用社這種小法人在開展農村金融服務中離不開支付清算、產(chǎn)品開發(fā)創(chuàng)新、員工素質提升培訓等金融服務公共品，如果由農村信用社自己獨立提供這些服務，不僅受人、財、物制約沒有能力解決而且面臨嚴重的規(guī)模不經(jīng)濟，這就需要由公共平臺提供這些金融服務公共品，從而使縣域法人農村信用社專心致志開展農村金融服務。也就是說，通過構建“小法人+大平臺”格局，以“大平臺”提供的公共金融服務為“小法人”充分發(fā)揮其獨特優(yōu)勢創(chuàng)造條件，從而使縣域法人農村信用社能夠提供更優(yōu)質、更高效的農村金融服務，更好滿足農村金融服務需求和實現(xiàn)深化農村信用社改革目標（穆爭社和藍虹，2007）。

（二）縣域法人農村信用社以市場化方式獲得公共金融服務

縣域法人農村信用社是公共金融服務的需求方，提供公共金融服務的平臺是供給方，需求方和供給方均應是獨立的市場主體，雙方的供給和需求行為遵循市場化原則開展，作為提供公共金融服務產(chǎn)品的“大平臺”應以市場化方式向作為“小法人”的縣域法人農村信用社提供公共金融服務產(chǎn)品?？h域法人農村信用社通過市場購買行為傳遞需求，為平臺改進公共金融服務提供方向；通過產(chǎn)品購買價格，引導平臺壓降提供公共金融產(chǎn)品成本，有利于縣域法人農村信用社獲得優(yōu)質高效低成本的公共金融服務產(chǎn)品。同時，縣域法人農村信用社自主選擇公共服務產(chǎn)品權利也對提供公共金融服務的平臺形成了改進產(chǎn)品質量的壓力，如果提供的產(chǎn)品質量和價格不能滿足縣域法人農村信用社要求，縣域法人農村信用社將會選擇新的供給方，導致提供公共金融服務的平臺失去客戶，這種優(yōu)勝劣汰功能督促“大平臺”增強改進產(chǎn)品質量、降低價格的動力（董曉林等，2021）。因此，以市場化方式提供公共金融服務，不僅提高了公共金融服務供給效率和質量，也降低了公共金融服務成本。

如果將“小法人”與“大平臺”捆綁一起，使縣域法人農村信用社喪失市場主體地位，不能自主選擇購買公共金融服務產(chǎn)品，也就變相形成了“大平臺”的壟斷供給，使農村信用社不能購買到物美價廉的公共金融產(chǎn)品，缺乏提供優(yōu)質高效農村金融服務的重要物質基礎（孫陽昭和穆爭社，2013）；使公共金融服務產(chǎn)品提供者的平臺公司缺乏創(chuàng)新改革動力，難以不斷提供優(yōu)質高效低成本的公共產(chǎn)品，兩者相互推動惡性循環(huán)，最終影響實現(xiàn)深化農村信用社改革目標。

（三）將省聯(lián)社改制為提供公共金融服務的平臺公司是最佳選擇

農村信用社省聯(lián)社自建立以來，主要功能之一就是向縣域法人農村信用社提供支付清算、產(chǎn)品開發(fā)創(chuàng)新、員工素質提升培訓等公共金融服務，積累了大量經(jīng)驗，培養(yǎng)了大批專業(yè)人員（藍虹和穆爭社，2012），而且因為長期的經(jīng)濟業(yè)務往來和地域相近，了解農村信用社對公共金融服務產(chǎn)品的需求，能夠提供更具針對性的公共金融服務產(chǎn)品，實現(xiàn)精準對接。

當前省聯(lián)社改革的基本方向是淡出行政管理，強化服務職能。將省聯(lián)社改制為金融服務公司，向轄內縣域法人農村信用社提供公共金融服務，既符合上述省聯(lián)社改革方向，也發(fā)揮了省聯(lián)社的比較優(yōu)勢，能夠提供優(yōu)質高效的公共金融產(chǎn)品；而且因為具有規(guī)模經(jīng)濟特色，能夠降低公共金融產(chǎn)品成本，提供價格低廉的公共金融產(chǎn)品（單雙等，2020）。省聯(lián)社改制為金融服務公司的上述優(yōu)勢有利于農村信用社獲得優(yōu)質高效成本低廉的公共金融服務產(chǎn)品，使改善農村金融服務具有了堅實的公共金融產(chǎn)品基礎，因而由省聯(lián)社改制的金融服務公司提供公共金融服務產(chǎn)品是最佳選擇。

自2003年改革以來，省聯(lián)社一直履行對縣域法人農村信用社的“管理、指導、協(xié)調、服務”職能，因而目前省聯(lián)社提供公共金融服務產(chǎn)品是與縣域法人農村信用社捆綁在一起的。也就是說，農村信用社只能從省聯(lián)社購買公共金融服務產(chǎn)品，省聯(lián)社也只能向農村信用社提供，兩者的捆綁實質上形成了彼此的壟斷。前文分析表明，這種捆綁形成的壟斷是低效率的，不利于省聯(lián)社作為平臺公司提供優(yōu)質高效、成本低廉的公共金融服務產(chǎn)品，改制方向是塑造供求雙方的市場主體地位，以市場化方式提供和購買公共金融服務產(chǎn)品。因此，在將省聯(lián)社改制為金融服務公司的同時，需要明確金融服務公司與農村信用社均是獨立的市場主體，雙方按照市場化原則開展公共金融服務產(chǎn)品的供給與購買行為將省聯(lián)社改制為金融服務公司，并按照市場化原則構建金融服務公司與農村信用社關系，使雙方均成為市場主體，必然意味著省聯(lián)社淡出行政管理，實現(xiàn)了中央政府提出的“省聯(lián)社要淡出行政管理強化服務職能”的目標（穆博和穆爭社，2020）。