長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理：一個理論框架

孫芳城（博士生導師），蔣水全（副教授），尹長萍（博士）

一、引言

長江不僅是哺育中華民族的母親河，還是中國經濟的脊梁和“金腰帶”。長江流域總人口6億左右，占全國的42.9%，2016～2018年，長江流域生產總值分別占全國生產總值的43.2%、43.7%、44.1%。推動長江流域發(fā)展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，事關國家安全、高效、可持續(xù)發(fā)展的全局[1]。然而，由于我國高投入、高消耗、高排放的粗放型經濟增長和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中走過的“先污染、后治理”彎路，導致長江資源過度開發(fā)、生態(tài)破壞、自然災害頻發(fā)等問題嚴重，區(qū)域性、累積性、復合性環(huán)境風險突出，流域生態(tài)系統(tǒng)日益脆弱[1]。如何打好污染防治攻堅戰(zhàn)，牢筑長江流域生態(tài)屏障將是破題“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”實踐，打造國家高質量現(xiàn)代化經濟體系的關鍵。在此背景下，習近平總書記打破簡單把發(fā)展與保護對立起來的傳統(tǒng)思維束縛，開創(chuàng)性地提出“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”等重要論斷。與此同時，國家也陸續(xù)出臺了一系列制度和方案，并撥付巨資助力長江流域生態(tài)保護。

作為生態(tài)治理的核心制度安排與規(guī)制工具，環(huán)境審計對流域生態(tài)治理的影響不言而喻。2008年審計署發(fā)布《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確將環(huán)境審計列為六大審計之一。2009年和2015年，審計署分別出臺了《審計署關于加強資源環(huán)境審計工作的意見》《關于開展政府環(huán)境審計試點工作的通知》，指導全國各級審計機關開展環(huán)境審計，并從國家審計角度強化環(huán)境保護方面的頂層設計。2017年底至2018年3月，審計署發(fā)布首份聚焦長江經濟帶生態(tài)環(huán)保的專項公告，就沿江11個省份貫徹落實“共抓大保護、不搞大開發(fā)”等中央決策部署情況出具審計“體檢報告”。

盡管我國在環(huán)境審計方面做了很多有益探索，但總體來看環(huán)境審計工作仍處于探索階段，存在統(tǒng)籌協(xié)調難、審計定責難、審計調查取證難等突出問題，尤其是近年來的大規(guī)模環(huán)境事件（如太湖流域的藍藻事件），引發(fā)了對我國流域生態(tài)治理模式的反思，單純依靠出臺環(huán)保政策、投入巨額環(huán)保資金、各地區(qū)各部門各自為戰(zhàn)是流域環(huán)境難以根治的主要原因。長江流域是一個空間整體性極強、關聯(lián)度很高的區(qū)域，流域內不僅各自然要素間的聯(lián)系非常密切，而且上中下游之間、干支流之間相互制約、相互影響[2]。過去以環(huán)保項目為導向、以資金審計為重點、多區(qū)域多部門分段監(jiān)管的審計模式難以滿足跨區(qū)域、跨部門生態(tài)治理的需要。基于此，本文將協(xié)同治理理念嵌入環(huán)境審計理論體系，從環(huán)境審計協(xié)同內涵、必然性、現(xiàn)實困境、路徑選擇等角度試圖構建流域環(huán)境審計協(xié)同治理理論框架，回答流域環(huán)境審計協(xié)同的內涵是什么？為什么要開展流域環(huán)境審計協(xié)同？環(huán)境審計協(xié)同治理的目標是什么？如何開展環(huán)境審計治理協(xié)同？通過解答上述問題，可為打好長江流域污染防治攻堅戰(zhàn)保駕護航、添勁助力。

二、長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的內涵及必然性

1.長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的內涵界定。長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理是指在中央和地方黨委審計委員會的領導下，樹立全國、全流域審計治理“一盤棋”的理念，從流域生態(tài)整體性、系統(tǒng)性著眼總攬全局，把方向、謀大局、定政策，厘清主體責任、聚焦審計重點、靶向發(fā)力，并在厘清流域各轄區(qū)和轄區(qū)內審計、國土、林業(yè)、水利、交通、生態(tài)環(huán)境等各部門權責邊界的基礎上，整合資源，強化各區(qū)域各部門在污染防治、環(huán)境質量監(jiān)測、環(huán)境審計數(shù)據(jù)取證、環(huán)境審計過程、環(huán)境審計結果運用等方面的協(xié)同，做到一審多項、一審多果、一果多用，促成各區(qū)域各部門多主體共謀、共建、共管、共評、共享的流域環(huán)境審計協(xié)同治理大格局。長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理強調審計治理主體的多元性、審計治理過程的聯(lián)動性、審計治理信息的共享性和審計治理目標的共贏性，從而規(guī)避由行政區(qū)劃、部門歸屬等導致的地理分割、剛性限制等弊端。

2.推進長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的應然邏輯。

（1）環(huán)境審計協(xié)同治理契合流域生態(tài)環(huán)境的內在特質。首先，流域生態(tài)問題往往是跨越多個政府或區(qū)域邊界的公共問題，具有非排他性、非競爭性雙重特征，權責歸屬難以界定，粗暴的條塊分割治理和屬地治理難以解決跨區(qū)域跨部門責任分擔問題，滋生了保護主義和環(huán)境負外部性惡化等問題，導致“公地悲劇”窘境[2，3]。如2003年山東薛新河污染事件、2005年松花江重大跨界水污染事故、2013年廣西賀江水體污染事件等。其次，流域生態(tài)治理涉及財政、審計、環(huán)保、生態(tài)環(huán)境、國土、林業(yè)、水利、交通、城管、海洋、漁業(yè)等多個部門，傳統(tǒng)部門分割下各部門權利和職能存在沖突，扯皮推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，使流域生態(tài)治理陷入“人人有責但無人負責”“九龍治水、無龍治水”的窘況。最后，流域生態(tài)問題的外部性、整體性，使得生態(tài)問題已演變成流域內共同面對的棘手問題。而環(huán)境審計協(xié)同治理通過促成流域內各區(qū)域、各部門在政策制度與執(zhí)行上步調一致、協(xié)同聯(lián)動，將外部性問題“內部化”。

（2）環(huán)境審計協(xié)同治理能破解流域生態(tài)治理低效失靈問題。根據(jù)2014年我國修訂的《環(huán)境保護法》，各地政府主導該地區(qū)的生態(tài)治理并對轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境質量負責，即政府主導下的“屬地治理”模式。盡管政府主導保障了生態(tài)治理的執(zhí)行力，但也容易形成一種“公眾將治理責任歸于政府，政府也視為己任”的狹隘認知現(xiàn)象，最終導致政府不堪重負。再者，在行政分割情況下，屬地治理容易導致各地區(qū)在流域生態(tài)治理時陷入各自為政、畫地為牢的無序狀態(tài)，區(qū)域之間缺乏統(tǒng)一的生態(tài)治理目標質量檢測與監(jiān)控、環(huán)保政策制度及問責問效制度，更不用說信息共享和資源整合[3]。此外，屬地原則將生態(tài)治理權責局限在本行政區(qū)域內，對其他區(qū)域力不能及。由于流域生態(tài)的外部性特征，即便本區(qū)域生態(tài)治理較好，周圍區(qū)域的污染輸送也可能使其徒勞無功，類似地，本區(qū)域生態(tài)治理較好也會正面影響下游區(qū)域生態(tài)環(huán)境，勢必會較大程度地影響各區(qū)域生態(tài)治理的積極性，在地方官員晉升錦標賽模式下，作為“理性經濟人”的政府官員傾向于選擇“搭便車”，最終形成“公地悲劇”。因此，要扭轉傳統(tǒng)治理模式的低效失靈問題，核心在于打破剛性的行政分割問題，構建跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)治理協(xié)同聯(lián)動機制[4]。因此，本文主張在審計委員會統(tǒng)籌協(xié)調下，推進流域生態(tài)主體的多元化和跨區(qū)域、跨部門協(xié)同聯(lián)動，使流域生態(tài)治理成為一個開放的系統(tǒng)空間，通過多主體的協(xié)同整合、資源共享等實現(xiàn)流域生態(tài)治理的有序化、合作化、高效化。

3.環(huán)境審計協(xié)同治理能調整流域生態(tài)治理的非均衡性。長江流經11個省、自治區(qū)、直轄市，每個區(qū)域的經濟、文化、受污染程度等各有不同，導致各地區(qū)生態(tài)治理并不均衡。首先，相對于上游地區(qū)，長江下游地區(qū)經濟發(fā)展較快、環(huán)境污染負面沖擊較大，環(huán)保意識較強，而上游地區(qū)的重心仍處于追求經濟增長階段，對生態(tài)治理持“高認同度、低踐行度”，最終出現(xiàn)“上游不作為、下游干著急”現(xiàn)象。其次，受限于各地方經濟發(fā)展水平、技術人才等限制，各地區(qū)生態(tài)治理技術、審計監(jiān)督能力等并不均衡。以重慶地區(qū)環(huán)境審計為例，重慶主城區(qū)的環(huán)境審計評價更細致，而各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境審計往往流于形式，系統(tǒng)性、規(guī)范性較差。因此，需要通過環(huán)境審計協(xié)同實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門的資源整合、信息共享，促進各地區(qū)生態(tài)治理的均衡有序發(fā)展。

綜上所述，本文倡導在審計委員會領導下的跨區(qū)域、跨部門協(xié)同治理，追求生態(tài)治理的共生性、整體性、系統(tǒng)性，實現(xiàn)流域生態(tài)治理由屬地治理向區(qū)域共治轉變、政府治理向社會共治轉變、單一主體治理向多元協(xié)同治理轉變。

三、長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理可行性及現(xiàn)實困境

1.可行性。盡管長江流域環(huán)境審計協(xié)同涉及各區(qū)域以及審計、生態(tài)環(huán)境、國土、林業(yè)、水利、交通、城管等多個部門，它們之間存在相似之處。一是價值目標趨同。在流域生態(tài)治理方面，盡管各區(qū)域、各部門分管領域和工作內容各有側重，但其目標存在共性，都是確保國家生態(tài)環(huán)保政策落實，優(yōu)化流域生態(tài)環(huán)境，這為跨區(qū)域、跨部門的流域生態(tài)治理力量和資源整合提供了前提條件。二是職能屬性類似。審計、生態(tài)環(huán)境、國土、林業(yè)、水利、交通、城管等部門都可以說是流域生態(tài)監(jiān)督體系的子系統(tǒng)，其實質是規(guī)范權力運行和環(huán)保政策落實，防止權利濫用和私用[5]。三是所需信息存在重疊。盡管各地區(qū)、各部門在分管領域、職能屬性等方面略有不同，但所需的信息基本相同，如流域生態(tài)環(huán)境保護政策制度、流域生態(tài)資源資產數(shù)量及價值、流域生態(tài)環(huán)境質量情況及分布特征、流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標準等。基于此，在流域生態(tài)治理方面所涉各區(qū)域、各部門具有本質的必然聯(lián)系，研究它們的協(xié)同聯(lián)動機制和模式切實可行。

2.現(xiàn)實困境。一是長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理中主體協(xié)同難。治理主體多元化是流域生態(tài)治理的典型特征之一。我國雖然出臺了《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《長江經濟帶生態(tài)保護修復規(guī)劃（2019-2035年）》等制度并成立了推動長江經濟帶發(fā)展領導小組，但尚未清晰界定流域各地區(qū)、各部門的責任邊界，也缺乏流域生態(tài)治理方面實質性的行政載體，導致各地區(qū)、各部門在流域生態(tài)治理過程中相互推諉、相互掣肘。協(xié)同治理“有名無實”，更不用說多主體間的資源整合、信息共享等，地區(qū)之間、部門之間甚至因為各自追求政績，導致目標利益不一致，形成自我發(fā)展與協(xié)同發(fā)展目標割裂、上游利益與下游利益相矛盾等問題。除此之外，政府與企業(yè)、社會公眾的協(xié)同聯(lián)動不到位，多數(shù)公眾仍停留在“污染→投訴→解決”的“小環(huán)保”層面，缺乏主動保護環(huán)境的意識，甚至出現(xiàn)“政府干、群眾看”“政府熱、群眾冷”等怪象。

二是長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理中產業(yè)協(xié)同難。首先，部分地區(qū)產業(yè)發(fā)展與生態(tài)治理的耦合性不強。流域生態(tài)治理從根本上要依賴經濟增長方式的優(yōu)化調整，但現(xiàn)實情況卻是很多地區(qū)的經濟增長和產業(yè)發(fā)展模式依舊是高投入、高耗能、高污染、低效益，部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達為了招商引資仍然以犧牲環(huán)境為代價。其次，農村環(huán)境污染治理較難。根據(jù)本文的調研，農村污染主要來源于家禽養(yǎng)殖、土壤污染等，這些事關農民的主要經濟來源，盲目禁止恐怕會影響民生，農村環(huán)境污染壓力凸顯，因此根治農村的環(huán)境污染需要從鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、農民工就業(yè)創(chuàng)收等方面進行全盤系統(tǒng)的考慮。最后，區(qū)縣產業(yè)聯(lián)動發(fā)展滯后。受限于知識與能力，區(qū)縣產業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略性、更不用說從流域或各省市整體層面規(guī)劃產業(yè)布局，產業(yè)平臺分散導致整體環(huán)境承載能力不強，阻礙跨流域產業(yè)協(xié)同與合作。

三是長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理中制度協(xié)同難。一方面以長江流域為例，盡管成立了水利部長江水利委員會，但其無法獨立承擔流域管理職責；同時，其也不具備協(xié)調水利部門與環(huán)保部門的權限，難以有效組織長江流域內各省、市、自治區(qū)的協(xié)調溝通，更不用說牽頭協(xié)商制定權威的流域環(huán)境審計協(xié)同治理制度。另一方面，我國生態(tài)環(huán)境績效評價、績效審計的法律依據(jù)、標準依據(jù)等制度缺失，使得流域生態(tài)環(huán)境績效評價、審計等難以實施。

四、長江流域環(huán)境審計協(xié)同治理的路徑選擇

1.推進長江流域環(huán)境審計意識協(xié)同。一是堅定政治方向，提高政治站位。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于長江經濟帶綠色高質量發(fā)展和審計工作的重要指示要求，牢牢抓住黨領導長江經濟帶綠色高質量發(fā)展及審計監(jiān)督這一“主線”，把流域生態(tài)治理及審計監(jiān)督納入黨內監(jiān)督范疇，從政治上、組織上、制度上確立黨的集中統(tǒng)一領導，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，確保流域生態(tài)治理及審計工作沿著正確方向前進。二是摒棄過去分散實施、各自為戰(zhàn)的思維，轉變“地方本位主義”“地方保護主義”等錯誤意識和觀念，樹立全國、全流域、全省（市）污染防治工作和審計工作“一盤棋”的理念，堅持合作共贏，以黨委審計委員會為依托，從流域生態(tài)環(huán)境整體性和系統(tǒng)性著眼，從戰(zhàn)略高度總攬全局，運籌帷幄，把方向、謀大局、定政策，共同維護好長江流域的綠水青山[6]。

2.推進流域環(huán)境審計監(jiān)管制度協(xié)同。制度協(xié)同是實現(xiàn)權威、協(xié)調、高效的流域生態(tài)協(xié)同治理的前提，因此長江流域應從整體性、系統(tǒng)性著眼，對流域水資源利用、水污染治理、防洪、漁業(yè)、交通、港岸與沿岸景觀等方面進行一體化考慮，統(tǒng)籌制定一部法律，建立流域統(tǒng)一、綜合監(jiān)管的審計考評制度。事實上，“一個流域一部法律”已成為國際上流域立法的趨勢，世界各地很多流域都有專門的一套法律。通過流域立法，打破流域上下游、干支流、左右岸、水中與岸上的行政區(qū)劃界限和壁壘，構建流域生態(tài)治理一體化機制。從內容上來看，流域生態(tài)治理立法包括流域生態(tài)治理行為規(guī)范、流域生態(tài)質量監(jiān)測、流域生態(tài)治理評價、流域生態(tài)問責問效等方面的立法。首先，整合流域生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)污染防治方面的法律，明確各責任主體的權責、生態(tài)防治行為規(guī)范；其次，制定流域生態(tài)質量監(jiān)測及監(jiān)察條例，明確政府監(jiān)管部門和企業(yè)在水環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察方面的責任和義務，明確失職失責懲罰標準并嚴格依照條例進行懲罰和追責；然后，出臺流域生態(tài)資源補償實施條例，明確補償對象、補償原則、補償方式、補償標準等；最后，科學構建流域生態(tài)環(huán)境績效審計考核體系及問責問效機制，即將流域生態(tài)治理績效指標和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效率指標納入政府績效審計和官員績效審計評價指標之中，倒逼各地區(qū)政府及政府官員重視流域生態(tài)治理。

3.建立健全流域環(huán)境審計統(tǒng)籌機制。一是探索跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域的多主體協(xié)同聯(lián)動機制，打破行政區(qū)劃和各部門之間的統(tǒng)籌壁壘，最大限度地整合資源，形成優(yōu)勢互補。盡管近些年為了解決長江流域水事爭端，嘗試建立跨區(qū)域聯(lián)席會議制，但其存在不穩(wěn)定性，并未固定下來，僅僅是一種臨時應急性機構。因此，需要建立一個常態(tài)化、固定化的多主體協(xié)同聯(lián)動機制（如流域生態(tài)環(huán)境審計協(xié)同決策機制、環(huán)境審計協(xié)同溝通機制、環(huán)境審計協(xié)同治理機制、環(huán)境審計協(xié)同問責機制等），為長江流域生態(tài)治理提供一個區(qū)域間協(xié)商平臺。二是推進流域環(huán)境審計管理“一體化”。首先是從工作方案制訂、審計工作指南和操作流程下發(fā)到數(shù)據(jù)集中分析疑點分散核查，統(tǒng)一審計目標和重點，加強審計過程控制；其次是組織召開審前培訓會、審中碰頭會，采用現(xiàn)場督導、集中匯審等方式，加強指導和審核，統(tǒng)一問題定性處理；最后是建立問題反饋機制，對特殊性問題及時分析研判，既揭示共性問題，又揭示個性問題，提升問題反映的深度和廣度。三是構建長江流域環(huán)境審計資源協(xié)同。充分調動和融合各區(qū)域、各部門、各層級的流域生態(tài)治理資源，實現(xiàn)生態(tài)治理項目和審計項目的統(tǒng)籌安排，聚焦重點領域、熱點領域和難點領域，發(fā)現(xiàn)新情況、新變化、新問題。四是制定相關審計流程、業(yè)務規(guī)范，規(guī)范審計項目實施的業(yè)務管理流程體系。從項目計劃下達、審計通知書制發(fā)、審計工作方案和實施方案編制，到審計證據(jù)和審計工作底稿共用共享、審計報告意見征求和出具，再到審計成果綜合運用、審計項目歸檔，構建規(guī)范化的審計業(yè)務管理流程體系。

4.構建流域環(huán)境審計大數(shù)據(jù)平臺。一是搭建流域生態(tài)環(huán)境審計云平臺，通過集中采集、多維整合不同層級、不同項目的數(shù)據(jù)資源，形成數(shù)據(jù)集成效應，精準鎖定流域環(huán)境審計疑點和線索，增強審計針對性和實效性。比如利用大數(shù)據(jù)平臺建立數(shù)據(jù)接口式數(shù)據(jù)采集方式，流域生態(tài)環(huán)境審計大數(shù)據(jù)中心與流域生態(tài)環(huán)境治理各責任主體建立數(shù)據(jù)接口，流域生態(tài)環(huán)境審計大數(shù)據(jù)中心通過該接口可直接訪問各責任主體的平臺數(shù)據(jù)，進而實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的實時傳輸、實時審計。二是創(chuàng)新審計模式，引導和規(guī)范審計人員注重3S技術（遙感RS、地理信息系統(tǒng)GIS和全球定位系統(tǒng)GPS）、大數(shù)據(jù)技術、人工智能技術、區(qū)塊鏈技術等在流域環(huán)境審計中的應用，切實提高審計監(jiān)督整體效能。