既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策機(jī)制研究綜述

蘇 聰，郭漢丁，賀雨桐，金振興，王明宇

(天津城建大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，生態(tài)宜居城市與可持續(xù)建設(shè)管理研究中心，天津 300384)

中國(guó)工程建設(shè)規(guī)模大，建筑竣工面積持續(xù)增加。據(jù)2020年統(tǒng)計(jì)年鑒與《建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，中國(guó)累計(jì)房屋竣工面積約501.86億m2，其中進(jìn)行節(jié)能改造的建筑面積僅不到25.1億m2，占比不足5%[1-2]。實(shí)施既有建筑節(jié)能改造是降低建筑能耗、緩解資源與能源緊缺局面的關(guān)鍵舉措，其對(duì)于推進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程具有重要戰(zhàn)略意義。既有建筑節(jié)能改造工作的有序開(kāi)展離不開(kāi)市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中多主體的協(xié)同決策，政府作為市場(chǎng)發(fā)展的主導(dǎo)力量，其決策的有效性與合理性是決定既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。中國(guó)既有建筑節(jié)能改造歷經(jīng)20余年的發(fā)展，雖在法規(guī)體系建設(shè)、激勵(lì)政策引導(dǎo)等方面取得了一定成績(jī)，但改造驅(qū)動(dòng)力不足、市場(chǎng)運(yùn)行滯緩等問(wèn)題依舊突出。根源主要在于主體改造認(rèn)知的差異性、政府決策的不協(xié)調(diào)性等。如何提高政府決策的有效性已然成為既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展的瓶頸之一。因此，以市場(chǎng)有序運(yùn)行為導(dǎo)向的既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策機(jī)制是值得深入研究和探討的重大課題。鑒于目前國(guó)內(nèi)外既有建筑節(jié)能改造政府決策的研究成果仍為匱乏，考慮到既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目具有一般項(xiàng)目之共性，本文在概述國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)運(yùn)行理論研究成果的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目決策理論研究成果，總結(jié)國(guó)內(nèi)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)踐現(xiàn)狀，剖析既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策的特殊性，論證既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策機(jī)制研究的必要性與價(jià)值性，以期為中國(guó)既有建筑節(jié)能改造決策理論研究的系統(tǒng)開(kāi)展奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)中國(guó)既有建筑節(jié)能改造事業(yè)蓬勃發(fā)展。

1 國(guó)外理論研究動(dòng)態(tài)

1.1 國(guó)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行理論研究動(dòng)態(tài)

20世紀(jì)70年代“生態(tài)建筑”理念的提出，意味著發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始重視既有建筑節(jié)能改造理論研究，至今已形成豐富的市場(chǎng)運(yùn)行理論體系。近期研究主要集中在EPC模式、能效標(biāo)識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和激勵(lì)政策等4個(gè)方面。

1.1.1 基于市場(chǎng)化運(yùn)行的EPC模式研究

EPC模式是打通市場(chǎng)融資難點(diǎn)、降低改造投資成本和提高改造效益的有效途徑。Martiniello等[3]認(rèn)為通過(guò)實(shí)施EPC模式，可以有效緩解市場(chǎng)融資困難局面、降低改造項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)改造主體互利共贏。Lee等[4]基于文獻(xiàn)分析，指出EPC模式是打破市場(chǎng)融資瓶頸、推動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)行的必由之路，應(yīng)大力推進(jìn)EPC模式在世界范圍內(nèi)的建設(shè)。Zhang等[5]搭建主體行為博弈模式研究采取EPC模式對(duì)主體合作關(guān)系的影響，研究結(jié)果表明采取EPC模式獲取利潤(rùn)更多、更有益于市場(chǎng)發(fā)展。Nord等[6]研究發(fā)現(xiàn)推行EPC模式是實(shí)現(xiàn)節(jié)能改造措施持續(xù)有效、市場(chǎng)運(yùn)行有序的關(guān)鍵。

1.1.2 基于信息不對(duì)稱(chēng)性的能效標(biāo)識(shí)制度研究

能效標(biāo)識(shí)制度是實(shí)現(xiàn)信息對(duì)等、消除信息壁壘的重要途徑。Sammer等[7]通過(guò)分析能效標(biāo)識(shí)制度對(duì)主體行為的影響，指出能效標(biāo)識(shí)制度是避免由市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)性而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的重要工具。Howarth等[8]在研究能源之星的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義基礎(chǔ)上，解釋了能效標(biāo)識(shí)制度成功的主要原因是其能夠有效消除節(jié)能改造市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)特征。Felicitas[9]認(rèn)為推行建筑能效標(biāo)識(shí)的主要目的就是提升節(jié)能改造市場(chǎng)的透明度，消除信息壁壘。Nazeriye等[10]基于聚類(lèi)分析法識(shí)別、分析威爾士地區(qū)和英格蘭地區(qū)能效標(biāo)識(shí)的影響因素，同時(shí)指出能效標(biāo)識(shí)制度可以有效減弱節(jié)能改造市場(chǎng)既有的信息不對(duì)稱(chēng)性，實(shí)現(xiàn)主體信息對(duì)等。

1.1.3 基于收益共享的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)研究

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是實(shí)現(xiàn)主體收益共享、提高市場(chǎng)整體運(yùn)行效率的基本方式。Rania等[11]指出合理地風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是實(shí)現(xiàn)主體收益共享的基礎(chǔ)，并制定出節(jié)能改造項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析方案。Shang等[12]基于粗糙集理論分析，提出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是實(shí)現(xiàn)ESCO與客戶(hù)互利共贏的前提。Gabrielli等[13]認(rèn)為節(jié)能改造項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)可促使ESCO與業(yè)主的積極合作，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)主體間的收益共享。Hufen等[14]提出在建立激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，督促主體共同承擔(dān)改造面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，可有效推動(dòng)EPC模式下的主體利益共贏。

1.1.4 基于經(jīng)濟(jì)正外部性的激勵(lì)政策研究

激勵(lì)政策是緩解經(jīng)濟(jì)正外部性、提升主體改造積極性的有效方法。Korhonen等[15]指出資金的局限、參與者自身信息的不完全以及外界的不確定性因素等是阻礙建筑節(jié)能行為的關(guān)鍵原因，采取適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等激勵(lì)政策是提升主體積極性的重要手段。Xin Liang等[16]認(rèn)為合理地激勵(lì)政策是降低經(jīng)濟(jì)正外部性負(fù)面影響、提升主體參與改造積極性的重要手段，在此基礎(chǔ)上搭建委托代理模型，優(yōu)化既有公共建筑節(jié)能改造激勵(lì)政策。Weiss等[17]提出以“政府監(jiān)管+經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”的方式對(duì)既有住宅建筑業(yè)主進(jìn)行激勵(lì)措施，是促使業(yè)主積極參與改造的有效途徑。Gram-Hanssen[18]認(rèn)為在具有明顯正外部性的節(jié)能改造市場(chǎng)中，基于一系列原因改造主體不會(huì)主動(dòng)對(duì)建筑進(jìn)行節(jié)能改造，實(shí)施相應(yīng)的激勵(lì)政策可以有效解決這一難題。

1.2 國(guó)外項(xiàng)目決策理論研究動(dòng)態(tài)

自20世紀(jì)30年代美國(guó)首次對(duì)項(xiàng)目投資決策做出明確規(guī)定后，發(fā)達(dá)國(guó)家逐步開(kāi)始項(xiàng)目決策理論研究，至今已形成了科學(xué)的項(xiàng)目決策理論體系。主要可歸納為項(xiàng)目決策方法、決策過(guò)程和決策指標(biāo)體系等3個(gè)方面。

1.2.1 決策方法研究

決策方法的有效性是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)的必要途徑。Celik等[19]結(jié)合層次分析法和TOPSIS理論，提出一種多準(zhǔn)則項(xiàng)目決策方法，借助此方法可有效克服因?qū)＜也淮_定性判斷或表達(dá)對(duì)權(quán)重所造成的影響。Irannezhad等[20]針對(duì)復(fù)雜程度較高的項(xiàng)目提出一種基于人工決策的自適應(yīng)強(qiáng)化學(xué)習(xí)算法，同時(shí)搭建多智能體仿真模型，為項(xiàng)目最佳組合決策的制定與選擇提供有力支持。Schatten等[21]基于研究分析提出一種多主體決策系統(tǒng)法，其內(nèi)涵在于先對(duì)不同主體的決策動(dòng)態(tài)分組，后通過(guò)消除組間信息不一致及分析沖突的方法完成項(xiàng)目全局的決策。Merigo等[22]提出一種適用于項(xiàng)目群體決策的評(píng)估方法，并通過(guò)構(gòu)建綜合算符來(lái)評(píng)估不確定項(xiàng)目環(huán)境中的決策問(wèn)題。

1.2.2 項(xiàng)目決策過(guò)程研究

決策過(guò)程的規(guī)范性是科學(xué)有效決策的基礎(chǔ)。Malakooti[23]基于研究分析，將項(xiàng)目決策過(guò)程劃分為信息處理、評(píng)估和決議等若干維度，并在此基礎(chǔ)上對(duì)各個(gè)維度進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)致劃分。Pérez等[24]通過(guò)構(gòu)建一種將專(zhuān)家意見(jiàn)和意見(jiàn)關(guān)聯(lián)關(guān)系整合的決策模式，來(lái)有效評(píng)估項(xiàng)目決策過(guò)程的演變和決策最終結(jié)果。Yang等[25]利用調(diào)查問(wèn)卷的方式了解重大項(xiàng)目中組織成員的非經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素，并對(duì)成員展開(kāi)有效的激勵(lì)措施，以期實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目組織決策過(guò)程。

1.2.3 項(xiàng)目決策指標(biāo)體系研究

決策指標(biāo)的合理性是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)的重要依據(jù)。Sulms等[26]通過(guò)建立水培項(xiàng)目決策指標(biāo)體系來(lái)探究項(xiàng)目決策指標(biāo)體系的有效性，并實(shí)證分析了該指標(biāo)體系的可行性。Seda等[27]基于層次分析法，在太陽(yáng)能光伏電站選址項(xiàng)目中建立項(xiàng)目決策指標(biāo)體系，并對(duì)其中所存在問(wèn)題進(jìn)行反復(fù)論證分析。Zou等[28]搭建涵蓋20個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)因素的指標(biāo)體系，借此協(xié)助決策主體鑒別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況。Taylan等[29]基于工程項(xiàng)目周期長(zhǎng)、復(fù)雜程度高等特點(diǎn)，構(gòu)建了包含成本、時(shí)間、質(zhì)量等因素在內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目決策指標(biāo)體系，并對(duì)該指標(biāo)體系的合理性進(jìn)行驗(yàn)證。

2 國(guó)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)踐特征

1973年石油危機(jī)的爆發(fā)促使發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始實(shí)施既有建筑節(jié)能改造，歷經(jīng)50年的實(shí)踐探索，在政策法規(guī)、技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以及教育熏陶等4個(gè)方面形成了鮮明的實(shí)踐特征。

2.1 法規(guī)推新，奠定市場(chǎng)運(yùn)行基石

基于市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展要求，政策法規(guī)推陳出新，引導(dǎo)市場(chǎng)有序運(yùn)行。日本《節(jié)約能源法》自1979年首次頒布后，平均每5年對(duì)該法案重新修訂一次，修訂后的新法明確規(guī)定節(jié)能改造各用能設(shè)備必須滿(mǎn)足建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。德國(guó)于2002年發(fā)布《建筑節(jié)能規(guī)范EnEV》，并每3年對(duì)該規(guī)范進(jìn)行重新修訂一次，其中2004年修訂后的規(guī)范在以往規(guī)范基礎(chǔ)上對(duì)節(jié)能保溫隔熱指標(biāo)和節(jié)能的設(shè)備技術(shù)指標(biāo)做出了進(jìn)一步的具體明確。美國(guó)注重用法律手段推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展，其自1978年推行的《節(jié)能政策法》中對(duì)建筑節(jié)能提出了嚴(yán)格要求后，平均每3～5年對(duì)該法律進(jìn)行重新修訂一次，以期通過(guò)法律法規(guī)更新的時(shí)效性和動(dòng)態(tài)性實(shí)時(shí)引導(dǎo)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展。1974年法國(guó)出臺(tái)《建筑節(jié)能規(guī)范》后，平均每5年根據(jù)實(shí)施情況對(duì)該規(guī)范進(jìn)行重新修訂，近期更新的規(guī)范在原規(guī)范明確建筑節(jié)能改造規(guī)范重要性的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)改造項(xiàng)目須以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為改造的最低要求，奠定市場(chǎng)有序運(yùn)行的基石。

2.2 技術(shù)創(chuàng)新，支撐改造效益提升

以技術(shù)創(chuàng)新為著力點(diǎn)支撐改造效益的整體提升，是國(guó)外既有建筑節(jié)能改造發(fā)展的不竭動(dòng)力。波蘭創(chuàng)新地源熱泵技術(shù)，并將其運(yùn)用到區(qū)域內(nèi)房屋供熱系統(tǒng)中，結(jié)果表明其平均熱指標(biāo)達(dá)70 W/m2，室內(nèi)平均溫度23 ℃，大幅提升了改造經(jīng)濟(jì)效益。美國(guó)發(fā)明“光電變波技術(shù)”并運(yùn)用到建筑節(jié)能改造領(lǐng)域，通過(guò)該技術(shù)促使企業(yè)在維持原有設(shè)備結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，節(jié)約10%以上的用電成本，經(jīng)濟(jì)效益顯著提升。德國(guó)創(chuàng)新循環(huán)動(dòng)力渦輪機(jī)技術(shù)并將其投入建筑節(jié)能改造領(lǐng)域中，借助其電能供應(yīng)和熱量輸送等方面的先進(jìn)性，在不增加任何額外節(jié)能投資的基礎(chǔ)上有效降低建筑能耗。英國(guó)研發(fā)的新太陽(yáng)能技術(shù)，在不借助任何外界機(jī)械的情況下，僅依賴(lài)?yán)錈峥諝饨粨Q降低建筑能耗的70%，有力支撐節(jié)能改造效益的提升。

2.3 金融保障，營(yíng)造市場(chǎng)融資環(huán)境

基于節(jié)能改造項(xiàng)目前期投資大與后期效益回收周期長(zhǎng)的矛盾關(guān)系，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的金融保障機(jī)構(gòu)是優(yōu)化市場(chǎng)融資環(huán)境的重要途徑。法國(guó)為解決融資困難的現(xiàn)狀，專(zhuān)門(mén)成立節(jié)能擔(dān)?；?FOGIM)，為中小企業(yè)節(jié)能投資提供貸款服務(wù)，以此確保中小企業(yè)能源效率方面的正常貸款。荷蘭成立綠色擔(dān)保基金，支持各地區(qū)開(kāi)展融資業(yè)務(wù)，解決各地區(qū)的融資障礙，優(yōu)化市場(chǎng)融資環(huán)境。英國(guó)FEFRA為防止業(yè)主節(jié)能資金不足現(xiàn)象的發(fā)生，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的節(jié)能資金來(lái)服務(wù)既有建筑節(jié)能改造。美國(guó)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的節(jié)能基金和成立各類(lèi)州層面的金融機(jī)構(gòu)，為建筑節(jié)能改造工作提供資金保障，營(yíng)造市場(chǎng)融資優(yōu)化環(huán)境。

2.4 教育熏陶，激發(fā)內(nèi)源持續(xù)動(dòng)力

以多層次的教育方式為抓手，注重改造過(guò)程激勵(lì)，基于思想引領(lǐng)動(dòng)力的理念創(chuàng)生市場(chǎng)發(fā)展內(nèi)源動(dòng)力。墨爾本將綠色教育融入公民早期發(fā)展階段中，通過(guò)學(xué)校教育和家長(zhǎng)言傳身教，向孩子傳遞綠色生活的理念，從小培養(yǎng)其綠色生活的責(zé)任感。日本通過(guò)廣告宣傳向公民灌輸節(jié)能環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，變“要我節(jié)能”為“我要節(jié)能”，激發(fā)公民的節(jié)能意識(shí)。德國(guó)在各高校中開(kāi)設(shè)節(jié)能課程，專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才，培養(yǎng)公眾節(jié)能改造意識(shí)。英國(guó)開(kāi)展中小學(xué)的綠色戶(hù)外實(shí)踐學(xué)習(xí)，通過(guò)學(xué)生的切身經(jīng)歷來(lái)提升學(xué)生的節(jié)能認(rèn)知。新加坡通過(guò)開(kāi)展“生態(tài)學(xué)校項(xiàng)目”，安排學(xué)生參與實(shí)踐導(dǎo)向的情況進(jìn)修，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展理念的發(fā)揚(yáng)，激發(fā)改造的持續(xù)動(dòng)力。

3 國(guó)內(nèi)理論研究概述

3.1 國(guó)內(nèi)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行理論研究概述

1990年“四節(jié)”理念的提出，逐漸拉開(kāi)中國(guó)既有建筑節(jié)能改造理論研究的帷幕。近期研究工作主要聚焦于主體行為策略、節(jié)能技術(shù)、改造策略以及融資模式等4個(gè)方面。

3.1.1 基于博弈理論的主體行為策略研究

主體行為博弈是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體利益均衡的關(guān)鍵依據(jù)。李瑋等[30]搭建政府監(jiān)管下ESCO與業(yè)主的演化博弈模型，探討業(yè)主與ESCO之間的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程和穩(wěn)定策略，結(jié)果表明通過(guò)加大政府監(jiān)管力度可以?xún)?yōu)化業(yè)主與ESCO的行為選擇。楊艷平等[31]通過(guò)構(gòu)建政府、業(yè)主及ESCO的演化博弈模型和復(fù)制動(dòng)態(tài)方程來(lái)解析各主體策略選擇的穩(wěn)態(tài)點(diǎn)，結(jié)果表明適當(dāng)加大政府的激勵(lì)力度，可有效激發(fā)各主體參與節(jié)能改造的積極性。喬婉貞等[32]利用主體行為博弈模型探究主體行為博弈策略，同時(shí)提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。付陽(yáng)[33]結(jié)合既有建筑節(jié)能改造各主體間的演化博弈模型和MATLAB軟件對(duì)主體間的行為演化策略進(jìn)行分析，結(jié)果表明各主體的策略選擇往往都會(huì)受到自身收益和其他利益相關(guān)者策略選擇的影響。

3.1.2 基于實(shí)際案例的節(jié)能改造技術(shù)研究

改造技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展的不竭動(dòng)力。向妹胤[34]結(jié)合實(shí)際案例對(duì)既有建筑節(jié)能改造技術(shù)進(jìn)行分析與總結(jié)，在此基礎(chǔ)上還構(gòu)建出其應(yīng)用方法策略。趙成光等[35]深入探究建筑外墻外保溫改造技術(shù)，以期提高既有建筑節(jié)能改造技術(shù)水平。劉紅娟[36]認(rèn)為改造技術(shù)的應(yīng)用應(yīng)與地區(qū)情況相適應(yīng)，并創(chuàng)新研究出一套與廣東地區(qū)氣候狀況相適應(yīng)且成本低和節(jié)能效果良好的改造技術(shù)。費(fèi)良旭[37]通過(guò)DEST能耗模擬分析和地域特征分析，對(duì)6個(gè)典型的海南建筑進(jìn)行改造技術(shù)深入研究，在此基礎(chǔ)上，提出對(duì)應(yīng)的節(jié)能改造技術(shù)路線。

3.1.3 基于渠道拓寬的市場(chǎng)融資方式研究

融資模式創(chuàng)新是打破市場(chǎng)融資瓶頸的基本渠道。胡上華[38]在搭建ESCO、銀行和建筑使用者間博弈模型的基礎(chǔ)上，提出關(guān)系型融資方式在一定程度上可提升主體信息透明度、推動(dòng)市場(chǎng)融資進(jìn)程。李蕊等[39]認(rèn)為將合同能源管理與融資租賃相融合，對(duì)于緩解中小企業(yè)融資困難、擴(kuò)大內(nèi)需等具有重要的促進(jìn)意義。楊曉冬等[40]引用節(jié)能改造項(xiàng)目進(jìn)行研究，提出政府與社會(huì)資本合作的融資模式，有效緩解市場(chǎng)融資困難局面。林學(xué)梅[41]基于對(duì)節(jié)能改造過(guò)程進(jìn)行分析，提出采取政府補(bǔ)貼、企業(yè)出資的融資模式可突破市場(chǎng)融資困境，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新。

3.1.4 基于建筑現(xiàn)狀的改造策略研究

合理有效的節(jié)能改造策略是促進(jìn)市場(chǎng)有序運(yùn)行的前提基礎(chǔ)。趙濤[42]基于國(guó)內(nèi)外既有建筑節(jié)能改造優(yōu)秀案例分析，學(xué)習(xí)與借鑒國(guó)外先進(jìn)改造方法和經(jīng)驗(yàn)，提出維護(hù)體系功能性改造策略。邱長(zhǎng)存[43]通過(guò)實(shí)地調(diào)研對(duì)臨沂市既有住宅建筑節(jié)能改造現(xiàn)狀進(jìn)行分析總結(jié)，并提出了臨沂地區(qū)結(jié)構(gòu)被動(dòng)式相關(guān)策略。曲直[44]利用入戶(hù)訪談的方式了解既有建筑現(xiàn)狀與居民的改造需求，基于文獻(xiàn)查閱分析，提出具有針對(duì)性的節(jié)能改造策略。劉紅娟[45]基于廣東地區(qū)氣候條件，結(jié)合理論與實(shí)際案例研究，提出一套適用于該地區(qū)的節(jié)能改造策略。吳思睿等[46]通過(guò)梳理分析西安市既有建筑的發(fā)展歷程，從基礎(chǔ)設(shè)施、室內(nèi)和室外環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等方面提出改造策略。

3.2 國(guó)內(nèi)項(xiàng)目決策理論研究概述

國(guó)內(nèi)項(xiàng)目決策理論研究相較于發(fā)達(dá)國(guó)家起步較晚，但整體進(jìn)展較快。近期研究主要集中在項(xiàng)目決策機(jī)制、決策模型、決策影響因素及決策優(yōu)化路徑等4個(gè)方面。

3.2.1 項(xiàng)目決策機(jī)制研究

科學(xué)的項(xiàng)目決策機(jī)制是有效決策的基礎(chǔ)。劉垚等[47]針對(duì)廣州某項(xiàng)目在政府一元決策下遇到的瓶頸問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出采用多方參與決策的方式能夠有效緩解以上問(wèn)題，同時(shí)在一元到多元決策轉(zhuǎn)變的過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)建立相較完善的多目標(biāo)決策機(jī)制。葉飛等[48]通過(guò)將組織決策理論銅項(xiàng)目決策模式相結(jié)合，提出一種通過(guò)獨(dú)立第三方評(píng)估降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的決策機(jī)制。秦天寶[49]基于對(duì)項(xiàng)目決策機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)及相應(yīng)關(guān)系進(jìn)行分析，提出完善項(xiàng)目決策機(jī)制應(yīng)確保公眾的全程參與。倪煒[50]以公眾參與的角度為切入點(diǎn)，認(rèn)為項(xiàng)目決策機(jī)制在汲取公眾意見(jiàn)的同時(shí)還應(yīng)注意對(duì)決策方法以及決策評(píng)價(jià)機(jī)制等進(jìn)行研究。

3.2.2 項(xiàng)目決策模型研究

項(xiàng)目決策量化模型是科學(xué)決策的重要方法。姜云蔚[51]在對(duì)重大工程項(xiàng)目決策特點(diǎn)分析的基礎(chǔ)上，提出項(xiàng)目決策定量分析模型，為項(xiàng)目決策進(jìn)行定量分析提供有效參考。高藝等[52]基于決策成本和風(fēng)險(xiǎn)最小的原則，構(gòu)建了公眾參與基礎(chǔ)上的決策模型，給予項(xiàng)目決策時(shí)重要參考。王玉民等[53]基于決策要素分析的四原則，構(gòu)建項(xiàng)目決策模型，以此解決項(xiàng)目決策概念的目的前提性與決策行為的特征性。

3.2.3 項(xiàng)目決策優(yōu)化路徑研究

項(xiàng)目決策路徑優(yōu)化是提高決策有效性的途徑。黃驛媛[54]認(rèn)為項(xiàng)目決策理念內(nèi)容種考慮更多維度，是確保項(xiàng)目決策達(dá)到最佳效果的關(guān)鍵途徑。陳朝兵[55]提出通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)、規(guī)范信息公開(kāi)等措施，可實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目決策科學(xué)性與完整性的整體提升。孫陶等[56]認(rèn)為基于決策者對(duì)具有沖突的項(xiàng)目決策方向進(jìn)行統(tǒng)籌和凝練，是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目決策不斷優(yōu)化、發(fā)成統(tǒng)一決策目標(biāo)的重要路徑。

4 中國(guó)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)踐

1986年，中法合作節(jié)能改造示范工程的開(kāi)展標(biāo)志著中國(guó)以政府為主導(dǎo)的既有建筑節(jié)能改造實(shí)踐工作全面展開(kāi)。在借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中國(guó)在法規(guī)體系、融資渠道、技術(shù)創(chuàng)新和激勵(lì)政策等方面展開(kāi)了積極的探索。

4.1 以法規(guī)為導(dǎo)向，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行

中國(guó)以中央為主出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，地方政府積極響應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，自上而下形成了層次有別、形式立體的法律法規(guī)體系，確保市場(chǎng)有序運(yùn)行。中央層面，全國(guó)人大先后頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)可再生資源法》等多部法律作為指導(dǎo)節(jié)能改造工作開(kāi)展的最高法律依據(jù)；同時(shí)，建設(shè)部依次下發(fā)多個(gè)條例來(lái)規(guī)范主體改造行為。地方層面，各省市結(jié)合當(dāng)?shù)貭顩r推出相應(yīng)的規(guī)范性文件，如陜西省《建筑節(jié)能條例》中明確規(guī)定未經(jīng)節(jié)能驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的節(jié)能改造建筑不得投入使用；合肥市《既有居住建筑節(jié)能改造技術(shù)指導(dǎo)》進(jìn)一步對(duì)節(jié)能改造技術(shù)進(jìn)行導(dǎo)則，規(guī)范改造技術(shù)行為。

4.2 以融資為突破，擺脫資金困境

營(yíng)造良好的融資環(huán)境是提升市場(chǎng)運(yùn)行能力和潛力、保障市場(chǎng)良性發(fā)展的關(guān)鍵。上海市嘉定區(qū)專(zhuān)門(mén)為金融機(jī)構(gòu)和ESCO搭建了對(duì)接平臺(tái)，并將綠色金融體系融入節(jié)能改造項(xiàng)目，以此實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、資本和政府三方主體的收益共贏。唐山市基于政府財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施，結(jié)合宣傳、培訓(xùn)等手段提高居民的節(jié)能意識(shí)，推進(jìn)融資平臺(tái)的建設(shè)，打破融資瓶頸。青島市結(jié)合試點(diǎn)工程項(xiàng)目，探索形成以政府專(zhuān)項(xiàng)債券、社會(huì)化投資、集體企業(yè)投資及居民分擔(dān)等為主的多方融資模式，有效緩解融資困難的現(xiàn)狀。此外，北京還首次開(kāi)拓與經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的大型公司進(jìn)行合作的新局面，拓寬資本來(lái)源，擺脫融資受阻的現(xiàn)狀。

4.3 以技術(shù)為支撐，提升改造效益

中國(guó)著力構(gòu)建以法規(guī)為導(dǎo)向、技術(shù)為支撐的既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)，通過(guò)技術(shù)集成運(yùn)用提升改造效益。90年代，西安市率先在城區(qū)范圍內(nèi)集成運(yùn)用外墻內(nèi)保溫技術(shù)和外墻外保溫技術(shù)，同時(shí)借助EPS、XPS等保溫板材，實(shí)現(xiàn)整個(gè)維護(hù)結(jié)構(gòu)的節(jié)能保溫，提升改造綜合效益。北京市將國(guó)外外墻保溫技術(shù)和自主研發(fā)的用戶(hù)熱量表法、公共建筑熱計(jì)量法等技術(shù)集成運(yùn)用到建筑節(jié)能領(lǐng)域中，以此減少節(jié)能資金的投入，降低改造成本。上海市第七印綢廠項(xiàng)目項(xiàng)目集成運(yùn)用智能照明控制技術(shù)、高性能?chē)o(hù)結(jié)構(gòu)等多項(xiàng)技術(shù)，有效落實(shí)高效節(jié)能低碳技術(shù)，促使該項(xiàng)目全年運(yùn)行能耗同比基準(zhǔn)建筑能耗降低30%，節(jié)能收益水平顯著提升。無(wú)錫市在節(jié)能改造示范項(xiàng)目中，集成運(yùn)用采暖及空調(diào)系統(tǒng)改造技術(shù)、空氣能熱水系統(tǒng)技術(shù)等，取得了遠(yuǎn)超預(yù)期的節(jié)能收益。

4.4 以激勵(lì)為手段，激發(fā)市場(chǎng)活力

市場(chǎng)主體需求的差異性導(dǎo)致主體改造積極性不高，制定有效的激勵(lì)措施是激發(fā)市場(chǎng)主體活力的必要手段。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功改造的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)以財(cái)政補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、稅收優(yōu)惠以及信貸激勵(lì)等方式驅(qū)動(dòng)主體改造積極性。財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)方面，徐州市新城區(qū)通過(guò)分批次到位補(bǔ)助資金，提高業(yè)主改造積極性的同時(shí)推動(dòng)其規(guī)范改造行為。天津市設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)節(jié)能改造補(bǔ)助資金，按照每平方米45元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，激勵(lì)業(yè)主積極改造。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，西安市對(duì)將外圍護(hù)結(jié)構(gòu)三大部分全部進(jìn)行改造的房屋，按照每平方米50元的標(biāo)準(zhǔn)給予業(yè)主獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)業(yè)主對(duì)房屋進(jìn)行整體的節(jié)能改造。稅收優(yōu)惠激勵(lì)方面，北京市針對(duì)不同產(chǎn)權(quán)、不同類(lèi)型以及不同具體改造方案的建筑，采取不同的稅收政策，基于各改造主體公平獲益前提下，有效提升其改造積極性。信貸激勵(lì)方面，興業(yè)銀行與國(guó)際金融公司聯(lián)手為既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目提供2%的長(zhǎng)期貸款，吸引更多ESCO加入既有建筑節(jié)能改造，提升改造市場(chǎng)活力。

5 既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策特殊性分析

既有建筑節(jié)能改造是可持續(xù)發(fā)展理念下集成功能改善與價(jià)值提升為一體的整體化改建過(guò)程，基于其改造理念的先進(jìn)性、使用與改造過(guò)程的重疊性以及維護(hù)與改善的兼顧性帶來(lái)既有建筑節(jié)能改造政府決策的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性與綜合困難性。

5.1 既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目理念的先進(jìn)性帶來(lái)了政府決策的綜合困難性

不同于一般工程項(xiàng)目?jī)H完成單一的建設(shè)任務(wù)，既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目在節(jié)能理念的驅(qū)動(dòng)下旨在為人們提供節(jié)能低耗、生態(tài)環(huán)保的建筑環(huán)境。整體來(lái)看，基于既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目理念的先進(jìn)與內(nèi)容的豐富必然形成主體價(jià)值判斷、功能訴求和利益分配的差異性與矛盾性。政府作為既有建筑節(jié)能功能改造核心主體與重要引擎，決定了理念先進(jìn)性背景下的政府決策基準(zhǔn)依據(jù)必然發(fā)生復(fù)雜變化，內(nèi)在要求政府決策要以項(xiàng)目綜合收益為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)多主體利益關(guān)系與改造訴求，體現(xiàn)各主體的改造意愿等，由此帶來(lái)政府決策的綜合困難性。

5.2 既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目使用與改造過(guò)程的重疊性導(dǎo)致了政府決策的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性

區(qū)別于傳統(tǒng)的新建工程項(xiàng)目，既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目在建筑正常使用過(guò)程中進(jìn)行改造施工。其使用與改造過(guò)程的同時(shí)性決定了既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中必然面臨施工空間受限、潛在風(fēng)險(xiǎn)因素多以及項(xiàng)目使用對(duì)象的需求差異性和改造價(jià)值目標(biāo)的異質(zhì)性等問(wèn)題，促使政府決策在充分考慮改造施工過(guò)程對(duì)建筑內(nèi)外產(chǎn)生的影響的同時(shí)，還要重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目使用主體對(duì)改造方案的接受度、協(xié)調(diào)項(xiàng)目使用主體的功能追求和利益訴求等，兼顧要素的復(fù)雜性導(dǎo)致了政府決策的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性。

5.3 既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目維護(hù)與改善的兼顧性加劇了政府決策的協(xié)調(diào)困難性

相對(duì)于一般工程項(xiàng)目，既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目追求在維護(hù)建筑原有功能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)建筑綜合性能的整體提升。其功能維護(hù)與改善的雙重性要求既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目需在維護(hù)建筑原有結(jié)構(gòu)、空間的基礎(chǔ)上進(jìn)行建筑的形象改造、功能置換更新、標(biāo)準(zhǔn)提高等活動(dòng)，基于其功能維護(hù)、改善和增加的整體性必然導(dǎo)致既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目實(shí)施流程的繁雜性，進(jìn)而加劇了政府決策的協(xié)調(diào)困難性。

6 研究評(píng)述

既有建筑節(jié)能改造是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、助力3060“雙碳目標(biāo)”的重要舉措。既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)明顯的經(jīng)濟(jì)正外部性?xún)?nèi)在決定了政府治理與決策引導(dǎo)的至關(guān)重要性?？v觀國(guó)內(nèi)外既有建筑節(jié)能改造實(shí)踐發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家在節(jié)能技術(shù)、金融機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)及教育熏陶等方面取得了顯著實(shí)踐成效，而中國(guó)以政府為主導(dǎo)就法規(guī)體系建設(shè)、激勵(lì)政策引導(dǎo)、融資渠道拓寬等方面開(kāi)展了積極實(shí)踐，但市場(chǎng)運(yùn)行不暢的問(wèn)題仍然存在。國(guó)內(nèi)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行理論研究近期主要聚焦于EPC模式、融資模式、激勵(lì)政策以及改造策略研究等方面，決策理論研究涉及決策方法、決策過(guò)程、決策機(jī)制及決策模型等方面。專(zhuān)門(mén)針對(duì)既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策機(jī)制的研究尚屬鮮見(jiàn)，考慮既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目使用與改造過(guò)程重疊、功能維護(hù)與改善兼顧等特殊性的既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策機(jī)制研究更具時(shí)代價(jià)值。因此，應(yīng)以市場(chǎng)有序運(yùn)行為導(dǎo)向，以提升政府決策有效性為路徑，綜合考慮既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策的特殊性，基于市場(chǎng)運(yùn)行特征分析，探究市場(chǎng)運(yùn)行不同階段下的政府決策特征，探究政府決策的影響因素及其作用路徑，剖析市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中政府決策行為策略選擇，構(gòu)建政府決策實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出政府決策優(yōu)化與提升對(duì)策，以期形成既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目政府決策機(jī)制研究理論體系，以政府決策有效性提升為目標(biāo)，促進(jìn)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)蓬勃發(fā)展。