鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)策略研究

張 秋

(山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

隨著中國城鎮(zhèn)化率的不斷提高、工業(yè)現(xiàn)代化的逐步實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興在中國現(xiàn)代化建設(shè)中愈發(fā)重要和迫切，而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于深化土地制度和機(jī)制改革，以適應(yīng)新時(shí)期對農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。在保持目前農(nóng)村土地集體所有的前提下，圍繞著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的制度和機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)活力和動(dòng)力，壯大農(nóng)村市場，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策

隨著中國特色社會(huì)主義建設(shè)不斷發(fā)展、深化，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，土地政策也在不斷調(diào)整以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本要求。2004年，為了深化土地制度改革，中國開啟了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的序幕，出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)。隨著城鎮(zhèn)化的加快，大量的農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口，承包地撂荒現(xiàn)象出現(xiàn)，同時(shí)也催生土地集約規(guī)模化經(jīng)營，為了更好地指導(dǎo)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，2014年出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。2016年出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范(試行)》的通知，2018年重新修訂了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，這兩個(gè)文件進(jìn)一步明確了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、程序以及市場交易規(guī)程等，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。從2015年至今，中央每年的一號文件均強(qiáng)調(diào)“依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，以支持“多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展

隨著新型農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)方式不斷創(chuàng)新、行為和管理服務(wù)不斷規(guī)范、規(guī)模不斷擴(kuò)大。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2004年中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占全國耕地面積的3.2%，約為386.67萬 hm2。2012年增加到1 866.67萬 hm2，約占全國耕地面積的16%，相比2004年增長了383%。2016年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為3 200萬 hm2，占全國耕地面積的27%，相比2012年增長了71.4%，相比2004年每年平均增長近60%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已超過了3 533.33萬hm2，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展集約了大量的土地，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

中國幅員遼闊，自然資源稟賦差異較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平各不相同，與此相對應(yīng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況參差不齊。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截止到2019年，全國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，其占家庭承包地面積的比例已超過36%，有些地區(qū)承包地流轉(zhuǎn)的面積更高，比如廣東省，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包地面積已超40%。東中西部農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)情況差別較大，東部地區(qū)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積比例約占全國土地流轉(zhuǎn)總量的70%～74%，中部地區(qū)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)平均比例約為16%～18%；西部地區(qū)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)量占比約為7%～8%。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式來看，多數(shù)流轉(zhuǎn)的土地以自主流轉(zhuǎn)為主，以政府引導(dǎo)流轉(zhuǎn)為輔；從流轉(zhuǎn)的土地用途來分析，多數(shù)流轉(zhuǎn)土地被用于集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以農(nóng)業(yè)種植為主，以農(nóng)業(yè)加工貿(mào)易為輔；從交易土地類型來看，多數(shù)流轉(zhuǎn)的承包地以耕地為主，其他林草地等流轉(zhuǎn)面積較小。

我們對山東省榮成市進(jìn)行調(diào)研統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2019年，榮成市耕地總面積5.52萬 hm2，土地流轉(zhuǎn)總面積2.7萬 hm2，占農(nóng)村耕地48.9%，2020年新增流轉(zhuǎn)面積0.43萬 hm2。目前村級合作社流轉(zhuǎn)土地已達(dá)到119.09 hm2，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目流轉(zhuǎn)土地40.44 hm2。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)已成為山東省榮成市發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，增加農(nóng)村農(nóng)民收益的重要工作突破口。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查分析

為了解中國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)情況，我們查閱了國家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)數(shù)據(jù)，對山東省承包地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)研，通過分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在以下主要問題。

2.1 承包地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、手續(xù)不完善

土地流轉(zhuǎn)的行為規(guī)范應(yīng)該嚴(yán)格按照2018年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行。目前農(nóng)村地區(qū)還存在農(nóng)民私下自發(fā)交易的行為，他們不知道農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂流程，認(rèn)為簽訂合同的過程太過繁瑣，或者是出于對熟悉的人員或組織的信任不必簽訂合同，只是單純的以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，并未簽訂書面合同。從調(diào)查情況看，各地政府一直宣傳和鼓勵(lì)農(nóng)民以規(guī)范的形式流轉(zhuǎn)土地，而且公布了統(tǒng)一的合同范本。但實(shí)際上并未排除口頭合同的存在。盡管有了統(tǒng)一的合同范本，但合同中對雙方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定還不夠明確，在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中依然會(huì)產(chǎn)生諸多糾紛。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在處理糾紛時(shí)，有關(guān)部門履職不到位，引發(fā)更大矛盾等情況也時(shí)有發(fā)生。

2.2 農(nóng)民對土地眷戀較深，對土地流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些老農(nóng)民對土地有很深的眷念，將土地看得很重，即使因?yàn)樯眢w年紀(jì)等問題無力耕種，兒孫在外打工經(jīng)商無時(shí)間打理土地，他們寧愿撂荒擱置，也不愿將承包土地流轉(zhuǎn)出去，這種根深蒂固的傳統(tǒng)老農(nóng)思想嚴(yán)重阻礙著推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。例如榮成市農(nóng)村土地撂荒的面積占承包土地面積的10%左右，2018年僅夏莊鎮(zhèn)的撂荒面積就多達(dá)13.33 hm2，耕地面臨無人耕種的窘境。在農(nóng)村實(shí)施土地流轉(zhuǎn)制度是離不開農(nóng)村群眾支持的，但由于部分農(nóng)民思想保守落后，對土地流轉(zhuǎn)交易的相關(guān)政策還處于模糊狀態(tài)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)在農(nóng)村一直不能很好地貫徹下去。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在承包地流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)民與合作社或企業(yè)之間實(shí)力不對等、信息不對稱，談判能力較弱，導(dǎo)致農(nóng)民長期處于弱勢地位，久而久之更加不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場還不是很健全，在市場運(yùn)行方面存在著一定的缺失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶因經(jīng)商或打工等情形想要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但由于沒有完善的土地交易市場，想要流轉(zhuǎn)的農(nóng)民缺乏流轉(zhuǎn)途徑，只得擱置撂荒。還有部分農(nóng)民想要承租土地，也因沒有供求信息而找不到土地。不健全的土地流轉(zhuǎn)市場，影響土地流轉(zhuǎn)。

中介組織少，中介服務(wù)體系滯后且不規(guī)范。目前有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值評估、簽訂合同等專業(yè)性工作是依靠合作社和服務(wù)平臺進(jìn)行的，在這方面專業(yè)性還不夠，還需要更加專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)和幫助?，F(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)中心滯后，在服務(wù)管理和體系建設(shè)方面存在漏洞，還沒有土地價(jià)值分析評估、相關(guān)技術(shù)咨詢代理等業(yè)務(wù)。缺乏相應(yīng)的中介組織導(dǎo)致土地供求信息不對稱，制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；l(fā)展。

2.4 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不完善

目前，許多地方的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)合并而來，或多或少存在著缺人員、少資金等問題，在很多方面都不夠健全，不能及時(shí)收集信息，回復(fù)咨詢，幫助簽訂合同，影響土地流轉(zhuǎn)工作的有效推進(jìn)。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的策略

3.1 改變土地觀念，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式一次大的轉(zhuǎn)變，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)改變農(nóng)民的生產(chǎn)觀念，要想改變農(nóng)民陳舊的思想觀念必須從根本上加強(qiáng)農(nóng)村教育力度，要結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，采用更加直觀有效的形式進(jìn)行教育，比如典型案例教育——通過典型的承包土地流轉(zhuǎn)案例宣傳教育，發(fā)揮廣播喇叭、宣傳欄、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)新媒體等平臺的作用，將土地流轉(zhuǎn)制度給農(nóng)民解釋清楚，打消疑慮，讓農(nóng)民變被動(dòng)為主動(dòng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在承包土地流轉(zhuǎn)方面，政府應(yīng)積極進(jìn)行宣傳教育，提供各種輔助引導(dǎo)，充分考慮農(nóng)民的切身利益，切忌干涉強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是政府要規(guī)范承包土地流轉(zhuǎn)的程序，提供好交易的各種服務(wù)，從制度和法律上保障土地流轉(zhuǎn)各方的權(quán)力和義務(wù)，特別是農(nóng)民的土地收益權(quán)和收益保障。要完善和簡化土地流轉(zhuǎn)的流程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一合同格式，確保土地流轉(zhuǎn)時(shí)程序合法、手續(xù)齊全，保障農(nóng)民和承包方雙方的利益。

3.2 完善基礎(chǔ)設(shè)施，健全風(fēng)險(xiǎn)保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要求政府加大財(cái)政支持，完善各項(xiàng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，為承包土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)支持。建議加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在現(xiàn)有道路規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盡快完成對接道路硬化，跟進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要健全土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障體系。從政府角度，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)監(jiān)督，健全追責(zé)機(jī)制，有關(guān)部門加大對流轉(zhuǎn)的監(jiān)督力度，有效監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，以挖掘土地有效價(jià)值為目標(biāo)提高土地利用率，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興。對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行合理規(guī)制，避免引發(fā)不必要的矛盾。不僅要針對土地流轉(zhuǎn)建立專門的機(jī)構(gòu)，而且還要強(qiáng)化仲裁機(jī)構(gòu)職能，以完善土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制為目標(biāo)。為了方便管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，針對土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行監(jiān)督處理，減輕風(fēng)險(xiǎn)，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)好的運(yùn)行環(huán)境。從市場的角度，應(yīng)出臺土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障管理制度，建立風(fēng)險(xiǎn)管理措施，以保障金的方式減輕農(nóng)戶和經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)。采用保險(xiǎn)方法對沖風(fēng)險(xiǎn)保障收益，推廣土地流轉(zhuǎn)履約保證金保險(xiǎn)，積極探索土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)新品種，搭建快速的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)理賠綠色通道。

3.3 以效益為目標(biāo)，以規(guī)模為動(dòng)力，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、結(jié)構(gòu)化和現(xiàn)代化已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展新趨勢。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本動(dòng)力就是承包地流轉(zhuǎn)，通過推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；a(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收益增加、集體增益，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速提升。因此要積極地引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民大膽讓出土地，通過招商引資，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合，通過土地租賃、入股等形式，做活農(nóng)村土地資源，鼓勵(lì)以“黨支部+專業(yè)公司”的模式運(yùn)營，使農(nóng)村土地通過流轉(zhuǎn)化零為整，形成規(guī)模化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)大幅度提升。推進(jìn)新型土地流轉(zhuǎn)模式，吸引投資商加大投資，通過土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫將農(nóng)村土地推向市場化。

3.4 健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要建立并完善農(nóng)村土地評估體系。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之前必須對農(nóng)村土地價(jià)格進(jìn)行合理評估，而且評估具有公信力。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)在交易過程中，只是參考市場價(jià)格按各自意愿定價(jià)。想要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，必須有專業(yè)的有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對流轉(zhuǎn)的土地價(jià)格進(jìn)行合理的評估定價(jià)，而不是按相對平均價(jià)格進(jìn)行交易。土地流轉(zhuǎn)需要合理的運(yùn)行環(huán)境，而農(nóng)村土地評估體系恰恰可以提供。進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的服務(wù)體系，在提升整體服務(wù)素質(zhì)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)專業(yè)社的合作，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要建立土地流轉(zhuǎn)保障基金，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)雙方的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。對于土地轉(zhuǎn)出方的農(nóng)民而言，保障基金的引入可以提高農(nóng)民轉(zhuǎn)出的積極性；對于土地轉(zhuǎn)入方而言，保障基金可以增加農(nóng)戶集約化規(guī)模經(jīng)營的信心。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)村大力發(fā)展各種社會(huì)保障體系，特別是要建立和完善農(nóng)村人口的社會(huì)保障制度。過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，留在農(nóng)村的農(nóng)民主要以土地為生存的依賴，如果能夠有效地保障農(nóng)民的基本生活，那么，就可以弱化農(nóng)民對土地的依賴，弱化土地的就業(yè)和保障功能，對農(nóng)村貧困人口給予一定的財(cái)政支持。推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民繳納，對于有困難的貧困人口，政府給予一定的幫助，解決好農(nóng)民的養(yǎng)老問題。繼續(xù)推進(jìn)和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，切實(shí)解決農(nóng)民的“看病難、看病貴”等問題，向貧困家庭宣傳推廣兩免兩減半和住院優(yōu)惠政策等。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度能再度激發(fā)廣大農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)積極性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展。

3.5 發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資本市場

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在解放生產(chǎn)力的同時(shí)，還帶來了充足的資金，根據(jù)2020年中國社科院調(diào)查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地平均租金水平每年290元/畝，如果按5%的年平均收益率計(jì)算，那么，中國1.2億hm2耕地的潛在價(jià)值將達(dá)到104 400億元。如此龐大的市場體量，不僅有助于開拓農(nóng)村市場，還有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施。