落實以人民為中心的城市治理新方略

■韓志明，上海交通大學國際與公共事務學院教授、博士生導師

城市是人類文明發(fā)展的重要結晶，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要引擎。在漫長的歷史發(fā)展進程中，伴隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，世界各地的城市逐漸興起，擺脫對鄉(xiāng)村社會的依賴，獲得了獨立發(fā)展的能力。城市化是各種資源向城市聚集的過程，是城市要素獲得優(yōu)勢和發(fā)展的過程，也是不斷汲取和超越鄉(xiāng)村的結果。不管是過去還是現(xiàn)在，人們從四面八方來到城市，在城市中慢慢定居下來，在城市空間中尋找生存空間，獲得發(fā)展機會，實現(xiàn)個人夢想。城市向所有人敞開大門，為每個人提供機會，也讓每個人得以自由發(fā)展。就此而言，城市是充滿誘惑的，是富有吸引力的，是令人向往的，歸根結底則是友好的。

人是萬物的尺度，也是社會關系的總和。中國自古就有鄉(xiāng)鄰和睦的文化傳統(tǒng)，注重建構和諧友好的社會秩序。歷史上有“千金買鄰”和“六尺巷”的典故，生活中也有“遠親不如近鄰”的俗語，從不同側面表達和闡釋了友好和諧的鄰里精神?！抖Y記·禮運篇》有語，“故人不獨親其親,不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”，集中體現(xiàn)了儒家推己及人的仁愛思想，也寄托了以人為本的社會理想。可以想見的是，一個令人向往的美好社會，真正安居樂業(yè)的社會生活，應該是人們能建立友好互助的關系，都能獲得社會的關愛，享受發(fā)展的成果，體驗文明的溫度，最終實現(xiàn)各美其美、美美與共的大同理想。

作為資源要素高度密集的社會空間，現(xiàn)代城市日益成長為一個個超級“巨無霸”，要素越來越多，規(guī)模越來越大，管理和運行越來越復雜，各種服務也更加繁重。放眼環(huán)球，各個城市也都不是只有簡單的面孔，而是有著光怪陸離的面相，構成了波譎云詭的奇幻世界，其中既有光鮮亮麗的形象，也不乏陰暗丑陋的地帶；既讓人拼盡全力想要留下來，也不乏大量讓人逃離的理由；既有著許多值得驕傲的發(fā)展成就，也存在出大量難以擺脫的難題。尤其是各種各樣的“城市病”泛濫，包括交通擁堵、貧富分化、環(huán)境惡化和資源緊張等，都內(nèi)涵了多維度的“不友好性”，具體比如高昂的房價形成的擠出效應，對社會弱勢群體的視而不見，對城市外來人口的疏離排斥，基礎設施和公共服務的缺位等。

更進一步來說，城市的“不友好性”主要是從人的方面定義和詮釋城市問題，指向城市建設和管理中出現(xiàn)的對人的忽略、折騰、排斥等負面問題。從友好型城市建設的方案及其內(nèi)容來看，“不友好性”問題構成了友好型城市建設的邏輯起點，具體涉及非常寬泛的范圍，具有高度不確定性的內(nèi)涵。實際上，所有給人帶來不必要的麻煩或傷害的難題，任何增加人們額外的成本和負擔的做法，各種可能制約人們應該獲得和享受的短缺，都構成了城市“不友好性”的“罪惡”，因此也指明了友好型城市建設的內(nèi)容——盡可能適應和滿足人們可能的生產(chǎn)和生活需要，比如戶外公共休息區(qū)需要滿足老年人享受陽光與遮風擋雨的要求，完善相關的硬件和軟件設施等，這些需求覆蓋城市建設、管理和服務各個領域。

文明是友好的基礎，友好是文明的表現(xiàn)，兩者是緊密聯(lián)系在一起的。早從20世紀90年代開始，各地城市發(fā)展就不斷提出了更高的發(fā)展要求，探索通過文明城市評選來促進城市建設。由此一來，創(chuàng)建全國文明城市就成為城市發(fā)展的重要指南針，給城市建設規(guī)定了方向和要求。全國文明城市是反映城市整體文明水平的重要榮譽，代表了城市發(fā)展和管理的總體水平。而從文明城市評選的標準來看，許多標準都有著豐富的友好性含義，比如公共場所和工作場所全面禁煙，圖書館和博物館等公共場所無喧嘩嬉鬧等現(xiàn)象，公交車上主動為老弱病殘孕及抱嬰兒者讓座，公共場所主動幫助老殘弱或其他需要幫助的人，友善對待外來人員，耐心熱情回答陌生人的問詢，科教文衛(wèi)進社區(qū)活動等。換言之，友好型城市建設在我國早已有之。

值得指出的是，社會的文明程度不只是看強者的財富和能力，而是取決于弱勢群體往往不為人知的生存狀況。近年來，從中央到地方各級政府，都陸續(xù)出臺了基本公共服務規(guī)劃的方案和實施標準，大力推進基本公共服務的均等化，提高公共服務的覆蓋率，提升公共服務的品質(zhì)，以期做到幼有所育、老有所養(yǎng)、弱有所扶、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、住有所居等，集中體現(xiàn)了以人民為中心的城市發(fā)展規(guī)劃，表達了對不同社會群體生存和生活的關切，是文明社會發(fā)展的基本要求。但不得不承認的是，由于城市建設不是一步到位的，城市管理也不是想當然的，還存在著大量的短板和不足，管理和服務都呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展以及螺旋式上升的特點，還需要持續(xù)的謀劃和積極的探索。

建設什么樣的城市的問題，人與城市是什么關系的問題，城市如何善待廣大市民的問題，構成了城市可持續(xù)發(fā)展的基本問題，其中許多內(nèi)容都與城市對人的友好型議題密切相關。而且，相對于鄉(xiāng)村社會，城市的密集性特征導致任何方面的缺陷和不足，比如養(yǎng)老設施和母嬰設施的短缺，都有可能導致不良的觀感和惡劣的體驗，給相關人群帶來嚴重的困擾。既然城市是人的城市，每個人都應該在城市中獲得自己的位置，那么這就相應提出了建章立制和拾遺補闕的需求，其中前者是以權利保障為中心，重在強調(diào)不同群體的需求滿足的合法性，建立相關的權利保障和救助機制；后者則針對不同人群的特殊需求，為其創(chuàng)設相關的管理和服務項目，比如打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等，提升相關人群的發(fā)展能力。

一段時間以來，各地各級政府都大力部署和推動兒童友好型、女性友好型、老年友好型、青年發(fā)展型城市建設以及全齡友好型城市建設，還包括環(huán)境友好型城市、創(chuàng)業(yè)友好型城市以及產(chǎn)業(yè)友好型城市等，相關概念紛至沓來，相關活動如火如荼。“人民城市人民建，人民城市為人民”，城市是人的城市，人是城市中最重要的元素，是城市建設的主體，是城市治理的參與者，也是城市發(fā)展的享受者。城市的進步和發(fā)展離不開人的參與，以特定人群為導向的友好型城市建設方略，著眼于滿足不同人群多樣化和差異性的需求，落實了以人為中心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，指向了城市高質(zhì)量發(fā)展中的挑戰(zhàn)和難題，構成了城市治理轉型升級的重要戰(zhàn)略。特別是相對于過去城市“大干快上”的建設節(jié)奏而言，友好型城市建設通過需求和服務的聯(lián)結而推動城市的內(nèi)涵式發(fā)展，包含了大量值得深入探討的理論和實踐問題。

本期“城市大家談”專欄的4篇論文從不同維度圍繞友好型城市建設主題展開?！冻鞘衅焚|(zhì)提升規(guī)劃：人民城市理念下的規(guī)劃編制重點探析》從人的需求出發(fā)，識別城市品質(zhì)提升的核心要素，提出城市品質(zhì)提升規(guī)劃這類新規(guī)劃應在我國人民城市建設背景下獲得普及的設想。《后疫情時代深圳高密度社區(qū)建設的實踐與思考》根據(jù)深圳社區(qū)外來人口多、人口年輕化、人口密度高等特點，梳理了不同社會人群的社區(qū)治理策略，歸納總結出4種社區(qū)發(fā)展創(chuàng)新的典型實踐?！度嗣癯鞘欣砟钕鲁鞘兄卫肀姲Ｊ窖芯俊芬苑鹕绞卸U城區(qū)“啄木鳥—禪城管家”小程序為例，探討了城市治理的眾包模式及其運行邏輯，討論了在人民城市發(fā)展理念指導下，如何依托數(shù)字技術推動全民參與城市社會治理，提升市域社會治理現(xiàn)代化水平。《社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位及能力提升》從“應然”與“實然”兩個坐標出發(fā)，探討了社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位，提出了提升社區(qū)基層治理功能的對策建議。城市品質(zhì)、人人參與和社區(qū)治理，這些議題既是人民城市內(nèi)涵的直接體現(xiàn)，也是增強城市及其社區(qū)友好性的重要內(nèi)容，諸如城市品質(zhì)提升的問題開始破題，還需要持續(xù)探索。

最后，在當代中國城市高質(zhì)量發(fā)展的道路上，友好型城市建設已經(jīng)成為城市治理轉型升級的重要抓手。雖然這些工作是以不同人群及其需求為對象，包含了顯著的差異性甚至不兼容性，往往還具有碎片化的特點，但相關工作的交疊和持續(xù)推進，可以重審人在城市中的價值，為城市建設和管理錨定方向。以人為中心的友好型城市建設，緊密圍繞人的需求和意愿來推進城市建設，規(guī)劃和設計城市治理，既著重推動相關部門的協(xié)同整合，也積極發(fā)揮社會力量的積極作用，深入破解城市治理中的“不友好性”難題，全面優(yōu)化公共服務。這些最終不僅將有利于全面提升城市發(fā)展的品質(zhì)，實現(xiàn)城市的精明增長和可持續(xù)發(fā)展，也將系統(tǒng)重構人與城市的和諧關系，實現(xiàn)兩者之間的共生共贏。