社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位及能力提升

■肖 俏 盧東媛

一、問(wèn)題的提出

2019年，習(xí)近平總書(shū)記在考察上海期間提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，揭示了中國(guó)特色社會(huì)主義城市的“人民性”[1]，為深入推進(jìn)人民城市建設(shè)提供了根本遵循。尤其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下，貫徹“人民城市”重要理念，切實(shí)提高城市治理能力和治理水平，是堅(jiān)持人民主體地位、維護(hù)人民生命安全和滿足人民群眾對(duì)美好生活新期待的重要體現(xiàn)。依據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》分類標(biāo)準(zhǔn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件有四個(gè)等級(jí)，分為特別重大、重大、較大和一般等級(jí)。本文中的突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及的等級(jí)為特別重大和重大等級(jí)，特指有擴(kuò)散趨勢(shì)的傳染性疾病以及由國(guó)務(wù)院或省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門認(rèn)定的其他重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

社區(qū)是城市治理的基本單元，也是構(gòu)建“人民城市”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的角色和功能研究是建立在公共危機(jī)治理、社區(qū)治理一般化理論和管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，主要探討社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中“應(yīng)當(dāng)做”和“如何做”的問(wèn)題。能否科學(xué)、準(zhǔn)確地定位社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色，直接影響社區(qū)治理效能及服務(wù)人民的質(zhì)量。社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中暴露出的治理短板即是其角色定位失當(dāng)?shù)姆从场．?dāng)前，社區(qū)在組織結(jié)構(gòu)、功能和關(guān)系上普遍存在職責(zé)模糊的困境；“三社聯(lián)動(dòng)”中各主體的角色、功能面臨越位或缺位的窘境；在工作過(guò)程中存在過(guò)于強(qiáng)調(diào)工具主義而導(dǎo)致機(jī)械執(zhí)行等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。這些問(wèn)題都直接制約社區(qū)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范和應(yīng)對(duì)效能的發(fā)揮。社區(qū)亟待明確其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位，使其內(nèi)部各組織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中產(chǎn)生合力而非牽制力，甚至造成內(nèi)耗。為此，本文基于危機(jī)管理PPRR模型研究社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應(yīng)然角色，剖析社區(qū)在實(shí)踐中的角色功能發(fā)揮存在的問(wèn)題及成因，從政治技術(shù)的角度提出相關(guān)對(duì)策，以期為推動(dòng)社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建人民城市起到啟發(fā)和借鑒作用。

二、應(yīng)然：社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位

PPRR模型是當(dāng)前危機(jī)治理領(lǐng)域最具代表性的理論之一，該模型認(rèn)為可以從四個(gè)階段對(duì)危機(jī)進(jìn)行防控，分別是：預(yù)防階段（Prevention）、準(zhǔn)備階段（Preparation）、反應(yīng)階段（Response）和恢復(fù)階段（Recovery），其中2P較2R更為重要。這是因?yàn)榭茖W(xué)合理的危機(jī)前預(yù)防和準(zhǔn)備是降低危機(jī)損失、甚至避免危機(jī)的基礎(chǔ)和前提?；赑PRR模型，社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的預(yù)防階段、準(zhǔn)備階段、反應(yīng)階段及恢復(fù)階段應(yīng)充分發(fā)揮好與其相適應(yīng)的角色功能，在此基礎(chǔ)上完成風(fēng)險(xiǎn)排查與宣傳警示、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與細(xì)化應(yīng)急預(yù)案、資源調(diào)動(dòng)與多元主體協(xié)同、善后與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等各項(xiàng)工作（圖1），真正發(fā)揮其在基層治理中的“壓艙石”作用。

圖1 PPRR模型分析框架

（一）預(yù)防階段：風(fēng)險(xiǎn)排查與宣傳警示

“上醫(yī)善治未病”，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、危害性、擴(kuò)散性和衍生性等特征，源頭防范地位重要、意義巨大。因此，此階段社區(qū)的角色定位應(yīng)著重于對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)排查與宣傳警示，并使之制度化、常態(tài)化。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防階段，社區(qū)應(yīng)是潛在風(fēng)險(xiǎn)的排查者。動(dòng)員社區(qū)居民根據(jù)自身狀況進(jìn)行自我監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)報(bào)告，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)在第一時(shí)間排查出風(fēng)險(xiǎn)源。社區(qū)尤其需注重對(duì)人群聚集地及公共設(shè)施的消毒，減少風(fēng)險(xiǎn)隱患。對(duì)于外來(lái)人員，社區(qū)根據(jù)事態(tài)對(duì)其進(jìn)行登記、報(bào)備，做好對(duì)流動(dòng)人口的風(fēng)險(xiǎn)排查工作。此外，社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)醫(yī)院的“哨點(diǎn)”功能，必要時(shí)在社區(qū)醫(yī)院的協(xié)助下開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)排查工作。社區(qū)可以在社區(qū)醫(yī)院的協(xié)助下對(duì)居民的健康信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)身體狀況異常的居民進(jìn)行及時(shí)提醒，這是深入挖掘潛在風(fēng)險(xiǎn)因素并盡早解決的有效措施。

社區(qū)作為預(yù)警意識(shí)的宣傳者，主要從對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳教育和警示兩個(gè)方面著手。社區(qū)可以在社區(qū)電子屏幕播放危機(jī)防控指引要求及自我防護(hù)知識(shí)，同時(shí)通過(guò)微信公眾號(hào)、社區(qū)公示欄等方式建立社區(qū)預(yù)警宣傳體系。加強(qiáng)對(duì)防控知識(shí)的宣傳教育，提升社區(qū)居民自救互救能力。此外，進(jìn)一步重視居民的輿論工作，做好相關(guān)政策解讀和防控科普，及時(shí)破除謠言等虛假信息，穩(wěn)定居民情緒。最后，一旦發(fā)現(xiàn)存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)需要快速、有效地將信息匯報(bào)給上級(jí)部門，避免因貽誤時(shí)機(jī)造成的事件影響擴(kuò)大或損失加劇。

（二）準(zhǔn)備階段：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與細(xì)化應(yīng)急預(yù)案

準(zhǔn)備階段主要是指在危機(jī)發(fā)生之前編制好應(yīng)急預(yù)案并能夠根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)的分析和預(yù)警。就社區(qū)而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備階段，應(yīng)成為相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別者和應(yīng)急預(yù)案的細(xì)化者。

對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，可以為社區(qū)后續(xù)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出應(yīng)對(duì)措施指明方向。社區(qū)應(yīng)依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在結(jié)合衛(wèi)生行政主管部門對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行的綜合評(píng)估以及初步判斷的基礎(chǔ)上開(kāi)展工作。根據(jù)社區(qū)自身的實(shí)際狀況預(yù)測(cè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境及范圍，進(jìn)而分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性和產(chǎn)生的影響：若預(yù)測(cè)結(jié)果在可控的范圍內(nèi)，則社區(qū)對(duì)相關(guān)設(shè)備及安全措施進(jìn)行完善即可；反之，則社區(qū)需要及時(shí)上報(bào)、規(guī)劃本社區(qū)可采取的應(yīng)對(duì)措施，并做好配合相關(guān)部門采取應(yīng)對(duì)措施的準(zhǔn)備。

社區(qū)作為應(yīng)急預(yù)案的細(xì)化者，一方面應(yīng)根據(jù)本社區(qū)的資源稟賦情況以及上級(jí)部門的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等文件對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行分解、細(xì)化和補(bǔ)充，因地制宜地編制適合本社區(qū)實(shí)際情況的應(yīng)急預(yù)案。按照居民委員會(huì)經(jīng)常性儲(chǔ)備與緊急情況下堅(jiān)持先期處置的原則控制事態(tài)發(fā)展，并及時(shí)向上級(jí)政府等相關(guān)部門進(jìn)行報(bào)告，請(qǐng)求指導(dǎo)與支援。另一方面，社區(qū)需時(shí)刻明確應(yīng)急響應(yīng)責(zé)任人、風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)、信息報(bào)告、預(yù)警響應(yīng)、應(yīng)急處置、可調(diào)用或可請(qǐng)求援助的應(yīng)急資源等基本情況，提升社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性與可操作性。

（三）反應(yīng)階段：資源調(diào)動(dòng)與多元協(xié)同

反應(yīng)階段指的是對(duì)已經(jīng)爆發(fā)的危機(jī)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，以達(dá)到解決或緩和危機(jī)的目的。因此，此階段社區(qū)的角色定位應(yīng)著重于遏制危機(jī)和隔絕危機(jī)。這就需要對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行有效協(xié)同，使多元主體發(fā)揮最大合力，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

在料液濃度、超濾時(shí)間、料液體積流量等參數(shù)相同的條件下，分別研究純水體積流量對(duì)超濾膜通量的影響及酶解液體積流速百分比對(duì)超濾系統(tǒng)壓力的影響，結(jié)果如圖3所示。

社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反應(yīng)階段主要扮演資源調(diào)動(dòng)者這一重要角色。社區(qū)資源不僅包括以公共服務(wù)設(shè)施、公共空間等為代表的有形資源，還包括信息、文化等眾多無(wú)形資源。社區(qū)在開(kāi)展工作的過(guò)程中應(yīng)明確自身所蘊(yùn)含的資源稟賦，明確各種資源的種類、數(shù)量及分布狀況；優(yōu)化社區(qū)資源配置，使社區(qū)能夠快速有序地將各種有利資源投入到危機(jī)應(yīng)對(duì)中[2]。例如，社區(qū)統(tǒng)籌已有的公共場(chǎng)所，必要時(shí)將其改造轉(zhuǎn)換為救急、救助場(chǎng)所。堅(jiān)持以防為主、以控為要，進(jìn)一步完善社區(qū)安全預(yù)防體系，提高社區(qū)面臨突發(fā)事件特別是公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。在此基礎(chǔ)上，了解社區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，為其提供更為精準(zhǔn)的差異化服務(wù)。

社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反應(yīng)階段充當(dāng)多元主體的協(xié)同者，推動(dòng)社區(qū)黨組織、政府部門、社會(huì)組織、志愿者及社區(qū)居民等多種力量實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。充分發(fā)揮黨在政治、組織和聯(lián)系群眾方面的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)強(qiáng)化人民主體地位，積極動(dòng)員多種力量參與社區(qū)治理[3]。社區(qū)應(yīng)同當(dāng)?shù)卣㈤L(zhǎng)效的應(yīng)急合作機(jī)制，縱向上形成政府與社區(qū)上下聯(lián)動(dòng)、權(quán)力下移的工作格局；橫向上形成政府各行政部門各司其職、社區(qū)各方力量積極配合的應(yīng)急管理體系。社區(qū)在明確自身應(yīng)急需求的基礎(chǔ)上，壯大外部支持系統(tǒng)。例如，通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)等多種形式吸引各類組織在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展服務(wù)，建立社區(qū)治理與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)[4]。社區(qū)應(yīng)建立“平疫結(jié)合”的志愿者服務(wù)機(jī)制，日常注重對(duì)志愿者隊(duì)伍的孵化與培育，形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的合作關(guān)系，以便突發(fā)公共衛(wèi)生事件下志愿者能夠迅速、有效地加入社區(qū)應(yīng)急管理隊(duì)伍中。從居民的角度，社區(qū)應(yīng)充分引導(dǎo)居民發(fā)揮其在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的自治主體作用，構(gòu)建社區(qū)與居民之間良性的雙向互動(dòng)體系。社區(qū)一方面推動(dòng)改變其與居民之間單一的“求助”關(guān)系，另一方面推進(jìn)居民參與社區(qū)治理由精英參與轉(zhuǎn)向大眾參與、由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)、由碎片化轉(zhuǎn)向常態(tài)化、由感性認(rèn)知轉(zhuǎn)向理性認(rèn)知的進(jìn)程[5]。

（四）恢復(fù)階段：善后與總結(jié)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到基本控制之后，社區(qū)便進(jìn)入危機(jī)后的恢復(fù)階段。社區(qū)工作的重點(diǎn)圍繞“恢復(fù)常態(tài)”展開(kāi)，使社區(qū)居民的基本生活逐步恢復(fù)。在這個(gè)階段雖然危機(jī)得到控制，事態(tài)轉(zhuǎn)危為安，但“今不慮前事之失，復(fù)循覆車之軌”，危機(jī)亦有隨時(shí)卷土重來(lái)的可能。所以，社區(qū)應(yīng)繼續(xù)保持警惕狀態(tài)，做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件善后與總結(jié)工作。

社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的恢復(fù)階段中，善后者角色功能的發(fā)揮主要是基于事后反饋機(jī)制、損失評(píng)估機(jī)制及心理救助機(jī)制的建立展開(kāi)。首先，社區(qū)應(yīng)建立完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事后反饋機(jī)制。居委會(huì)可以以新媒體為載體，通過(guò)社區(qū)微信群等線上便民反饋方式了解居民的合理訴求。居委會(huì)也應(yīng)重視以社情民意反映制度及重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度為核心的線下信息反饋機(jī)制，堅(jiān)持線上線下相結(jié)合，充分聽(tīng)取社區(qū)居民在恢復(fù)階段的意見(jiàn)與建議。其次，成立社區(qū)危機(jī)恢復(fù)工作組，完善損失評(píng)估機(jī)制，做好災(zāi)后損失評(píng)估工作。通過(guò)及時(shí)排查、完善應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施等，細(xì)化責(zé)任措施，補(bǔ)齊短板，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的安全感。最后，社區(qū)通過(guò)健全心理救助機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)人文關(guān)懷。根據(jù)居民不同的心理狀況和訴求，建立差異化心理調(diào)適機(jī)制，幫助居民盡快調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的負(fù)面心理狀態(tài)，增強(qiáng)居民的心理“免疫力”。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的恢復(fù)階段，社區(qū)作為經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)者可以從反思總結(jié)與實(shí)踐探索兩個(gè)方面著手。在反思總結(jié)層面，社區(qū)通過(guò)復(fù)盤其在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)踐情況基礎(chǔ)上聽(tīng)取居民對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理工作的合理建議，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，及時(shí)對(duì)居民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的訴求予以回應(yīng)。在實(shí)踐探索層面，社區(qū)一方面需要及時(shí)對(duì)實(shí)踐過(guò)程中所暴露出的治理短板進(jìn)行補(bǔ)齊，注重加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物資儲(chǔ)備，提高社區(qū)居民安全感。另一方面，社區(qū)應(yīng)廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成功案例，結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行社區(qū)自身應(yīng)急管理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新。

三、實(shí)然：社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中角色功能仍待提升

科學(xué)、準(zhǔn)確的角色定位是社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中功能得以有效發(fā)揮的前提。從應(yīng)然的角度梳理社區(qū)在防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位，用以對(duì)比實(shí)然角度社區(qū)在實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題，并剖析其產(chǎn)生的機(jī)制，有助于深化對(duì)社區(qū)角色定位的理解與認(rèn)知。

（一）綜合保障與現(xiàn)實(shí)需要存在差距

盡管社區(qū)是社會(huì)治理重心下沉的承接者，但與之相匹配的綜合保障卻始終難以真正落實(shí)到位。突出表現(xiàn)之一就是社區(qū)作為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別者，用于建立監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的資源有限。目前社區(qū)承擔(dān)著便民服務(wù)、救助保障、民事糾紛調(diào)解等眾多職能，但多數(shù)職能未實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，社區(qū)財(cái)物支持缺口較大。這種背景下，社區(qū)更傾向于將資源投入到回報(bào)周期短、效果顯著的事務(wù)中去。甚至有的社區(qū)更樂(lè)于將資源更多地分配給危機(jī)反應(yīng)階段的應(yīng)急管理與恢復(fù)階段的危機(jī)善后工作上。這是因?yàn)楸O(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的建立需要長(zhǎng)久、穩(wěn)定的投入?yún)s不一定能夠在短時(shí)間內(nèi)看見(jiàn)成效，而應(yīng)對(duì)危機(jī)和危機(jī)善后階段則更容易“成效顯著”。

另外，值班備勤僅滿足一般情況[6]，缺少對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資準(zhǔn)備。當(dāng)前，我國(guó)的應(yīng)急物資總體可以滿足大規(guī)模突發(fā)事件的需要。但具體到某一特定社區(qū)，則通常存在儲(chǔ)備不足的情況，未達(dá)到相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的要求。且即使儲(chǔ)備了足量的應(yīng)急物資，也多是用于常見(jiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)較為重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資儲(chǔ)備仍舊存在缺口。例如在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，全國(guó)多數(shù)城市都出現(xiàn)了口罩、防護(hù)服、消殺用品短缺的問(wèn)題，社區(qū)應(yīng)急物資短缺則更為嚴(yán)重。

（二）應(yīng)急預(yù)案制定的質(zhì)量亟待完善

隨著我國(guó)對(duì)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的重視程度不斷提高，許多地方為積極響應(yīng)中央政策倡導(dǎo)將應(yīng)急預(yù)案編制工作納入社區(qū)年度工作計(jì)劃與考核，旨在進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的編制工作有序展開(kāi)。目前社區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制的數(shù)量已較為可觀，但部分社區(qū)“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”“重形式輕內(nèi)容”的問(wèn)題也逐漸突顯。實(shí)用性是應(yīng)急預(yù)案應(yīng)用的核心，可操作性是應(yīng)急預(yù)案有效的關(guān)鍵。部分社區(qū)對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制工作的認(rèn)識(shí)與重視不足，導(dǎo)致其將應(yīng)急預(yù)案的編制和落實(shí)執(zhí)行當(dāng)作應(yīng)付上級(jí)檢查的“套路”。在應(yīng)急預(yù)案的種類和內(nèi)容上，社區(qū)對(duì)自然災(zāi)害、社會(huì)安全等事件的應(yīng)急預(yù)案相對(duì)較多也更完善，針對(duì)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案關(guān)注和重視程度不足。隨著社區(qū)治理環(huán)境的不斷變化，社區(qū)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)動(dòng)態(tài)更新、完善，但實(shí)際這項(xiàng)工作經(jīng)常滯后或者被忽略。更為重要的是，應(yīng)急預(yù)案編制的過(guò)程中未發(fā)動(dòng)社區(qū)內(nèi)人民群眾進(jìn)行有效參與和完善，當(dāng)突發(fā)事件爆發(fā)才發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案并不適合本社區(qū)實(shí)際情況，甚至造成社區(qū)內(nèi)由上到下手足無(wú)措，亂作一團(tuán)，錯(cuò)過(guò)危機(jī)防控的最佳時(shí)機(jī)。

（三）提升社區(qū)網(wǎng)格化管理水平，改進(jìn)工作方式

當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)網(wǎng)格化管理的模式已較為普遍，并在實(shí)踐中不斷完善。但具體到某一事件的應(yīng)對(duì)，部分社區(qū)條塊分割和數(shù)據(jù)不共享等問(wèn)題就暴露出來(lái)。例如在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，同一個(gè)社區(qū)、不同業(yè)務(wù)部門派員下沉社區(qū)充當(dāng)應(yīng)急行動(dòng)志愿者，執(zhí)行網(wǎng)格員的信息采集任務(wù)，但卻因不止一位工作人員頻繁、重復(fù)地采集同一個(gè)家庭、商戶或個(gè)人的數(shù)據(jù)，造成擾民等問(wèn)題。這不僅影響了居民的正常生活，也額外增添了社區(qū)的工作量，降低了社區(qū)的服務(wù)效率。此外，社區(qū)在執(zhí)行網(wǎng)格化管理的過(guò)程中對(duì)信息技術(shù)應(yīng)用不足，網(wǎng)格員更多是采取實(shí)地入戶填寫表格的方式進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)，一定程度上給突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作帶來(lái)不便。

同時(shí)，多任務(wù)執(zhí)行帶來(lái)的執(zhí)行偏差使得社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的反應(yīng)與行動(dòng)失當(dāng)。例如，出現(xiàn)防控過(guò)度、層層加碼、“一刀切”等問(wèn)題的社區(qū)，大多是由于社區(qū)管理者機(jī)械執(zhí)行應(yīng)急管理政策時(shí)陷入封閉式思維定式而造成的。以上問(wèn)題無(wú)形中加大了基層社區(qū)的工作量、降低了工作的使命感，易造成“治理疲憊”的心態(tài)和行為。這不僅使社區(qū)對(duì)相關(guān)政策執(zhí)行的效果大打折扣，也可能引發(fā)轄區(qū)居民的不滿情緒，進(jìn)而影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置效果。

（四）善后總結(jié)形式化與輿情引導(dǎo)能力不足

突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，社區(qū)除了需要對(duì)事件造成的損失和影響進(jìn)行修復(fù)，還需要對(duì)事件發(fā)生的原因進(jìn)行復(fù)盤并查缺補(bǔ)漏，以免重蹈覆轍。部分社區(qū)為完成上級(jí)部門的行政任務(wù)與績(jī)效考核工作，所總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)往往在上級(jí)指示的框架內(nèi)，以其他社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中總結(jié)出的成果為仿照模板，致使社區(qū)遞交的文本內(nèi)容出現(xiàn)形式化、同質(zhì)化問(wèn)題?；谖覈?guó)“條塊結(jié)合”的體制特征，社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整個(gè)過(guò)程中還需要接受各級(jí)政府部門多重管理。在此過(guò)程中，社區(qū)需要向眾多部門提交大量的臺(tái)賬信息和相關(guān)材料，容易因疲于應(yīng)付而敷衍了事。

社區(qū)在防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所需的信息與輿情引導(dǎo)能力欠缺，在一定程度上制約了社區(qū)角色功能的發(fā)揮。社區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民基本信息的掌握存在漏項(xiàng)和滯后等問(wèn)題，影響社區(qū)對(duì)相關(guān)信息的報(bào)送時(shí)效和質(zhì)量。同時(shí)，相關(guān)信息掌握不充分也會(huì)嚴(yán)重影響社區(qū)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，進(jìn)而影響社區(qū)防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的宣傳和輿情引導(dǎo)。社區(qū)對(duì)輿情信息重視程度與管控力度需進(jìn)一步提高，避免謠言和虛假信息乘虛而入。最后，社區(qū)宣傳平臺(tái)的宣傳方式較為落后和單一，張貼安全宣傳板報(bào)等傳統(tǒng)方式仍是大部分社區(qū)進(jìn)行輿情引導(dǎo)的主要手段，在新時(shí)代尤其應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)新媒體手段的開(kāi)發(fā)與利用。

四、社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的能力提升路徑

社區(qū)是家庭之外的第一群體，兼具自發(fā)秩序與政治秩序：自發(fā)秩序與居民的生活需求緊密相連，政治秩序則與國(guó)家根基的政治要求密切相關(guān)[7]。社區(qū)不僅是國(guó)家治理體系的“神經(jīng)末梢”，還是黨和政府落實(shí)為人民服務(wù)宗旨的“最后一公里”?！罢渭夹g(shù)是政治行為主體進(jìn)行政治活動(dòng)、解決政治問(wèn)題時(shí)所運(yùn)用的政治資源、方式手段、程序、經(jīng)驗(yàn)和技巧的總稱?！盵8]社區(qū)的治理方式反映了社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)安排。社區(qū)防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過(guò)程，是黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的意志在基層的生動(dòng)體現(xiàn)。運(yùn)用政治技術(shù)的研究視角，可以為社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“應(yīng)然”角色與“實(shí)然”角色功能發(fā)揮存在差距的問(wèn)題提供思路和路徑的借鑒。

（一）增強(qiáng)社區(qū)黨委引領(lǐng)作用，完善綜合保障機(jī)制

社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合保障水平是社區(qū)維護(hù)人民利益，提高基層治理與服務(wù)水平的重要基礎(chǔ)。在社區(qū)治理實(shí)踐中，居委會(huì)具有雙重職能和角色，分別是國(guó)家權(quán)力的代理人和居民利益的代言人。身份上的雙重性使得居委會(huì)在調(diào)動(dòng)社區(qū)資源時(shí)既要體現(xiàn)黨和國(guó)家的意志，也要切實(shí)維護(hù)居民的權(quán)益。在我國(guó)，政治技術(shù)應(yīng)用于社區(qū)治理的重點(diǎn)在于堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，這就需要強(qiáng)化社區(qū)黨委的引領(lǐng)作用。社區(qū)黨組織與領(lǐng)導(dǎo)作用的充分發(fā)揮，是基層社區(qū)防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件取得成效的決定性因素。要充分發(fā)揮基層社區(qū)黨組織在領(lǐng)導(dǎo)、組織、動(dòng)員上的優(yōu)勢(shì)，建立與完善基層黨組織在黨員管理、功能整合、組織動(dòng)員的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。進(jìn)一步完善社區(qū)黨建，加強(qiáng)黨對(duì)社區(qū)疫情防控工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨委部門參與防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)制，“推行機(jī)關(guān)黨組織和在職黨員進(jìn)社區(qū)‘雙報(bào)到’，推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理”[9]。例如，武漢市以“全要素下沉”為基礎(chǔ)，常態(tài)化、長(zhǎng)效化將黨員下沉至社區(qū)單位，充實(shí)社區(qū)工作力量。這不僅可以為社區(qū)治理注入新活力，改善社區(qū)人少事繁的問(wèn)題，更重要的是，無(wú)論在日常治理還是突發(fā)事件背景下，都能夠發(fā)揮出黨組織在社會(huì)治理中的重要作用。

完善社區(qū)資源的統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)化機(jī)制，盤活社區(qū)閑置資源。例如，各類社區(qū)都有大量空間資源閑置[10]，應(yīng)立足于社區(qū)的實(shí)際情況，在應(yīng)急時(shí)期能夠快速改造轉(zhuǎn)換為救急場(chǎng)所及臨時(shí)避難所，提升社區(qū)防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的空間韌性[11]。與此同時(shí)，社區(qū)在平日應(yīng)有效落實(shí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制。在常態(tài)化治理過(guò)程中，注重對(duì)應(yīng)急物資尤其是醫(yī)療物資的定期更新與完善，增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備能力。社區(qū)居民是社區(qū)構(gòu)成的基本單元，提高居民自身防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力尤為關(guān)鍵。社區(qū)應(yīng)在平日對(duì)社區(qū)居民展開(kāi)應(yīng)急宣傳教育，倡導(dǎo)社區(qū)居民儲(chǔ)備基本的應(yīng)急救援包及相應(yīng)的應(yīng)急物資，增強(qiáng)社區(qū)居民自救互救能力[12]。通過(guò)提高社區(qū)的資源儲(chǔ)備及居民自身的自救互救能力，提升社區(qū)綜合保障水平。

（二）激發(fā)社區(qū)多元主體協(xié)同治理的內(nèi)生動(dòng)力

在新的時(shí)代背景及治理環(huán)境下，為完善社區(qū)應(yīng)急預(yù)案細(xì)化者功能，提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量，不僅需要社區(qū)多元治理主體的協(xié)同參與，更需要社區(qū)在治理過(guò)程中綜合運(yùn)用多種政治技術(shù)，解決多元治理主體之間的矛盾及治理博弈帶來(lái)的治理失序問(wèn)題。充分整合社區(qū)多方力量，激發(fā)社區(qū)多元主體協(xié)同治理內(nèi)生動(dòng)力，是推進(jìn)社區(qū)進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的重要舉措。

社區(qū)運(yùn)用政治技術(shù)進(jìn)行治理的過(guò)程中要始終貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，及時(shí)回應(yīng)社區(qū)居民的民生訴求，提升社區(qū)治理與服務(wù)的精準(zhǔn)化、精細(xì)化水平。一方面，社區(qū)應(yīng)在廣泛調(diào)研、遵循科學(xué)性和專業(yè)性原則的基礎(chǔ)上，打造適應(yīng)特定社區(qū)實(shí)際情況的個(gè)性化應(yīng)急預(yù)案，并及時(shí)進(jìn)行公示，通過(guò)居民參與、居民監(jiān)督等形式推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)化與完善。另一方面，社區(qū)要規(guī)范日常居民參與的議事機(jī)制并暢通危機(jī)應(yīng)急時(shí)期的訴求反饋通道。例如，烏蘭察布市集寧區(qū)虎山街道東新建社區(qū)以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，以居民需求為導(dǎo)向，依托黨群服務(wù)中心、新時(shí)代文明實(shí)踐站、退役軍人服務(wù)站三個(gè)陣地，打造“1+4+N”陣地，即以社區(qū)協(xié)商議事室為主體，4個(gè)輻射轄區(qū)的協(xié)商議事廊以及多個(gè)協(xié)商議事點(diǎn)為輻射范圍，全方位、多角度地為社區(qū)居民提供協(xié)商議事平臺(tái)。根據(jù)事項(xiàng)的輕重緩急分類協(xié)商與解決：日常簡(jiǎn)單事項(xiàng)，若單元長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)有權(quán)限解決就采用簡(jiǎn)易程序；相對(duì)復(fù)雜的事項(xiàng)，采用包括收集問(wèn)題、確認(rèn)議題、議前調(diào)研、組織協(xié)商、結(jié)果公示、監(jiān)督執(zhí)行、辦結(jié)回訪在內(nèi)的“七步協(xié)商議事法”。

居委會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)規(guī)劃師及社區(qū)居民是社區(qū)治理的中堅(jiān)力量，更是推動(dòng)構(gòu)建社區(qū)多元主體協(xié)同治理機(jī)制的核心。突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，對(duì)居委會(huì)的上傳下達(dá)和組織服務(wù)工作提出更高的要求：向上反映情況和居民訴求要及時(shí)、全面，向下傳達(dá)和組織落實(shí)相關(guān)政策要規(guī)范、準(zhǔn)確。社區(qū)需與社會(huì)組織達(dá)成平疫結(jié)合的長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制與互相考評(píng)機(jī)制，日常治理中社區(qū)敦促當(dāng)?shù)卣畬?duì)購(gòu)買公共服務(wù)等政策、規(guī)定的落實(shí)，為社會(huì)組織提供良好的發(fā)展合作環(huán)境；社會(huì)組織積極挖掘社區(qū)和居民需求，做好服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、提升服務(wù)質(zhì)量。突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，社區(qū)根據(jù)社會(huì)組織服務(wù)的資質(zhì)、類別、內(nèi)容等情況及時(shí)溝通獲得支持；社會(huì)組織主動(dòng)了解社區(qū)需求，有序提供服務(wù)?！吧鐓^(qū)規(guī)劃師大多是長(zhǎng)期從事社會(huì)治理的專家、學(xué)者，擁有對(duì)城市發(fā)展、機(jī)制建立、成效把控、成果落實(shí)等方面的預(yù)判能力，可以為社區(qū)層面的規(guī)劃提供引領(lǐng)性建議?！盵13]社區(qū)規(guī)劃師可以運(yùn)用專業(yè)技能對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)傳播的時(shí)空趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，協(xié)助社區(qū)科學(xué)布局防疫物資及公共服務(wù)供應(yīng)點(diǎn)等[14]。居民是社區(qū)最根本、最廣泛的資源。社區(qū)要激發(fā)居民自我管理、自我服務(wù)意識(shí)及“社區(qū)共同體”意識(shí)[15]。例如，社區(qū)日常就鼓勵(lì)居民發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理存在的漏洞、空白點(diǎn)或是異常情況進(jìn)行上報(bào)，進(jìn)一步提升社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)感知和識(shí)別上的敏捷度。

（三）強(qiáng)調(diào)以人民為中心發(fā)展思想指導(dǎo)下的技術(shù)賦能

以人民為中心發(fā)展思想指導(dǎo)下的技術(shù)治理，強(qiáng)調(diào)對(duì)技術(shù)使用的人為控制與倫理引導(dǎo)，使技術(shù)應(yīng)用以增進(jìn)人民福祉為初心，本質(zhì)是以人民為中心發(fā)展思想指導(dǎo)下的技術(shù)賦能[16]。政治技術(shù)的實(shí)現(xiàn)要以法治化、科學(xué)化為依托，在充分運(yùn)用多種媒介、現(xiàn)代化技術(shù)手段提升社區(qū)治理效能的同時(shí)，更要堅(jiān)持人的主體地位，守好科學(xué)倫理底線。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，事態(tài)緊急、復(fù)雜，更需尋求大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的幫助，助力社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、信息報(bào)送、資源調(diào)動(dòng)等工作的有序推進(jìn)。社區(qū)要不斷探索更新社區(qū)治理技術(shù)與服務(wù)模式，以居民參與社區(qū)治理為重點(diǎn)[17]，依托現(xiàn)代科技，通過(guò)參與式治理培育社區(qū)居民的認(rèn)同感與責(zé)任感[18]。例如，珠海市以“數(shù)字城管”小程序及微信公眾號(hào)為載體，創(chuàng)建“珠海城市管家”（或“珠海數(shù)字城管”）便民服務(wù)系統(tǒng)，將城市管理服務(wù)覆蓋至物業(yè)小區(qū)。居民可以通過(guò)該系統(tǒng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行線上監(jiān)督或投訴，指揮中心24小時(shí)在線，會(huì)及時(shí)將案件分發(fā)到責(zé)任單位處理。僅2021年，當(dāng)?shù)亍皵?shù)字城管”共立案處置案件25.86萬(wàn)宗，結(jié)案率為96.23%[19]。

數(shù)字技術(shù)等現(xiàn)代科技的應(yīng)用極大程度上打破了社區(qū)防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件在時(shí)間與空間上的限制，可以極大地提升治理效能、增強(qiáng)居民的參與感、提升居民滿意度。但同時(shí)也應(yīng)看到，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，新技術(shù)的應(yīng)用不當(dāng)也會(huì)導(dǎo)致居民個(gè)人信息泄露、痕跡主義等問(wèn)題。此外，新技術(shù)應(yīng)用中，社區(qū)中部分老齡人群對(duì)新興事物的接受度差、“銀發(fā)數(shù)字鴻溝”等問(wèn)題也不容忽視。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的技術(shù)賦能，在技術(shù)的開(kāi)發(fā)、使用及維護(hù)的各個(gè)階段都應(yīng)強(qiáng)調(diào)以人民為中心和以人為本的倫理旨?xì)w。例如，寧波市奉化區(qū)錦屏街道仁湖社區(qū)在防控新冠肺炎疫情過(guò)程中，采用非接觸式的信息采集方式。通過(guò)建立社區(qū)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，以二維碼形式將社區(qū)居民的十幾項(xiàng)關(guān)鍵信息錄入至后臺(tái)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，提高社區(qū)工作效率的同時(shí)，非接觸的模式也降低了應(yīng)采集信息造成的人員聚集和交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)。且該系統(tǒng)有獨(dú)立服務(wù)器，統(tǒng)籌歸屬社區(qū)單獨(dú)管理，無(wú)社區(qū)授權(quán)第三方無(wú)法進(jìn)行解鎖與查看信息，有效降低了社區(qū)居民個(gè)人隱私外泄的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，新技術(shù)的應(yīng)用是社區(qū)治理的手段，而非社區(qū)治理的目的。新技術(shù)的應(yīng)用并非要全面取代社區(qū)傳統(tǒng)的治理方式，而是應(yīng)當(dāng)作為一種治理手段不斷補(bǔ)充和完善社區(qū)治理的短板。

（四）提升社區(qū)善后工作的柔性化與精細(xì)化水平

2019年政府工作報(bào)告提出“新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細(xì)化服務(wù)水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guān)懷”[20]。相對(duì)于傳統(tǒng)城市管理采取粗放型管控方式，柔性化治理與精細(xì)化服務(wù)是現(xiàn)代城市發(fā)展的內(nèi)在要求和新趨勢(shì)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件善后工作中，社區(qū)柔性化和精細(xì)化治理體現(xiàn)在管理意識(shí)向服務(wù)意識(shí)的轉(zhuǎn)變，不斷提升工作的主動(dòng)性、精細(xì)度之中。具體而言，就是社區(qū)能夠理解居民在危機(jī)后的心理需求，可以精準(zhǔn)對(duì)接居民的民生訴求。這就需要社區(qū)真正從思想層面重視經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作，明確及時(shí)、深入、全面的工作原則，以制度規(guī)范工作程序。社區(qū)要以實(shí)事求是的態(tài)度審視應(yīng)急管理工作的實(shí)踐情況，客觀評(píng)價(jià)并反思。社區(qū)要關(guān)注居民經(jīng)歷危機(jī)后的心理需求，不斷健全危機(jī)后的心理救助機(jī)制，實(shí)施差異化的心理服務(wù)。充分利用社區(qū)網(wǎng)格群、社區(qū)公眾號(hào)等平臺(tái)推送相關(guān)心理支持講座、科普等內(nèi)容，提升居民自我情緒疏導(dǎo)能力。社區(qū)與當(dāng)?shù)卮髮W(xué)或心理服務(wù)機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，必要時(shí)幫助居民獲得專業(yè)心理救助。此外，社區(qū)在防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，包括社區(qū)醫(yī)生、居委會(huì)、志愿者在內(nèi)的社區(qū)工作人員在直面風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還承擔(dān)著巨大的工作和心理壓力，極有可能受到心理創(chuàng)傷而不自知，進(jìn)而影響其為居民服務(wù)的質(zhì)量。因此，社區(qū)也應(yīng)該及時(shí)關(guān)注到這部分群體的工作情緒和心理狀況，并及時(shí)提供心理疏導(dǎo)和救助。

善后工作的柔性化、精細(xì)化還體現(xiàn)在關(guān)注老年人、殘障人士、孕嬰兒童、青少年學(xué)生等群體的多樣化需求并提供精準(zhǔn)化服務(wù)。柔性化治理是在價(jià)值層面認(rèn)可人的主體地位，是社區(qū)貫徹以人民為中心、不斷提升治理能力的內(nèi)在特質(zhì)和需求。社區(qū)防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件善后工作的柔性化與精細(xì)化服務(wù)在夯實(shí)社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)韌性中都具有重要價(jià)值。