人民城市理念下城市治理眾包模式研究

■劉紅波 姚孟佳

一、引言

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，由于市域?qū)蛹?jí)擔(dān)負(fù)著源頭防范化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)的重任，市域社會(huì)治理在國(guó)家治理體系中的地位日益凸顯。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)有賴(lài)于“以人為本”治理理念的踐行和多元共治社會(huì)治理格局的形成。當(dāng)前市域基層社會(huì)治理中，行政管理與居民自治并存的特征越來(lái)越顯著。黨的十九屆四中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[1]，不斷強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)下全民參與社會(huì)治理的重要意義。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等新興技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字技術(shù)為多元主體協(xié)同共治搭建起互動(dòng)平臺(tái)，為城市治理現(xiàn)代化提供了技術(shù)路徑。城市治理眾包模式便是在人民城市理念指導(dǎo)下形成的治理技術(shù)、治理體制和治理制度的創(chuàng)新性結(jié)合，成為實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智慧城市建設(shè)和市域社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)防范化解等具體目標(biāo)的新舉措。

2000—2021年間，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從36%提升到64.7%[2]，快速城鎮(zhèn)化對(duì)城市治理提出新挑戰(zhàn)。城市治理“最后一公里”荊棘塞途，僅憑行政手段難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)入微的治理。當(dāng)治理手段與治理任務(wù)不再適配，吸納其他力量參與城市治理就顯得尤為必要。為此，2015年的中央城市工作會(huì)議提出“鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”[3]。2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記考察上海時(shí)提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”[4]的重要理念，指明城市治理既要服務(wù)市民也要依靠市民。近年來(lái)，各地政府在鼓勵(lì)廣大市民參與城市建設(shè)和治理方面有新動(dòng)向。例如，佛山市禪城區(qū)開(kāi)發(fā)了“啄木鳥(niǎo)—禪城管家”小程序，讓每一位市民都化身為“城市管家”和“守護(hù)城市森林的啄木鳥(niǎo)”；該平臺(tái)采用“眾包搶單”模式，針對(duì)15類(lèi)市容亂象，為市民提供了快速拍照上報(bào)、“搶單”自行處理容易整改的市容亂象的渠道，“乘眾智、聚眾力”，解決城市治理難題。本文將以“啄木鳥(niǎo)—禪城管家”小程序作為典型案例，對(duì)人民城市理念下城市治理眾包模式加以詮釋?zhuān)攸c(diǎn)探討4個(gè)問(wèn)題：開(kāi)展城市治理眾包的目的是什么？眾包模式在城市治理中能做什么？怎樣開(kāi)展一項(xiàng)城市治理眾包？眾包實(shí)踐中可能遇到哪些挑戰(zhàn)以及如何應(yīng)對(duì)？對(duì)以上問(wèn)題的研究，將為各地探索啟動(dòng)城市治理眾包實(shí)踐和城市治理現(xiàn)代化建設(shè)提供理論參考。

二、人民城市理念與城市治理眾包

（一）人民城市理念是技術(shù)和價(jià)值的協(xié)調(diào)性統(tǒng)一

隨著城市化水平不斷提高，新時(shí)代城市政府的主要職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘鞘邪l(fā)展質(zhì)量和治理效能以滿(mǎn)足人民對(duì)更高生活品質(zhì)的需求。針對(duì)“如何推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市高效治理”這一議題，理論界和實(shí)務(wù)界探索總結(jié)了諸多新型城市發(fā)展理念，如智慧城市、韌性城市、海綿城市、物業(yè)城市、數(shù)字孿生城市、城市精細(xì)化治理、城市全域治理等?？梢园l(fā)現(xiàn)，以上大部分理念都是從技術(shù)性角度出發(fā)，為城市如何開(kāi)展建設(shè)和治理提供了方法論依據(jù)和實(shí)施路徑。然而，城市治理是包含技術(shù)與價(jià)值雙重維度的融合體，技術(shù)性知識(shí)和價(jià)值性規(guī)范的供給缺一不可。從某種意義上講，人民城市理念便是一種注重治理工具和治理價(jià)值的協(xié)同性平衡和互動(dòng)性?xún)?nèi)嵌的思想。習(xí)近平總書(shū)記將人民城市的基本內(nèi)涵精準(zhǔn)地凝練為“人民城市人民建，人民城市為人民”。其中，“人民城市人民建”強(qiáng)調(diào)了廣大市民積極參與城市建設(shè)和治理的必要性和必然性，也體現(xiàn)了在城市問(wèn)題越發(fā)突出的形勢(shì)下全民參與治理的緊迫性?！叭嗣癯鞘袨槿嗣瘛眲t彰顯了城市治理的價(jià)值理性，指出“以人為本”和“滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往”才是城市建設(shè)的核心使命。人民城市理念為我國(guó)未來(lái)建設(shè)什么樣的城市以及如何建設(shè)提供了根本遵循。

（二）人民城市理念為城市治理眾包提供了目標(biāo)和使命

人民城市理念下的城市治理應(yīng)從技術(shù)和價(jià)值雙重維度出發(fā)，著眼于構(gòu)建“共建共治共享”的城市治理格局，依靠群眾并服務(wù)于群眾，推動(dòng)廣大市民在政府的引導(dǎo)下有序參與市域社會(huì)治理，進(jìn)而提高公共服務(wù)和社會(huì)治理水平。在此意義上，政府眾包所倡導(dǎo)的“依托數(shù)字技術(shù)匯聚公眾智慧和力量進(jìn)而協(xié)助政府處理公共事務(wù)”的宗旨與人民城市理念有著較好的契合關(guān)系。

眾包（Crowdsourcing）最早由Jeff Howe提出，是指利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)將企業(yè)原有的由員工執(zhí)行任務(wù)的工作模式轉(zhuǎn)化為以外部大眾為核心執(zhí)行任務(wù)的工作模式[5]。作為一種分布式的在線(xiàn)問(wèn)題解決與生產(chǎn)方式，眾包率先搭乘“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的東風(fēng)進(jìn)入我國(guó)商業(yè)領(lǐng)域。因其能夠創(chuàng)新服務(wù)供給方式，激發(fā)公眾的創(chuàng)造性生產(chǎn)和表達(dá)，直接調(diào)動(dòng)公眾參與服務(wù)供給[6]，所以也為政府治理公共事務(wù)提供了新思路。政府眾包是指政府以在線(xiàn)、開(kāi)放的形式向非特定公眾發(fā)布任務(wù)，接包公眾在物質(zhì)或精神激勵(lì)下貢獻(xiàn)智慧和力量完成任務(wù)，最終雙方在互惠互利基礎(chǔ)上協(xié)同治理公共事務(wù)的模式[7]。相較于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的政府合同外包服務(wù)，政府眾包詮釋著更開(kāi)放的社會(huì)治理格局[8]。

城市治理眾包是指城市政府將解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益等治理任務(wù)以自由自愿形式轉(zhuǎn)交給非特定市民或其他公眾完成的模式。城市治理眾包的宗旨是滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往，表現(xiàn)為積極回應(yīng)市民訴求，解民難、排民憂(yōu)、順民意，更好地維護(hù)人民權(quán)益和增進(jìn)人民福祉。在眾包模式之前，城市公共事務(wù)主要依靠城市管理部門(mén)處理或者向企業(yè)、社會(huì)組織等企事業(yè)單位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。例如，近年來(lái)發(fā)展迅速的“物管城市”模式，通過(guò)委托專(zhuān)業(yè)化的物管企業(yè)構(gòu)建“管理+服務(wù)+運(yùn)營(yíng)”一體化的市政管理?？梢?jiàn)一直以來(lái)，城市治理的主體或“城市管家”多以組織形式出現(xiàn)，無(wú)意中忽略了市民個(gè)體角色作用的發(fā)揮。其實(shí)，不少市民有意愿也有能力擔(dān)任城市治理主體的角色，人人都可以成為“城市管家”。治理好自己所在的城市是每個(gè)市民的責(zé)任。發(fā)揚(yáng)市民的主人翁精神，發(fā)動(dòng)群眾力量服務(wù)群眾，解決市民身邊的城市問(wèn)題，正是城市治理眾包所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（三）城市治理眾包是踐行人民城市理念的重要抓手

眾包模式在城市治理中的應(yīng)用已不鮮見(jiàn)。眾包模式在城市政策制定[9]和城市規(guī)劃[10]中應(yīng)用較為廣泛。有城市將財(cái)務(wù)管理進(jìn)行眾包，如2009年，美國(guó)加利福尼亞州圣克魯茲市面臨920萬(wàn)美元的預(yù)算缺口，普通民眾幫助這座城市分析財(cái)務(wù)記錄，提出許多解決資金短缺的新方案，然后利用在線(xiàn)平臺(tái)投票選出最優(yōu)方案[11]。此外，眾包模式也可用于市政道路的維護(hù)，如美國(guó)波士頓市政府開(kāi)發(fā)了名為StreetBump的移動(dòng)終端應(yīng)用供市民下載，該應(yīng)用會(huì)在市民行車(chē)時(shí)自動(dòng)偵測(cè)并采集汽車(chē)經(jīng)過(guò)顛簸路面時(shí)的撞擊數(shù)據(jù)，政府依靠此數(shù)據(jù)及時(shí)對(duì)損壞的路面進(jìn)行維護(hù)。達(dá)倫·布拉漢姆（Daren C.Brabham）曾將眾包功能劃分為知識(shí)發(fā)現(xiàn)與管理、宣傳查詢(xún)、同行審查與創(chuàng)造性生產(chǎn)、分布式智慧任務(wù)委派等4類(lèi)[12]。這也說(shuō)明在城市治理任務(wù)的處理上，眾包模式可以提供多方位的解決方案。眾包模式在降低行政成本、提高治理效率，發(fā)掘創(chuàng)新資源、優(yōu)化公共決策，激勵(lì)公民參與、促進(jìn)政民合作，推動(dòng)組織轉(zhuǎn)型、構(gòu)建平臺(tái)政府，整合業(yè)余資源、擴(kuò)充專(zhuān)業(yè)力量等方面蘊(yùn)含著重要價(jià)值[13]。未來(lái)還應(yīng)努力探索城市治理需求和政府眾包供給的精準(zhǔn)匹配，讓城市治理眾包模式發(fā)揮更大效用。

數(shù)字中國(guó)建設(shè)為開(kāi)展城市治理眾包提供了技術(shù)基礎(chǔ)。第49次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2021年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.32億，已經(jīng)成為全球最大的數(shù)字社會(huì)。我國(guó)“十四五”規(guī)劃明確提出，“適應(yīng)數(shù)字技術(shù)全面融入社會(huì)交往和日常生活新趨勢(shì)，促進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)運(yùn)行方式創(chuàng)新，構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活”。城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型刻不容緩。數(shù)字化眾包平臺(tái)將為政府和廣大市民協(xié)同治理城市問(wèn)題提供支撐，讓自下而上的、開(kāi)放的、創(chuàng)造性的市民參與過(guò)程和政府組織目標(biāo)整合在一起[14]。城市治理共同體的構(gòu)建應(yīng)從市民參與式文化的營(yíng)造和回應(yīng)型政府的建設(shè)雙向發(fā)力，在政民良性互動(dòng)和溝通中匯聚和利用公眾資源。

三、人民城市理念下的城市治理眾包模型建構(gòu)

（一）模型建構(gòu)

城市治理眾包圍繞發(fā)包方、接包方和數(shù)字化平臺(tái)三者間的互動(dòng)、協(xié)同和合作關(guān)系展開(kāi)（圖1）。城市治理眾包的發(fā)包方（政府）具有解決問(wèn)題的訴求，而接包方（市民）具有一定的知識(shí)、技能和時(shí)間，平臺(tái)方（科技企業(yè)）負(fù)責(zé)平臺(tái)搭建，保障溝通渠道暢通。三者間的關(guān)系包含接包方和發(fā)包方、接包方之間以及發(fā)包方和平臺(tái)方三種。發(fā)包方與接包方的聯(lián)結(jié)體現(xiàn)在激勵(lì)參與和設(shè)計(jì)執(zhí)行方面：首先，發(fā)包方需要選擇目標(biāo)群體并決定是否激勵(lì)其參與眾包以及采用何種激勵(lì)措施[15]；其次，根據(jù)政府和市民在公共服務(wù)設(shè)計(jì)執(zhí)行中角色的不同可分為共同設(shè)計(jì)、眾包設(shè)計(jì)—政府執(zhí)行、政府設(shè)計(jì)—眾包執(zhí)行和共同執(zhí)行等四種情形[16]。在共同參與眾包的群體中，接包方之間也存在不同形式的關(guān)聯(lián)，有學(xué)者將其分為競(jìng)爭(zhēng)型眾包和合作型眾包兩種[17]。政府眾包效果主要取決于平臺(tái)設(shè)計(jì)的適當(dāng)性[18]。

圖1 城市治理眾包模式框架

從主體關(guān)系來(lái)看，城市治理眾包中城市管理部門(mén)承擔(dān)發(fā)包方角色，他們借助數(shù)字化眾包平臺(tái)將城市治理微任務(wù)分包給非特定的市民；市民依據(jù)自己的時(shí)間和能力自愿接包，并借助眾包平臺(tái)上報(bào)和處置市容問(wèn)題，以此獲得物質(zhì)或精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)；平臺(tái)方角色則由外部科技企業(yè)承擔(dān)，在城市管理部門(mén)的指導(dǎo)下開(kāi)發(fā)數(shù)字化眾包平臺(tái)，并負(fù)責(zé)眾包信息上報(bào)、數(shù)據(jù)共享和問(wèn)題審核等方面的平臺(tái)運(yùn)行和維護(hù)工作。此模式下，發(fā)包方倚重接包方的治理力量，希冀通過(guò)眾包平臺(tái)匯聚市民的智慧和力量從而緩解城市治理壓力，平臺(tái)方憑借專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)保障眾包平臺(tái)上多方溝通的順利進(jìn)行。該模式下存在兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)，一個(gè)是城市管理部門(mén)發(fā)包、市民接包的“大網(wǎng)絡(luò)”；另一個(gè)是市民間發(fā)包、接包的“小網(wǎng)絡(luò)”，這與雙邊網(wǎng)絡(luò)理論下的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)[19]和跨網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)[20]不謀而合。

（二）案例呈現(xiàn)

為貫徹“人民城市”和“全民共治”的城市治理理念，佛山市禪城區(qū)積極探索“讓每一個(gè)市民都參與城市治理，做城市主人翁”的實(shí)踐路徑。2021年8月，禪城區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局（下稱(chēng)“城管局”）正式推出“啄木鳥(niǎo)—禪城管家”微信小程序作為城市治理數(shù)字化平臺(tái)。該小程序搭建了城市管理部門(mén)與市民合作治理的橋梁，市民可通過(guò)小程序快速上報(bào)包含單車(chē)亂停放、垃圾亂堆倒、攤販亂擺賣(mài)等在內(nèi)的15類(lèi)市容亂象，經(jīng)由后臺(tái)審核兌換積分獎(jiǎng)勵(lì)并進(jìn)行治理任務(wù)流轉(zhuǎn)；此外，市民也可“搶單”，自行處理容易整改的城市問(wèn)題，“搶單”或整改成功，可獲取相應(yīng)積分，用以?xún)稉Q獎(jiǎng)品，較難處理的市容亂象則交由環(huán)衛(wèi)、園林和公用基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理單位或城市管理基層執(zhí)法人員處理（圖2）。

圖2 “啄木鳥(niǎo)—禪城管家”小程序運(yùn)作流程

“啄木鳥(niǎo)”小程序的上線(xiàn)吸引了廣大市民參與城市治理。其中，“隨手拍”功能讓市民成為發(fā)現(xiàn)市容亂象的“火眼金睛”，“搶單處置”的功能設(shè)計(jì)讓市民像“城市森林”中的“啄木鳥(niǎo)”一樣積極解決力所能及的城市問(wèn)題。該治理模式一定程度上緩解了當(dāng)前政務(wù)服務(wù)下沉背景下基層工作編制不足、治理壓力大的問(wèn)題。在城市問(wèn)題排查方面解放出一部分行政資源并集中到問(wèn)題解決上，極大地提高了治理效率。此外，數(shù)字化平臺(tái)的使用強(qiáng)化了政民互動(dòng)，使得市民上報(bào)的信息能被行政主體及時(shí)接收，拉近了政民距離，在提升政府公信力的同時(shí)提高了政民互動(dòng)性。“啄木鳥(niǎo)”小程序展現(xiàn)了眾包實(shí)踐優(yōu)化完善的路徑，折射出城市治理中政府與市民的協(xié)同歷程，是政民合作的眾包模式在實(shí)際應(yīng)用時(shí)所要面對(duì)的各種艱難險(xiǎn)阻的縮影，發(fā)揮了匯集治理力量和提高治理績(jī)效的作用。

（三）治理轉(zhuǎn)型：從傳統(tǒng)模式到眾包模式

在傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)中，公共部門(mén)作為單一治理主體，并未和外界聯(lián)結(jié)形成開(kāi)放式的治理網(wǎng)絡(luò)。但隨著治理理念的發(fā)展和新一輪科技的勃興，公共部門(mén)的管理行為積極借鑒商業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)逐漸向網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)變，在此過(guò)程中，匯聚利用公眾智慧和力量的方式也更加多元。借助于數(shù)字化平臺(tái)，市民由城市公共服務(wù)使用者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)供給者，與城市管理部門(mén)協(xié)同完成治理任務(wù)，城市治理中的眾包模式由此形成。在這一模式下，原本松散隔絕的管理模式被整合，管理者（即城市管理部門(mén)）轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)包方，被管理者（即市民）轉(zhuǎn)變?yōu)榻影?，科技企業(yè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_(tái)方。由平臺(tái)方開(kāi)發(fā)建設(shè)眾包平臺(tái)，發(fā)包方通過(guò)眾包平臺(tái)向接包方派發(fā)任務(wù)，如圖3所示。

圖3 城市治理運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程

圖4 城市治理眾包的運(yùn)作模式

首先，管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)包方。在傳統(tǒng)模式下，城管部門(mén)習(xí)慣于充當(dāng)“管理者”角色，統(tǒng)包統(tǒng)干，不借助外力，但是長(zhǎng)久積累的工作任務(wù)和城管部門(mén)編制少的實(shí)際情況讓工作人員一籌莫展，這就要求城管部門(mén)以開(kāi)放的態(tài)度接受來(lái)自外部的支持。合理利用外部資源，正如企業(yè)將生產(chǎn)或設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)外包給其他組織進(jìn)行、將內(nèi)部職能轉(zhuǎn)交給外部市場(chǎng)[21]。信息技術(shù)的發(fā)展為實(shí)現(xiàn)外部資源整合提供了可能，通過(guò)信息技術(shù)平臺(tái)，城管部門(mén)有望聚集和吸納群眾力量，從傳統(tǒng)的管理者角色轉(zhuǎn)向發(fā)包方角色，借助具備知識(shí)技能和閑暇時(shí)間的群眾力量來(lái)完成治理任務(wù)，達(dá)成預(yù)期治理目標(biāo)。

其次，被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榻影?。傳統(tǒng)模式下，部分市民參與城市治理的愿望強(qiáng)烈，但囿于缺乏參與渠道而無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！皵?shù)字技術(shù)普及為治理理論發(fā)展提供了重要契機(jī)，技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)成為數(shù)字技術(shù)影響治理過(guò)程的兩大關(guān)鍵機(jī)制，前者強(qiáng)調(diào)新興技術(shù)對(duì)公共部門(mén)的賦能作用，后者強(qiáng)調(diào)新興技術(shù)賦權(quán)社會(huì)主體提升其參與和協(xié)同能力的價(jià)值?！盵22]通過(guò)搭建城市治理眾包平臺(tái)，數(shù)字技術(shù)賦權(quán)廣大市民參與公共服務(wù)供給和公共事務(wù)治理，市民可能出于公益熱心或獲取獎(jiǎng)勵(lì)等動(dòng)機(jī)，通過(guò)使用小程序充當(dāng)接包方的角色，隨時(shí)隨地上報(bào)和處理市容問(wèn)題，從而參與城市治理和城市服務(wù)供給。

最后，企業(yè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_(tái)方。傳統(tǒng)模式下的企業(yè)主體大多承擔(dān)政府服務(wù)外包的接包者角色。在政府急需市民參與和市民參與意愿日益強(qiáng)烈雙重需求的推動(dòng)下，眾包平臺(tái)的出現(xiàn)成為必然，政府與外部科技企業(yè)（即平臺(tái)方）的合作也勢(shì)在必行。平臺(tái)方的作用在于為發(fā)包方搭建眾包平臺(tái)以吸納群眾力量，實(shí)現(xiàn)市容問(wèn)題的協(xié)同解決并最終實(shí)現(xiàn)共建共治共享的治理模式。對(duì)于接包方而言，眾包平臺(tái)的搭建無(wú)疑為熱心市民提供了便捷的表達(dá)和參與渠道。此外，平臺(tái)方需要保證眾包平臺(tái)的平穩(wěn)運(yùn)行和及時(shí)調(diào)適，為發(fā)包方和接包方提供服務(wù)，保證信息的實(shí)時(shí)更新和事件的及時(shí)處理。

（四）運(yùn)作模式：治理主體協(xié)同完成治理任務(wù)

1.發(fā)包方：創(chuàng)設(shè)治理理念與調(diào)適制度規(guī)則

首先，創(chuàng)新治理理念。在如何聚集和使用群眾力量的問(wèn)題上，城管部門(mén)采用了商業(yè)領(lǐng)域的“眾包搶單”理念，將管理任務(wù)以發(fā)包制的形式下發(fā)給市民，并采用積分兌換獎(jiǎng)品的方式激勵(lì)市民參與。最終形成了城市治理“既要服務(wù)群眾也要依靠群眾”的治理思路。

其次，尋找合作伙伴。由于城管部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)力量進(jìn)行平臺(tái)研發(fā)，所以需將研發(fā)任務(wù)以外包形式轉(zhuǎn)交給對(duì)口科技企業(yè)，即平臺(tái)方。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和公私合作模式的興起為城市治理數(shù)字化平臺(tái)的建設(shè)提供了解決思路。在缺乏專(zhuān)業(yè)力量的情況下，與外部企業(yè)展開(kāi)合作無(wú)疑是平臺(tái)研發(fā)的最優(yōu)解。

最后，及時(shí)調(diào)整規(guī)則。后臺(tái)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，由于現(xiàn)有積分制度并不嚴(yán)格，部分市民接包過(guò)多，積分過(guò)高。基于存在“刷分”現(xiàn)象的實(shí)際情況，城管部門(mén)決定重新修訂積分制度。此外，經(jīng)由工作人員審核發(fā)現(xiàn)，部分群眾上報(bào)信息的完整性和真實(shí)性存疑，如照片不清晰或位置描述不到位等。為進(jìn)一步提高審核和處理速度，城管部門(mén)決定提高上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。

2.接包方：提振參與意愿與形成參與文化

市民參與城市治理眾包活動(dòng)的動(dòng)機(jī)可分為內(nèi)生動(dòng)機(jī)和外部動(dòng)機(jī)兩大類(lèi)。在開(kāi)放源軟件開(kāi)放活動(dòng)參與者動(dòng)機(jī)的研究中，參與者大多是為了自身因素而非牟利參與[23]。反觀(guān)政府眾包模式的興起領(lǐng)域不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城市治理眾包實(shí)踐萌生于與市民生活息息相關(guān)且參與事項(xiàng)容易量化的治理領(lǐng)域。參與事項(xiàng)可量化意味著市民參與治理的貢獻(xiàn)是可以計(jì)算的，這便為“貢獻(xiàn)—積分—獎(jiǎng)勵(lì)”兌價(jià)機(jī)制提供了可能，通過(guò)積分治理達(dá)到激勵(lì)市民參與城市治理的目的。具體到禪城區(qū)的城市治理中，一部分熱心群眾出于互幫互助或建設(shè)美好家園的初衷參與城市治理。也有部分參與群體是在積分獎(jiǎng)勵(lì)的吸引下成為接包方，對(duì)于這部分群體而言，外部動(dòng)機(jī)要大于內(nèi)部動(dòng)機(jī)。就接包方的年齡特征而言，這部分群體以老年人為主，恰恰印證了業(yè)余主義興起對(duì)于眾包模式產(chǎn)生的解釋力度。

信息技術(shù)的發(fā)展為人們生活提供了更便捷的通信工具，手機(jī)的普及率逐漸提高。近年來(lái)，老年人變成“網(wǎng)民一族”，在網(wǎng)絡(luò)上的活躍度逐漸攀升。通信工具的更新是老年群體參與接包任務(wù)的橋梁，數(shù)字技能的養(yǎng)成為老年人接包奠定了基礎(chǔ)。在眾包模式下，老年人成為接包的主力軍，其參與為城市治理注入活力。此外，小程序使用行為在鄰里親友間具有輻射帶動(dòng)效應(yīng)，無(wú)形中吸引了更多治理主體參與，有助于社會(huì)參與式文化的形成。

3.平臺(tái)方：設(shè)定運(yùn)行流程與強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)

首先，設(shè)定運(yùn)行流程。在充分了解城市管理部門(mén)的治理需求后，平臺(tái)方據(jù)此設(shè)計(jì)出“啄木鳥(niǎo)—禪城管家”小程序，通過(guò)“上報(bào)—審核—流轉(zhuǎn)—結(jié)單”一系列流程連接起發(fā)包方和接包方。從某種意義上講，眾包模式下平臺(tái)的作用與平臺(tái)型治理的闡釋有相似之處。平臺(tái)型治理范式的核心是在數(shù)字技術(shù)賦能下通過(guò)平臺(tái)對(duì)公民及其他非政府行動(dòng)者進(jìn)行賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府調(diào)動(dòng)內(nèi)外資源、工具的能力以及賦予公眾自身創(chuàng)造公共價(jià)值的結(jié)構(gòu)性作用[24]。眾包模式下，公眾通過(guò)技術(shù)平臺(tái)能夠獲得并使用城市管理權(quán)，提供城市公共服務(wù)，幫助城管部門(mén)緩解城市治理壓力。

其次，反饋運(yùn)營(yíng)情況。完成開(kāi)發(fā)任務(wù)后，平臺(tái)方的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管后臺(tái)數(shù)據(jù)和定期反饋運(yùn)行情況上。進(jìn)行后臺(tái)監(jiān)管的原因有二：一是保證小程序的平穩(wěn)運(yùn)行，及時(shí)處理技術(shù)問(wèn)題；二是根據(jù)問(wèn)題上報(bào)處理情況和積分獲取情況及時(shí)調(diào)整相關(guān)制度，保證接發(fā)包的順利進(jìn)行。如審核制度和積分制度的完善方向均是通過(guò)對(duì)眾包平臺(tái)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管確定的。運(yùn)營(yíng)制度的及時(shí)調(diào)適不僅有助于問(wèn)題審核和處置速度的提升，同時(shí)也為規(guī)范接包方行為設(shè)置了完善的規(guī)則，為眾包模式的平穩(wěn)運(yùn)行創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

四、城市治理眾包的完善策略

目前來(lái)看，禪城區(qū)已經(jīng)探索出一條適合自身實(shí)際情況的城市治理道路，其眾包模式別具一格，不僅吸納了群眾力量參與城市治理，也減輕了城管部門(mén)一線(xiàn)工作人員的管理壓力，為其他地區(qū)提供了治理范本。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“啄木鳥(niǎo)”小程序在運(yùn)行過(guò)程中也面臨諸多困境，現(xiàn)有模式依舊存在不盡完善之處，尚存的治理漏洞有待修補(bǔ)?？偨Y(jié)來(lái)看，城市治理眾包模式在運(yùn)行過(guò)程中伴隨著不少風(fēng)險(xiǎn)與沖突，包括但不限于以下情況：（1）獎(jiǎng)品并非目的。在城市治理眾包實(shí)踐中采取的激勵(lì)模式應(yīng)如何避免物質(zhì)激勵(lì)帶來(lái)的群眾參與目的異化問(wèn)題？如何完善政府眾包的激勵(lì)方式？（2）大眾并非專(zhuān)業(yè)力量。城市治理眾包強(qiáng)調(diào)去中心化、非精英化的參與主體，而在參與門(mén)檻較低的背景下，政府如何調(diào)動(dòng)更加專(zhuān)業(yè)化的治理力量，解決社會(huì)中更為復(fù)雜、更具價(jià)值的治理問(wèn)題？（3）志愿并非義務(wù)。參與城市治理眾包的群眾往往是自愿的、非強(qiáng)制的，由激勵(lì)因素驅(qū)動(dòng)，那么政府如何約束群眾參與行為？如何解決無(wú)契約約束的問(wèn)題？為更高效地開(kāi)展城市治理眾包項(xiàng)目，本文提出以下完善策略：

（一）完善激勵(lì)機(jī)制

為吸引更多治理力量，社會(huì)參與氛圍的營(yíng)造十分重要，互相帶動(dòng)才能促進(jìn)眾包任務(wù)的社會(huì)傳遞和共治精神的發(fā)揚(yáng)。此外，通過(guò)商品種類(lèi)多元化、配送方式便捷化、獎(jiǎng)勵(lì)類(lèi)型異質(zhì)化等方式吸引新的治理力量也是完善激勵(lì)機(jī)制的主要方向。探索設(shè)置大問(wèn)題處置的專(zhuān)項(xiàng)資金，避免出現(xiàn)“小問(wèn)題多人搶單，大問(wèn)題無(wú)人問(wèn)津”的窘境。還可以嘗試對(duì)眾包平臺(tái)進(jìn)行游戲化設(shè)計(jì)，以增強(qiáng)公眾接包做任務(wù)的樂(lè)趣，從而達(dá)到激勵(lì)參與的目的。

（二）嚴(yán)格規(guī)范制度

數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是眾包響應(yīng)的基礎(chǔ)，無(wú)論是有意的數(shù)據(jù)造假或無(wú)意的信息失真都將嚴(yán)重影響眾包成效。諸如眾包競(jìng)賽中投票和評(píng)分的作弊行為依舊存在[25]?！白哪绝B(niǎo)—禪城管家”小程序運(yùn)行中也曾發(fā)現(xiàn)諸如“為獲取更多積分，沒(méi)有問(wèn)題，有些市民就自己制造問(wèn)題”等不誠(chéng)信現(xiàn)象。因此，需要建立嚴(yán)格的規(guī)范體系約束接包方的參與行為，保障眾包數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確和眾包決策的優(yōu)質(zhì)高效。

（三）修復(fù)管理漏洞

對(duì)于發(fā)包方而言，吸納群眾力量參與城市治理并非是治理任務(wù)的推諉，發(fā)包方依舊承擔(dān)著治理主體的角色。除線(xiàn)上審核和市容等城市問(wèn)題的流轉(zhuǎn)外，線(xiàn)下管理漏洞的修復(fù)成為下一步的完善方向。一方面，城市管理部門(mén)需要根據(jù)眾包平臺(tái)的問(wèn)題上報(bào)情況錨定城市問(wèn)題多發(fā)地，通過(guò)增加監(jiān)控?cái)z像頭或增派工作人員等方式有效清除治理黑點(diǎn)；另一方面，通過(guò)城市問(wèn)題上報(bào)情況判定問(wèn)題的多發(fā)時(shí)段對(duì)于工作人員的定向增設(shè)具有指導(dǎo)作用。

（四）重視線(xiàn)下溝通

規(guī)則的完善并非一蹴而就，群眾參與行為不僅推動(dòng)了城市治理進(jìn)程，也為制度和模式調(diào)試提供了行動(dòng)指南。因此，應(yīng)當(dāng)不斷拓展城市治理眾包的參與群體，以期聚集更強(qiáng)大的治理力量、獲得更加準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)指引。此外，僅依靠線(xiàn)上數(shù)據(jù)反饋和意見(jiàn)建議難免會(huì)忽略一些聲音，所以與接包方的線(xiàn)下交流顯得尤為必要，定期舉辦線(xiàn)下交流會(huì)和展開(kāi)電話(huà)訪(fǎng)談能在一定程度上推動(dòng)接包方給出更為具體直觀(guān)的調(diào)整建議。

（五）提高審核效率

在治理過(guò)程中，積極探索技術(shù)手段的合理應(yīng)用，提高問(wèn)題處置效率。就審核工作而言，當(dāng)前平臺(tái)信息審核工作主要由人力完成，人力資源需求大，審核速度相對(duì)遲緩，這種審核模式顯然落后于逐漸擴(kuò)大的用戶(hù)群體和逐漸增加的問(wèn)題數(shù)量。未來(lái)可借助人工智能技術(shù)替代或部分替代人工審核，也可以將審核過(guò)程二次眾包，讓非特定公眾參與平臺(tái)信息的審核。以上兩種方式均可以減少線(xiàn)上審核流程的專(zhuān)業(yè)人員投入，提高問(wèn)題處置和流轉(zhuǎn)的效率。

（六）促進(jìn)平臺(tái)連接

城市治理眾包平臺(tái)往往是單獨(dú)運(yùn)行的，未與其他政府?dāng)?shù)字化系統(tǒng)連接并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接。如“啄木鳥(niǎo)—禪城管家”小程序是獨(dú)立系統(tǒng)，未與其他部門(mén)數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接。該城市治理眾包平臺(tái)已經(jīng)在自建數(shù)據(jù)庫(kù)中積累了較為豐富的市容整治相關(guān)數(shù)據(jù)，能夠做到反復(fù)出現(xiàn)的市容問(wèn)題一經(jīng)識(shí)別就會(huì)自動(dòng)進(jìn)行處罰。眾包平臺(tái)與數(shù)字政府平臺(tái)或智慧城市平臺(tái)的對(duì)接大有可為。各個(gè)平臺(tái)的政務(wù)數(shù)據(jù)在組織信任、政策支持等共享驅(qū)動(dòng)力的激勵(lì)下能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享[26]。其他平臺(tái)積累的數(shù)據(jù)可能更豐富，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)對(duì)接能夠使發(fā)包方對(duì)問(wèn)題信息等掌握得更為精確，從而有效提升問(wèn)題處置效率。

除此之外，還要關(guān)注眾包中的數(shù)字鴻溝問(wèn)題。數(shù)字鴻溝是一種數(shù)字化時(shí)代的不平等現(xiàn)象，其存在使不同人群之間產(chǎn)生信息技術(shù)的接觸使用差異。城市治理眾包平臺(tái)作為數(shù)字化平臺(tái)，不可避免地被裹挾在數(shù)字鴻溝中，使得部分群體喪失了參與城市治理眾包的機(jī)會(huì)。有研究表明，眾包平臺(tái)會(huì)邊緣化低收入和種族多樣化的社區(qū)[27]。因此，人民城市理念下，城市治理眾包實(shí)踐應(yīng)處理好特殊社群的數(shù)字包容和數(shù)字準(zhǔn)入等問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)城市共建共治共享。

五、結(jié)論與討論

城市治理現(xiàn)代化正逐步成為國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容。在加快推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化和構(gòu)建城市治理創(chuàng)新體系的進(jìn)程中，城市治理眾包模式提供了一種創(chuàng)新性方案。城市治理眾包將城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)創(chuàng)新和城市多元共治新格局的制度創(chuàng)新良好銜接，進(jìn)而形成獨(dú)具特色的城市問(wèn)題解決方式。在人民城市理念指導(dǎo)下，城市治理要牢固樹(shù)立“市民主體”意識(shí)，既要服務(wù)市民也要依靠市民。政府與市民協(xié)同共治城市問(wèn)題將是城市治理的新常態(tài)，協(xié)同共治需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)政民溝通平臺(tái)，并建立動(dòng)態(tài)化的協(xié)調(diào)或溝通機(jī)制?！拔磥?lái)的政府回應(yīng)應(yīng)基于公民本位并以人民為主體，以市民參與為起點(diǎn)和終點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)淺溝通向深溝通的轉(zhuǎn)變。”[28]城市治理眾包模式便是此種溝通機(jī)制的實(shí)踐應(yīng)用之一，它借助廣大市民力量解決市容亂象等城市問(wèn)題，已成為踐行人民城市理念和推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重要抓手。

本文以佛山市禪城區(qū)開(kāi)發(fā)的“啄木鳥(niǎo)—禪城管家”小程序作為城市治理眾包案例，探討了城市治理眾包的模式框架、運(yùn)行模式和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，得出如下結(jié)論：城市治理眾包圍繞發(fā)包方（城市管理部門(mén)）、接包方（市民）和數(shù)字化平臺(tái)（科技企業(yè)）三者間的互動(dòng)、協(xié)同和合作關(guān)系展開(kāi)；城市治理由傳統(tǒng)模式向眾包模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中，管理者、被管理者和企業(yè)主體分別轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)包方、接包方和平臺(tái)方；城市治理眾包的運(yùn)行過(guò)程彰顯了治理主體間的協(xié)同關(guān)系，發(fā)包方承擔(dān)創(chuàng)設(shè)治理理念和調(diào)適制度規(guī)則的責(zé)任，接包方在提振參與意愿和社會(huì)參與式文化的塑造方面做出貢獻(xiàn)，平臺(tái)方主要負(fù)責(zé)設(shè)定運(yùn)營(yíng)流程和強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)，三方各司其職，共同組成城市治理眾包的運(yùn)作模式。針對(duì)城市治理眾包運(yùn)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，本文提出了完善激勵(lì)機(jī)制、嚴(yán)格規(guī)范制度、修復(fù)管理漏洞、重視線(xiàn)下溝通、提高審核效率和促進(jìn)平臺(tái)連接等應(yīng)對(duì)策略。本文的研究結(jié)論豐富了治理實(shí)踐中政府發(fā)包的眾包模式研究，從主體角色轉(zhuǎn)變、主體任務(wù)匹配和具體風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等方面給出了具體答案，具有一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義。不足之處在于基于單案例的研究可能存在案例典型性和代表性不足的問(wèn)題，研究結(jié)論不一定適用于所有政府眾包案例。