部門預(yù)算績效管理的問題及對策研究

■/ 張 藝

一、引言

預(yù)算績效管理理念始于二十世紀(jì)中期，發(fā)端于英、美等西方國家，二十世紀(jì)末、二十一世紀(jì)初進(jìn)入中國。在起步階段，首先對中國預(yù)算績效管理工作做出貢獻(xiàn)的是財政學(xué)界、管理學(xué)界的專家、學(xué)者。他們在把國際公共財政領(lǐng)域最前沿、最新管理理念引入的同時，也對相關(guān)理論以及如何推廣應(yīng)用進(jìn)行了諸多有益探討。預(yù)算績效管理早期應(yīng)用階段呈現(xiàn)出的特點是績效評價內(nèi)容還僅僅局限在項目支出范疇內(nèi)，以一般公共預(yù)算內(nèi)的項目支出為支點開始起步。

2003 年，十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，并確立財政預(yù)算改革的核心內(nèi)容為“建立預(yù)算績效評價體系”。2015 年開始實施的《預(yù)算法》首次在法律層面奠定了基礎(chǔ)，加速預(yù)算體制轉(zhuǎn)型，使預(yù)算體制逐步由傳統(tǒng)預(yù)算變?yōu)榭冃ьA(yù)算。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào):“加快建立現(xiàn)代財政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系?！?018 年，國務(wù)院發(fā)布實施了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，意見中提出要構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理體系，用時3-5 年，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理的同步。預(yù)算績效管理體系建設(shè)從此有了大幅進(jìn)展，過去以財政支出為主要評價內(nèi)容，而現(xiàn)在則變革為全面預(yù)算績效管理。

二、管理部門預(yù)算績效的現(xiàn)存問題

世紀(jì)之初，中央本級財政以及部分省市逐步推動預(yù)算績效管理工作的進(jìn)程，財政部門從項目支出效益評價起步，并且逐步向轉(zhuǎn)移支付支出以及其他支出資金拓展。自從2018 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布實施以來，距今已有五年，在財政部以及各級財政、財務(wù)主管部門的有力推動下，預(yù)算績效管理工作正在由過去的財政支出績效評價向全面績效管理轉(zhuǎn)變。部門預(yù)算績效管理工作作為預(yù)算績效管理整體工作的子系統(tǒng)，在不同時期相應(yīng)都得以開展，但無論從形式到程度都不足。一些部門按照要求已經(jīng)成立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，制定了本部門“預(yù)算績效管理辦法”。但具體實踐中，目前也存在重視程度不同，開展情況不一等諸多問題?？v向看，中央財政范圍內(nèi)的部門實施情況要好于地方部門。橫向看，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份、一線城市情況要好于偏遠(yuǎn)地區(qū)。

（一）缺乏完善的管理制度

現(xiàn)行預(yù)算績效管理工作體制中，尚缺乏針對預(yù)算績效管理完善的法律體系?，F(xiàn)有制度缺少具體內(nèi)容，并且相對分散。由于預(yù)算績效管理正在起步階段，如果想獲得更高的推動效率，必須要出臺強(qiáng)有力的制度。目前，部門預(yù)算績效管理辦法尚未普及到全國層面，一些地方出臺的部門預(yù)算績效管理辦法也是原則性內(nèi)容多，規(guī)程性、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)少。按照這些辦法工作，指導(dǎo)性差，實際效果不佳。如果這種狀況不能盡快改變，僅憑借行政力量推動預(yù)算績效管理工作的改革，不可避免地會發(fā)生績效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)、運行不均衡的客觀問題。

（二）評價體系不完善

在某些發(fā)達(dá)國家，其預(yù)算績效評價經(jīng)過逐年建構(gòu)，已經(jīng)基本形成了完整的體系，體系中各部分呈現(xiàn)互相支撐，交叉縱橫的狀態(tài)，能夠有效地涵蓋各部門的、中央和地方的預(yù)算績效評價指標(biāo)。但中國在建設(shè)預(yù)算績效數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)方面由于經(jīng)驗不足，導(dǎo)致缺乏嚴(yán)密性，呈現(xiàn)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系并不完善，目前各項指標(biāo)仍處于分散狀態(tài)，難以滿足不同層級、不同行業(yè)的綜合要求。部門之間的差異性又使評價體系的建立難度大大增加。如果能單獨對政府各部門所負(fù)責(zé)管理的政策、項目預(yù)算資金進(jìn)行預(yù)算績效管理，則因為部門預(yù)算績效管理的同質(zhì)性較強(qiáng)，一旦確定了預(yù)算績效指標(biāo)體系，就能較為順利地實施預(yù)算績效管理，并進(jìn)行考核評價。但各類事業(yè)單位行業(yè)不同，屬性不一，單位間差異巨大。同時，由于數(shù)據(jù)、經(jīng)驗積累不夠，對各個行業(yè)設(shè)置什么樣的績效指標(biāo)，怎樣設(shè)置績效指標(biāo)都極具挑戰(zhàn)性，績效管理難度較大。

（三）內(nèi)生動力和實際工作經(jīng)驗不足，績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍有限

績效管理理論性強(qiáng)，對實踐要求高。相關(guān)人員不但要具備績效管理的理論知識，掌握績效管理的技術(shù)方法，同時還要熟悉本單位的主要工作內(nèi)容。做好這些工作專業(yè)知識和經(jīng)驗積累同等重要。從前期實踐看，從中央到部分省市，由政府財政部門主導(dǎo)的以部門項目支出為評價內(nèi)容的預(yù)算績效管理工作有不同程度的開展，但普遍程度較差。目前從全國總體情況來看，前期工作開展好，經(jīng)驗積累較為豐富的地區(qū)占比不高，大部分地方政府部門的預(yù)算績效管理工作才剛剛開始起步，各個部門普通經(jīng)驗不足，同時也缺少工作所需的符合型技術(shù)人才。此類情況在省級以下部門表現(xiàn)尤為突出，這些部門當(dāng)前的主要工作還處于建立工作標(biāo)準(zhǔn)和體系，推動工作開展階段。因此，隨之而來的是，一方面預(yù)算績效評價結(jié)果還不夠全面、客觀，還不具有權(quán)威性；另一方面評價結(jié)果基本還未得到應(yīng)用。為此，“結(jié)果導(dǎo)向”的作用尚未顯現(xiàn)。

三、加強(qiáng)部門預(yù)算績效管理的對策

（一）持續(xù)改善部門預(yù)算績效管理的外部環(huán)境

1.大力促進(jìn)預(yù)算績效管理法律體系建設(shè)。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前部門預(yù)算績效管理影響工作全面有效開展的較為突出的問題就是現(xiàn)存法律體系建設(shè)不完善，而解決預(yù)算績效管理疏漏的行之有效的方法之一就是加強(qiáng)建設(shè)預(yù)算績效管理法律體系。有法可依，財政預(yù)算績效管理工作才能有序開展。完善的制度加上法律的保障才有可能合理有效地提高預(yù)算績效評價工作的實際效果，才有可能合理管控預(yù)算，提高對其的統(tǒng)一約束。預(yù)算績效管理法律體系建設(shè)應(yīng)該以開展績效管理工作的目的為中心，隨著預(yù)算績效管理工作開展中的反饋和總結(jié)不斷進(jìn)行補(bǔ)充和完善，從而得到更完善高效的法律體系，約束預(yù)算績效管理工作。得到有效的績效評價結(jié)果，并在完善的法律保障下財政才能更有效地推進(jìn)預(yù)算績效管理工作向縱深發(fā)展。

2.建立完善的財政績效評價體系。前期實踐證明，如果想建立起一套新的財政績效評價指標(biāo)體系，并使其符合中國國情與行業(yè)特點，必須把能想到的與部門預(yù)算績效評價有關(guān)的共性指標(biāo)與個性指標(biāo)通盤納入其中，這樣才能使部門的績效與預(yù)算評價體系合二為一，變成一個整體，促進(jìn)部門預(yù)算績效管理效率的提升，包括項目的產(chǎn)出指標(biāo)如數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本等以及效益指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度等內(nèi)容。要區(qū)分部門自評指標(biāo)體系和財政評價指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的建設(shè)不能一蹴而就，要靠長期不斷實踐積累。可以預(yù)見，在未來很長一段時間內(nèi)，各級財政部門包括各級政府組成部門及所屬事業(yè)單位都會將建設(shè)預(yù)算績效評價體系視作一項長期而復(fù)雜的工作任務(wù)。

3.強(qiáng)調(diào)公眾的投入和支持。部門預(yù)算方式的改革為財政資金使用者和財政資金服務(wù)群體，同時，獲得單位業(yè)務(wù)部門與相關(guān)業(yè)務(wù)往來單位的支持，對于預(yù)算績效管理的開展也是十分必要的。實際工作中發(fā)現(xiàn)，編制績效目標(biāo)時，由于實際參與人員較少，績效編制的專業(yè)性和特殊性會導(dǎo)致預(yù)算績效管理指標(biāo)與實際工作的不匹配。為提升部門預(yù)算績效管理的工作效率，需要進(jìn)一步提升公眾參與度和支持度。預(yù)算績效管理工作一旦有成效就要展現(xiàn)出來，吸引公眾的積極參與，從而使績效改革更加可信，增強(qiáng)預(yù)算績效關(guān)注度，吸納真實數(shù)據(jù)，為預(yù)算績效管理改革提供切實保障，也能提升政府預(yù)算的透明度，從而提升政府部門的公信力。

4.善用信息化工具，做好預(yù)算績效管理工作。合理運用信息化技術(shù)也是部門預(yù)算績效管理中不可或缺的一環(huán)。在預(yù)算績效管理工作中加強(qiáng)信息化建設(shè)，才能保證預(yù)算績效管理高水平運行。相關(guān)政府主管部門要組織開展部門預(yù)算績效評價指標(biāo)庫建設(shè)工作，在開展部門預(yù)算績效管理工作時，為其提供指標(biāo)支撐。同時，部門也要更積極主動地加強(qiáng)信息化理念，采用先進(jìn)技術(shù)，提升預(yù)算績效管理工作的信息化建設(shè)，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，整合、分析各類數(shù)據(jù)，包括預(yù)算支出數(shù)據(jù)、預(yù)算績效結(jié)果等內(nèi)容，通過信息技術(shù)手段大幅度減少績效管理工作量，解決人工難以完成的復(fù)雜計算問題。在資料方面，也要及時更新，隨時補(bǔ)充，從而準(zhǔn)確、完善地提供有關(guān)績效的各項信息，切實服務(wù)于部門預(yù)算績效管理工作，最終全面提升績效評價工作水平。同時，信息技術(shù)也為預(yù)算績效公開提供便利和可能。

5.為績效管理體系明確公共價值導(dǎo)向。對于績效管理工作來講，首先要明確其公共價值導(dǎo)向，才能為政府部門預(yù)算績效管理體系建設(shè)提供原則性依據(jù)，從而引導(dǎo)預(yù)算績效管理體系目標(biāo)建設(shè)。財政理論界認(rèn)為，預(yù)算績效管理工作的本源目標(biāo)和最終目標(biāo)都是公共價值，如果績效管理不以公共價值為導(dǎo)向，則會陷入誤區(qū)。這個具體化的價值導(dǎo)向，充分反應(yīng)了中國政治體制特征，在行政體制改革的思想指引下，立足于科學(xué)發(fā)展觀念，加強(qiáng)對政治體制特征的分析。為了優(yōu)化預(yù)算績效管理體系，探索更有效的管理辦法，開展對相關(guān)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部的績效管理者考核評價并公開考核評價結(jié)果都是現(xiàn)今可行的舉措，從而達(dá)到確定績效管理體系發(fā)展方向、明確其價值導(dǎo)向，展現(xiàn)政府財政預(yù)算及地方政府整體的績效管理有效評價的目的。通過明確公共價值導(dǎo)向，提升財政運行效率，全面、系統(tǒng)地評估財政運行效率，預(yù)算績效管理工作才能夠做到克服時堅，深化改革和探索。

（二）增強(qiáng)部門預(yù)算績效管理的自覺性

1.認(rèn)真組織，大力推進(jìn)。黨中央、國務(wù)院對實施預(yù)算績效管理工作已經(jīng)做出全面、系統(tǒng)的安排，提出明確、可行要求。接下來工作開展的好壞，很大程度取決于各級財政、財務(wù)等管理部門的組織和推動。要有切實可行的行動計劃，要按步驟穩(wěn)步推進(jìn)。財政部門要組織開展預(yù)算績效管理實施情況專項檢查，審計機(jī)構(gòu)在常規(guī)審計項目中增加審計內(nèi)容，同時開展專項審計。

2.壓實責(zé)任。預(yù)算績效管理實施效果的責(zé)任既要通過適當(dāng)?shù)姆绞綁簩嵉骄唧w單位和部門，也要通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計壓實到具體責(zé)任人身上。責(zé)任落實的越具體、越明確工作就越有效。前期工作可以考慮與單位的榮譽(yù)等相聯(lián)系，與個人的經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤。長期可以作為干部使用和單位資金撥付的依據(jù)。預(yù)算績效管理工作是部門的一項整體工作，一定要有部門高層主持才能有效實施。如果簡單的將工作交給部門財務(wù)機(jī)構(gòu)，那么一定不會收到預(yù)期的效果，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

3.用好利益手段。盡快全面開展對部門整體預(yù)算績效評價工作，積極落實結(jié)果導(dǎo)向的思路。整體績效突出的部門，要在資源配置上給予優(yōu)先考量，在資金安排上給與足夠傾斜，真正實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣，起到示范拉動、警示懲戒作用。同時收到資源向管理傾斜，向效率、效益傾斜效果，達(dá)到優(yōu)化資源配置目的。

4.增加自主權(quán)。鑒于一些部門工作成果不易量化，難于考核的實際，在實行預(yù)算績效管理過程中，應(yīng)當(dāng)賦予部門更多的財政資金分配、使用自主權(quán)。要實行零基預(yù)算與總量控制相結(jié)合的新型預(yù)算管理模式。各級財政部門重點考核部門整體績效，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向下的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，將預(yù)算管理方式從高度控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)問責(zé)。通過關(guān)口上移，權(quán)責(zé)下放的方式，在化解績效管理難點的同時提高預(yù)算實施單位績效管理的積極性。

（三）解決好技術(shù)環(huán)節(jié)的問題

1.循序漸進(jìn)，先易后難。預(yù)算績效管理是生面孔、新課題。部門層級不同，性質(zhì)各異，特別是一些公益性事業(yè)單位工作內(nèi)容、工作結(jié)果差異巨大。一些部門的工作成果難以量化，績效目標(biāo)設(shè)定難度大。為此，要本著循序漸進(jìn)的原則，選擇一些業(yè)務(wù)內(nèi)容相對簡單的部門以及部門內(nèi)部工作成果更易描述、績效更易考核的項目把績效管理工作先開展起來，積累經(jīng)驗，培養(yǎng)意識，訓(xùn)練人員，逐步全面推開預(yù)算績效管理工作。

2.制定標(biāo)準(zhǔn)，分類指導(dǎo)。中央與地方，行政與事業(yè)單位差異雖然較大，但仍有相同的一面。要以同質(zhì)性為主線，盡可能地建立分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的成本績效目標(biāo)和指標(biāo)，設(shè)立規(guī)范化的評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成涵蓋各項支出的績效評價指標(biāo)體系。對于無法建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)、領(lǐng)域，要出臺原則性的指導(dǎo)意見，保證從中央到地方預(yù)算績效管理工作能夠在高水平開展。

3.完善制度，加強(qiáng)培訓(xùn)。好的制度是約束，也是行動指南，完善的制度體系是工作長期穩(wěn)定的可靠保證。聚專家學(xué)者和各行業(yè)從業(yè)代表集體智慧，積極探索，不斷完善，在預(yù)算績效管理開局階段，建立一套較為完備的制度體系是必修的功課。績效管理理論性強(qiáng)，對實踐要求高，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)人才培訓(xùn)和配備，強(qiáng)化專業(yè)人才隊伍建設(shè)，明確人員編制和崗位職責(zé)。要通過制度約束、問責(zé)等辦法，提高部門各級領(lǐng)導(dǎo)特別是主要負(fù)責(zé)人對績效管理的重視程度，自覺培養(yǎng)績效思維，樹立績效觀。