南陵縣城區(qū)水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

□文/張 梅 曹國(guó)良

（1.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院；2.中國(guó)人民銀行蕪湖市中心支行 安徽·蕪湖）

［提要］隨著政府大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展和實(shí)施，PPP項(xiàng)目如雨后春筍般地廣泛運(yùn)用到各行各業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。為此，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，能夠有效地促進(jìn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展及保證項(xiàng)目質(zhì)量。本文選取蕪湖市南陵縣城區(qū)水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目作為研究對(duì)象，依據(jù)其行業(yè)和區(qū)域的特殊性，結(jié)合實(shí)地調(diào)研和專家訪談，運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建展開研究。

引言

PPP是Public Private Partnerships的簡(jiǎn)稱，是指政府和社會(huì)資本合作。PPP項(xiàng)目是指政府部門和私營(yíng)部門基于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，雙方簽訂合同明確各方責(zé)任和義務(wù)，通過設(shè)立項(xiàng)目公司中持有股份來加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制。政府部門為其項(xiàng)目提供政策支持，將其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予社會(huì)資本；社會(huì)資本提供資金支持，參與項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，本著契約的精神，相互合理承擔(dān)各自需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，兩者相互合作，相互配合，最終達(dá)成公共項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。實(shí)質(zhì)上是政府部門由原來的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“掌舵者”，把公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給私營(yíng)部門投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，政府部門回報(bào)于社會(huì)資本的付費(fèi)結(jié)算方式“使用者付費(fèi)”“政府付費(fèi)”“可行性缺口補(bǔ)助”等。

根據(jù)2016年財(cái)金［2016］92號(hào)文件明確PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是與項(xiàng)目效益直接掛鉤，作為政府付費(fèi)、獎(jiǎng)懲、價(jià)格調(diào)整的重要依據(jù)。2020年財(cái)金［2020］13號(hào)文件提出PPP項(xiàng)目受各行各業(yè)廣泛性、各個(gè)地區(qū)的區(qū)域特殊性等因素影響，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建路徑上遵循共性指標(biāo)的，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目個(gè)體的特殊指標(biāo)相結(jié)合。

一、蕪湖市南陵縣城區(qū)水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目介紹

（一）PPP項(xiàng)目概況。蕪湖市南陵縣城區(qū)水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“南陵水環(huán)境項(xiàng)目）是蕪湖市南陵縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)通過法定程序公開招標(biāo)，社會(huì)資本方選定為中國(guó)水利水電第十四工程局有限公司，項(xiàng)目采用PPP模式以水環(huán)境治理為主，包含建設(shè)道路雨污分流、河道水位控制。其中，道路雨污分流主要內(nèi)容為南陵縣城區(qū)的14條道路以及一條污水干管；河道水位控制包括新建2個(gè)水位控制閘和改擴(kuò)建3座排澇泵站；水環(huán)境治理包括市橋河、古亭河水體治理，具體為河道清淤、岸帶修復(fù)、水生態(tài)構(gòu)建等。項(xiàng)目總投資16.97億元。

（二）PPP項(xiàng)目模式。PPP項(xiàng)目分別采用三種類型：第一種是DBOT（設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營(yíng)-移交），第二種是BOT（建造-運(yùn)營(yíng)-移交），第三種是OM（委托營(yíng)運(yùn)）。總合作期共計(jì)16年，該項(xiàng)目從2019年1月開工建造，于2021年竣工；建設(shè)期為2019～2021年，運(yùn)營(yíng)期為2022～2035年。合同約定本項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制采用可行性缺口補(bǔ)助方式。

（三）PPP項(xiàng)目運(yùn)作。項(xiàng)目運(yùn)作方式為政府和社會(huì)資本方共同出資，雙方按持股比例建立項(xiàng)目公司，其注冊(cè)資本金為1億元，政府出資占股份的10%，社會(huì)資本方占股份的90%；資產(chǎn)所有權(quán)歸政府所有，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)由PPP項(xiàng)目公司享有；合作期到期，項(xiàng)目設(shè)施及其所屬權(quán)利全部移交給政府。

二、基于平衡計(jì)分卡的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）平衡計(jì)分卡的適用性。一般項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)則單方面追求經(jīng)濟(jì)效益，過多去考慮節(jié)約降低成本，缺少對(duì)社會(huì)效益、環(huán)境效益等其他方面的考慮。而傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)由于項(xiàng)目自身的局限性，依賴于各相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行稽查和評(píng)價(jià)，并不能體現(xiàn)評(píng)價(jià)的獨(dú)立性。

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與傳統(tǒng)項(xiàng)目的不同體現(xiàn)在：第一，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)從時(shí)間的角度去分析，不單單是建設(shè)期，還有運(yùn)營(yíng)期，從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)開始一直延續(xù)到后期的運(yùn)營(yíng)管理期。第二，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)追求多方面的績(jī)效目標(biāo)，PPP最終提供的是公共物品，能否為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)或者是公共產(chǎn)品，所以在設(shè)定PPP績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)充分考慮除傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)效益之外的社會(huì)效益、環(huán)境效益、其他效益等。

基于上述論證，平衡計(jì)分卡法的平衡理念表現(xiàn)為：（1）“平衡”理念既重視財(cái)務(wù)，又重視非財(cái)務(wù)指標(biāo)，同時(shí)考慮到兩種類型指標(biāo)的平衡。（2）“平衡”理念關(guān)注公司的內(nèi)部和外部的平衡，公司內(nèi)部員工、股東，公司外部的客戶、供應(yīng)商多方利益相關(guān)群體之間的影響。（3）“平衡”理念平衡了政府部門和私營(yíng)部門之間信息不對(duì)稱問題，建立起動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目穩(wěn)定和可持續(xù)性地發(fā)展下去。

（二）平衡計(jì)分卡對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)。運(yùn)用平衡計(jì)分卡，從上述四個(gè)共性指標(biāo)緯度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，還需要考慮PPP項(xiàng)目的行業(yè)性、地域性及特殊性。

1、財(cái)務(wù)能力評(píng)價(jià)。PPP項(xiàng)目公司作為獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)從公司財(cái)務(wù)能力評(píng)價(jià)角度出發(fā)，體現(xiàn)為項(xiàng)目公司良好的資金管理能力、運(yùn)營(yíng)資本能力、盈利能力、市場(chǎng)發(fā)展能力、投資報(bào)酬能力、目標(biāo)利潤(rùn)規(guī)劃能力、物有所值評(píng)價(jià)（VFM）達(dá)到最大化，等等。

2、各利益相關(guān)方滿意度。PPP項(xiàng)目利益方多元性，要求平衡計(jì)分卡在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮到各方利益的滿意度，政府部門的滿意度包括是否提高項(xiàng)目效率、保證項(xiàng)目進(jìn)度和項(xiàng)目質(zhì)量等；私營(yíng)部門的滿意度包括公司內(nèi)部的團(tuán)隊(duì)合作關(guān)系，外部環(huán)境與客戶、供應(yīng)商等是否和諧；社會(huì)公眾滿意度為能否得到社會(huì)公眾的認(rèn)可。

3、項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制管理。項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理是指標(biāo)設(shè)計(jì)不可缺少的重要組成部分，關(guān)系著項(xiàng)目能否有效地進(jìn)行，應(yīng)與PPP項(xiàng)目全生命周期（建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期）相匹配，貫穿于PPP項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)行過程。指標(biāo)設(shè)計(jì)有效地針對(duì)項(xiàng)目論證、合同管理、成本、進(jìn)度、質(zhì)量、綜合、竣工等方面進(jìn)行管理和控制，政府部門對(duì)其項(xiàng)目進(jìn)行有力的監(jiān)督和規(guī)制。

4、創(chuàng)新與成長(zhǎng)性。PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中的創(chuàng)新包括項(xiàng)目科研與開發(fā)、管理制度、財(cái)務(wù)融資。成長(zhǎng)性評(píng)價(jià)則體現(xiàn)社會(huì)效益及環(huán)境效益評(píng)價(jià)，社會(huì)公眾對(duì)于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的健康與安全，對(duì)生活質(zhì)量上的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建。南陵水環(huán)境項(xiàng)目依據(jù)平衡計(jì)分卡通用的4個(gè)共性緯度去設(shè)計(jì)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)自身項(xiàng)目目標(biāo)需求，兩者有機(jī)結(jié)合做出對(duì)項(xiàng)目全面客觀的評(píng)價(jià)。南陵水環(huán)境項(xiàng)目中DBOT的運(yùn)營(yíng)模式從項(xiàng)目設(shè)計(jì)開始到建造，需要充分了解水環(huán)境，根據(jù)實(shí)地調(diào)研與走訪，在南陵水環(huán)境項(xiàng)目前期進(jìn)行正向的評(píng)價(jià)，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)融入項(xiàng)目環(huán)境指標(biāo)體系，包括項(xiàng)目前期的項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。因此，從項(xiàng)目環(huán)境、項(xiàng)目?jī)?nèi)容控制、財(cái)務(wù)能力、利益相關(guān)方滿意度、創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展5個(gè)一級(jí)指標(biāo)體系去構(gòu)建?？?jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)重比例依據(jù)專家組給出的意見，設(shè)定總比例為100%，項(xiàng)目環(huán)境占總比例的60%，其余4項(xiàng)各占10%。

第一，以項(xiàng)目環(huán)境作為一級(jí)指標(biāo)，設(shè)立3個(gè)二級(jí)指標(biāo)為項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目產(chǎn)出。二級(jí)指標(biāo)中項(xiàng)目立項(xiàng)，設(shè)立三級(jí)指標(biāo)為立項(xiàng)制度、項(xiàng)目主體、項(xiàng)目客體物有所值（VFM）、財(cái)政承受力。二級(jí)指標(biāo)中的項(xiàng)目準(zhǔn)備，設(shè)立三級(jí)指標(biāo)為項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、各出資方資金、項(xiàng)目資金方案合理可行性、項(xiàng)目實(shí)施方案合理可行性、項(xiàng)目合同完整性、規(guī)范性。二級(jí)指標(biāo)中的項(xiàng)目產(chǎn)出，設(shè)立三級(jí)指標(biāo)為建設(shè)期產(chǎn)出、運(yùn)營(yíng)管理期產(chǎn)出。建設(shè)期產(chǎn)出指標(biāo)評(píng)價(jià)從項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時(shí)效、產(chǎn)出成本去評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否完成績(jī)效目標(biāo)控制。運(yùn)營(yíng)管理期產(chǎn)出的指標(biāo)參照水環(huán)境專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水質(zhì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，化學(xué)需氧量（COD）、總氮（TN）、總磷（TP）、氨氮（NH3-N）、溶解氧（DO）等指標(biāo)需達(dá)到不低于《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3838-2002）》V類標(biāo)準(zhǔn)，氧化還原電位＞50mV2，水體感官指標(biāo)透明度≥60cm，水體無異味，對(duì)河道水質(zhì)、防汛排澇及水生態(tài)進(jìn)行構(gòu)建。

第二，以項(xiàng)目?jī)?nèi)容控制作為一級(jí)指標(biāo)，設(shè)立3個(gè)二級(jí)指標(biāo)為組織機(jī)構(gòu)及資源、管理制度與組織管理、管理資料。二級(jí)指標(biāo)中組織機(jī)構(gòu)及資源，設(shè)立三級(jí)指標(biāo)為機(jī)構(gòu)健全、分工明確、資源使用有效性。二級(jí)指標(biāo)中管理制度與組織管理，設(shè)立三級(jí)指標(biāo)為全項(xiàng)目全生命周期管理制度、管理制度執(zhí)行程度。二級(jí)指標(biāo)中管理資料設(shè)立三級(jí)績(jī)效指標(biāo)為建設(shè)管理，運(yùn)營(yíng)管理，構(gòu)筑物、設(shè)備、中控系統(tǒng)管理，安全管理，廠容廠貌管理，其他資料管理，專人歸檔管理。

第三，以財(cái)務(wù)能力作為一級(jí)指標(biāo)，設(shè)立4個(gè)二級(jí)指標(biāo)為盈利能力、償債能力、營(yíng)運(yùn)能力、發(fā)展能力。運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)設(shè)立三級(jí)指標(biāo)凈資產(chǎn)收益率、總資產(chǎn)利潤(rùn)率、流動(dòng)比率、資產(chǎn)負(fù)債率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)率、總資產(chǎn)增長(zhǎng)率。

第四，以利益相關(guān)方滿意度作為一級(jí)指標(biāo)，設(shè)立3個(gè)二級(jí)指標(biāo)為政府方滿意度、項(xiàng)目公司建設(shè)服務(wù)管理質(zhì)量、社會(huì)公眾滿意度。二級(jí)指標(biāo)中社會(huì)公眾滿意度，設(shè)立三級(jí)指標(biāo)為公眾問卷調(diào)查、投訴與媒體曝光。根據(jù)排查掌握的水質(zhì)監(jiān)測(cè)資料及公眾投訴情況，對(duì)可能存在爭(zhēng)議的水體通過公眾問卷調(diào)查進(jìn)一步識(shí)別。公眾調(diào)查問卷一年一次，問卷樣本數(shù)及具體方式方法參照《城市黑臭水體整治工作指南》，收集群眾對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)的河道治理情況的反饋。

第五，以創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展作為一級(jí)指標(biāo)設(shè)立2個(gè)二級(jí)指標(biāo)為創(chuàng)新性、可持續(xù)發(fā)展性。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。關(guān)于南陵水環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)重設(shè)計(jì)由專家組結(jié)合實(shí)地情況打分給出，分別體現(xiàn)項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期。給出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果按照量化后的綜合評(píng)分進(jìn)行分級(jí)管理。綜合評(píng)分設(shè)定為4個(gè)等級(jí)，90～100分（含90分）為優(yōu)秀；70～80分（含70分）為良好；60～69分為合格；60分以下為不合格?？紤]水環(huán)境項(xiàng)目行業(yè)的特殊性，依據(jù)專家訪談，指出南陵城區(qū)水環(huán)境項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期對(duì)于河道水質(zhì)和防汛排澇考核指標(biāo)若沒達(dá)到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的，則實(shí)行一票否決制?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將直接與政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助支付比例掛鉤；另外，績(jī)效評(píng)價(jià)為“優(yōu)秀”時(shí)，可按照合同約定給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，若連續(xù)三年績(jī)效評(píng)價(jià)為“不合格”時(shí)，政府方有權(quán)啟動(dòng)退出機(jī)制，并按照合同約定進(jìn)行懲罰。

結(jié)語(yǔ)

績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)深入研究，引進(jìn)同領(lǐng)域同行業(yè)的成功案例作為指導(dǎo)，同時(shí)創(chuàng)新新的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，多視角、多元化綜合運(yùn)用多種評(píng)價(jià)方法，從而促進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的需要。本文對(duì)基于平衡計(jì)分卡構(gòu)建南陵水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行探討，建議應(yīng)進(jìn)一步深入研究和完善水環(huán)境治理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。