金融監(jiān)管視域下的行政處罰查審分離研究

吳 璇

（中國人民銀行天津分行，天津市 300040）

一、引言

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血脈，隨著我國經(jīng)濟體量的快速增長和對金融違法行為的打擊力度不斷加強，金融監(jiān)管部門對違法市場主體的行政處罰受到國內(nèi)外高度關(guān)注。我國金融監(jiān)管受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢波動影響，規(guī)則體系較為龐雜且變化較快，管理難度大，行業(yè)自律尚處于起步階段①如“外匯市場自律機制于2016年6月24日成立”，http://www.chinamoney.com.cn/chinese/whfxrmbwg/，主要依靠“一行兩會一局”②②即中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和國家外匯管理局。等中央金融監(jiān)管部門主導(dǎo)，其中對違法市場主體實施行政處罰是確保監(jiān)管有效性的重要措施，對金融監(jiān)管部門行政處罰自由裁量權(quán)的有效規(guī)制是確保其行政處罰依法合規(guī)和公信力的重大命題，對實現(xiàn)金融監(jiān)管目標、構(gòu)建我國良好營商環(huán)境具有重要意義。在我國現(xiàn)行行政管理模式及行政機關(guān)架構(gòu)下，金融監(jiān)管部門自身主動將行政處罰過程中的檢查業(yè)務(wù)與行政處罰決定的審理業(yè)務(wù)分離，是實現(xiàn)對行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)制的理想路徑。

二、金融監(jiān)管行政處罰查審分離的必要性

（一）金融監(jiān)管部門的管理體制和業(yè)務(wù)特點導(dǎo)致其行政處罰外部監(jiān)督較難

目前，“一行兩會一局”均實行從中央到地方的垂直管理，與絕大多數(shù)政府部門的管理體系有顯著不同，相較于地方政府機關(guān)更為封閉。同時與其他專業(yè)性較強的政府部門類似，為應(yīng)對高頻的金融市場波動和層出不窮的金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，金融監(jiān)管部門被賦予較大的自由裁量權(quán)，對于市場監(jiān)管容忍度有較大的話語權(quán)。金融監(jiān)管部門不斷制定、修訂大量規(guī)范性文件應(yīng)對國內(nèi)外金融市場的變化，對各類金融業(yè)務(wù)合規(guī)性的自由裁量權(quán)較集中。通過司法、外部審計等依據(jù)金融監(jiān)管部門自己制定的規(guī)則體系對其開展監(jiān)督，及時性和有效性存在難度。通過人大、其他輿論等傳統(tǒng)外部渠道進行監(jiān)督由于金融業(yè)務(wù)專業(yè)性太強效果不一定理想。

（二）金融市場參與者良莠不齊

隨著各類金融市場參與主體的豐富，部分新興金融市場參與者合規(guī)意識較傳統(tǒng)銀行機構(gòu)偏弱，如個別第三方支付機構(gòu)為境外非法黃金、炒匯類互聯(lián)網(wǎng)交易平臺提供支付服務(wù)賺取高額非法收入。如果金融監(jiān)管檢查業(yè)務(wù)部門在行政處罰方面存在某種程度的“一手清”，不排除個別違規(guī)金融市場主體會千方百計“營銷”相關(guān)監(jiān)管人員，客觀上使這部分工作人員面臨較大的廉政風險。

（三）對行政處罰權(quán)制衡的現(xiàn)實選擇

在我國現(xiàn)有行政管理模式下，通過充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督來加強對行政自由裁量權(quán)的制衡能更好地平衡行政管理的效率與公平。行政處罰作為行政管理的強制措施，一方面行政處罰工作本身需要占用較大的行政資源，另一方面行政處罰對行政相對人具有強制性，直接限制、剝奪、減損行政相對人利益。行政機關(guān)內(nèi)部對行政處罰權(quán)進行適當?shù)姆謾?quán)制衡，能夠較為經(jīng)濟的節(jié)約行政資源，及時制止對行政相對人權(quán)益的不當侵害。同時，我國金融監(jiān)管雖然實行垂直管理，可以較好地規(guī)避地方對監(jiān)管權(quán)的制約和影響，但是畢竟按照行政區(qū)劃進行屬地監(jiān)管，監(jiān)管對象和監(jiān)管者相對固定，“人情”影響不同程度的存在，對行政處罰權(quán)適當?shù)姆指睿彩潜Ｗo監(jiān)管者自身、嚴格依法履職的現(xiàn)實選擇。

三、主要金融監(jiān)管部門的查審分離實踐

（一）證監(jiān)會查審分離

證監(jiān)會在金融監(jiān)管部門中較早開展查審分離工作，體制機制建設(shè)較為完備，在實務(wù)界和理論界都獲得極高評價。2011 年，證監(jiān)會“查審分離”行政執(zhí)法體制改革成果獲首屆“中國法治政府獎”。2002年以前，證監(jiān)會對證券違法案件的處理均由證券稽查部門負責，集立案、檢查和處罰于一體。2002年至2006年，證監(jiān)會在法律部設(shè)立了非常任的行政處罰委員會負責案件審理，實現(xiàn)了案件檢查與審理的初步分離。2006年至2010年，經(jīng)國務(wù)院批準，證監(jiān)會正式常設(shè)了專職的行政處罰委員會，整合稽查局和設(shè)立稽查總隊，查審分離機制正式設(shè)立，我國首次實現(xiàn)了行政處罰案件行政機關(guān)內(nèi)部審理的專職化。案件的立案、檢查和執(zhí)行由稽查局負責（其中稽查總隊負責重大、緊急、跨區(qū)域案件，以及上級批辦的其他案件），案件的審理由行政處罰委員會負責（包括主持聽證，擬訂行政處罰意見）。2010年以來，證監(jiān)會通過引入資深法官擔任行政處罰委員會掛職委員、抓好派出機構(gòu)行政處罰審理隊伍建設(shè)等多種方式，推動查審分離工作不斷深化。2021年，根據(jù)新證券法及修訂后的行政處罰法，證監(jiān)會發(fā)布了修訂后的《行政處罰委員會組織規(guī)則》，進一步明確行政處罰委員會的職責，闡釋了案件審理意見與行政處罰決定的關(guān)系。

（二）銀保監(jiān)會查審分離

中國銀監(jiān)會在2015年建立行政處罰查審分離工作機制，檢查工作由監(jiān)督檢查部門負責，審理及文書制作等工作由法律部門負責。《中國銀監(jiān)會行政處罰辦法》（中國銀監(jiān)會令2015年第8號）中規(guī)定，行政處罰案件的立案由監(jiān)督檢查部門報行政處罰委員會主任委員批準，調(diào)查檢查由監(jiān)督檢查部門負責，行政處罰委員會辦公室根據(jù)監(jiān)督檢查部門提交的材料和處罰建議進行審理并制作審理報告，行政處罰委員會以審理報告為基礎(chǔ)對案件進行審議、以記名投票方式作出處罰決定，行政處罰委員會辦公室根據(jù)行政處罰委員會的審議決定制作行政處罰意見告知書、經(jīng)行政處罰委員會主任委員批準后送達當事人。中國保監(jiān)會在2017年《中國保險監(jiān)督管理委員會關(guān)于修改＜中國保險監(jiān)督管理委員會行政處罰程序規(guī)定＞的決定》中明確了行政處罰實行立案、調(diào)查與審理、決定相分離的制度。2020年6月23日，銀保監(jiān)會發(fā)布《中國銀保監(jiān)會行政處罰辦法》（中國銀保監(jiān)會令2020年第8號），建立了銀保監(jiān)會的查審分離工作機制，立案、檢查、審理、決定和執(zhí)行環(huán)節(jié)總體延續(xù)了原銀監(jiān)會的做法，審理環(huán)節(jié)視情況（主要以擬處罰金額為標準）由立案調(diào)查部門按程序決定是否移交行政處罰委員會辦公室進行審理，對于不移交的案件由立案調(diào)查部門根據(jù)查審分離的原則，指派調(diào)查人員以外的工作人員進行審理。

（三）人民銀行查審分離

中國人民銀行現(xiàn)行行政處罰管理規(guī)定由于制定時間較早《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》（中國人民銀行令2001年第3號），本文主要以2020年9月29日發(fā)布的《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）為參照。人民銀行在前期對部分分支機構(gòu)開展行政處罰查審分離試點的基礎(chǔ)上，在《征求意見稿》中對查審分離相關(guān)內(nèi)容進行了詳細規(guī)定。執(zhí)法職能部門根據(jù)不同情況，向行政處罰委員會辦公室申請立案，行政處罰委員會辦公室負責立案審查；執(zhí)法職能部門負責案件檢查；行政處罰委員會辦公室負責根據(jù)相關(guān)證據(jù)材料，按照相關(guān)法律、行政法規(guī)、中國人民銀行規(guī)章的規(guī)定，對案件進行審理，提出案件審理意見、進行法制審核；行政處罰委員會審議通過，擬作出行政處罰決定的，行政處罰委員會辦公室制作行政處罰意見告知書，經(jīng)行政處罰委員會主任同意后，送達當事人。

（四）外匯局查審分離

當前，外匯局還未全面實施查審分離，部分外匯局開展了查審分離試點。2020年9月，國家外匯管理局印發(fā)了《國家外匯管理局行政處罰辦法》（國家外匯管理局公告2020年第1號），根據(jù)相關(guān)規(guī)定及實踐中的做法，外匯局立案由主管檢查的部分負責人審批；調(diào)查檢查由檢查部門負責；除簡易程序外，外匯局作出處理決定應(yīng)當經(jīng)集體審議；在重大執(zhí)法決定作出前，應(yīng)當由承擔法律事務(wù)職責的部門或崗位人員進行法制審核，處罰決定做出后的后續(xù)工作一般由檢查部門負責。

四、金融監(jiān)管部門查審分離制度設(shè)想

（一）宗旨和目標

金融監(jiān)管部門行政處罰查審分離制度建設(shè)要站在防范和化解金融風險、推動金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的高度，正確理解推進查審分離制度建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。金融監(jiān)管部門行政處罰查審分離主要是為實現(xiàn)監(jiān)管目標、凈化金融市場環(huán)境、打造依法合規(guī)的金融生態(tài)服務(wù)的。對案件檢查業(yè)務(wù)和審理業(yè)務(wù)的分割，不是簡單的對部分監(jiān)管自由裁量權(quán)的“分立”與“對抗”，而是金融監(jiān)管部門落實習(xí)近平法治思想、推進全面依法治國的具體實踐，是我國行政機關(guān)發(fā)揮行政自制制度優(yōu)勢的生動體現(xiàn)。金融監(jiān)管部門行政處罰查審分離制度設(shè)計要科學(xué)處理檢查與審理的制衡與配合關(guān)系，減少不必要的內(nèi)部執(zhí)法對抗，力爭以盡可能小的執(zhí)法成本，充分形成合力實現(xiàn)行政處罰目的。

（二）破解機構(gòu)人員設(shè)置難題

要實現(xiàn)行政處罰查審分離首先要解決檢查業(yè)務(wù)與審理業(yè)務(wù)（法律事務(wù)業(yè)務(wù)）分離的問題。金融監(jiān)管部門在中央層面機構(gòu)設(shè)置完整，有獨立的檢查部門和政策法規(guī)部門；在省以下機構(gòu)中檢查業(yè)務(wù)部門相對健全，但是法律事務(wù)業(yè)務(wù)部門逐漸出現(xiàn)部門獨立性不足的問題，比如外匯局的履職部門在省以下機構(gòu)是當?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)處室（科室）承擔，相關(guān)處室（科室）均由同一名領(lǐng)導(dǎo)分管，沒有專門的法律事務(wù)部門，法律崗位人員也不足，僅僅依靠基層外匯部門實現(xiàn)查審分離存在困難；人民銀行和銀保監(jiān)部門在地市以下單位也不同程度上存在法律事務(wù)部門和人員不足的問題。建議暫時不能實現(xiàn)法律事務(wù)業(yè)務(wù)與檢查業(yè)務(wù)在部門層面分離的外匯管理機關(guān)積極與當?shù)厝嗣胥y行溝通，由所屬人民銀行分支機構(gòu)法律事務(wù)部門承擔外匯行政處罰案件審理工作，以充分發(fā)揮行政自制的效用；基層人民銀行和銀保監(jiān)單位進一步加大對法律事務(wù)部門和人員的投入，盡快熟悉行政處罰相關(guān)業(yè)務(wù)；在條件具備條件的基礎(chǔ)上，逐步在各金融監(jiān)管部門推行證監(jiān)會查審分離的做法，實現(xiàn)行政處罰委員會的專業(yè)化和職業(yè)化。

（三）全流程運用查審分離

查審分離不能僅僅停留在最后的處罰決定環(huán)節(jié)，應(yīng)通過對行政處罰各環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)督，全流程對自由裁量權(quán)進行規(guī)制，充分實現(xiàn)查審分離的制度價值。一是立案階段，基層金融監(jiān)管部門監(jiān)管資源較為緊張，行政處罰立案直接影響監(jiān)管資源的投入，建議加強對立案權(quán)的管理，參考人民銀行《征求意見稿》相關(guān)規(guī)定，由檢查部門提出建議報行政處罰委員會辦公室審理后由機關(guān)負責人審批。二是檢查階段，金融監(jiān)管檢查業(yè)務(wù)應(yīng)由檢查部門獨立開展，案件審理部門不應(yīng)直接參與檢查業(yè)務(wù)，但是可以及時提供法律事務(wù)相關(guān)內(nèi)容的咨詢支持，既有利于后續(xù)查審分離的開展也能形成合力提升依法行政水平。三是案件的審理階段，考慮到基層金融監(jiān)管實際，建議綜合參考證監(jiān)會做法，行政處罰委員會辦公室按照規(guī)定程序履行對檢查部門提交的證據(jù)材料、處罰建議和調(diào)查報告的合法性審核。待積累豐富外匯案件審理經(jīng)驗后，逐漸過渡到由行政處罰委員會辦公室對檢查部門提交的證據(jù)材料等內(nèi)容進行審理并獨立給出處罰建議。四是行政處罰的決定與執(zhí)行，建議對重大、復(fù)雜案件繼續(xù)采取行政處罰委員會投票集體審議的方式作出行政處罰決定，同時加強對行政處罰執(zhí)行的審查監(jiān)督，對于暫緩執(zhí)行、行政和解等措施須事先進行法律審查后報機關(guān)負責人審批。