地方政府債券發(fā)展路徑思考

劉振斌

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

一、引言

地方政府發(fā)行地方債券，將籌集的資金用于服務(wù)地方實體經(jīng)濟，促進金融市場建設(shè)，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，是國際上的一種通行做法。我國地方政府債券的雛形誕生于建國初期，東北人民政府于1950年發(fā)行了東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債，對當時恢復(fù)地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。之后由于中央對地方政府融資管理相對寬松，各地相繼通過政府擔保貸款、國有企業(yè)內(nèi)部債等形式籌集資金，導(dǎo)致地方政府債券發(fā)展長期處于停滯狀態(tài)。隨著分稅制改革的實施，地方政府財政收入急劇下降，為緩解地方政府的資金壓力，國務(wù)院于2009年特批地方政府可以發(fā)行2000億元的債務(wù)，自此拉開了地方政府債券發(fā)行的序幕，也走上了“開前門、堵后門”的規(guī)范化之路。

近年來，我國地方政府債券逐漸成為債券市場上最大的債券品種，存量占比達22%以上，主要呈現(xiàn)以下特點：一是地方政府債券規(guī)模持續(xù)攀升。2015年至2021年，地方政府債券余額從16萬億元增長到30.3萬億元，年平均增長率達14%以上，在保持財政收支出強度、保障地方經(jīng)濟運行等方面發(fā)揮了積極作用①數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站，下同。。從構(gòu)成情況看，截至2021年末，一般債券余額13.8萬億元，專項債券余額16.7萬億元，同比分別增長8.1%和29.2%，專項債券占比大幅提升，對地方政府融資的重要性逐步凸顯。二是各地發(fā)行額度與區(qū)域經(jīng)濟實力基本匹配。從分布情況看，東部、中部地區(qū)的債券余額較大，累計占全國地方政府債券的比重超過50%，其中江蘇、山東和廣東3個省份位于前三位，持有地方政府債券規(guī)模均超過了1萬億元。三是再融資債券占比增長較多，但平均發(fā)行期限大幅縮減。從債券性質(zhì)看，再融資債券已經(jīng)成為緩解地方政府財政壓力的重要手段，2021年地方政府累計發(fā)行再融資債券3.1萬億元，同比增長64.9%。從債券發(fā)行期限看，2021年平均發(fā)行期限11.9年，較同期縮減了2.8年，債券平均發(fā)行期限的縮減，進一步印證了我國國民經(jīng)濟正步入正軌。

然而，我國地方政府債券的迅速發(fā)展主要是依靠政策推動，整體發(fā)展時間仍然較短，制度建設(shè)未能全面跟進政策節(jié)奏所帶來的矛盾問題也逐步顯現(xiàn)，還存在發(fā)行制度差異化低、債券類型過于單一、信息披露不足、投資者結(jié)構(gòu)主體集中、違約處置制度不完善等問題。基于此，本文從近年來地方政府債券發(fā)展的新趨勢與特點出發(fā)，著重分析了目前地方政府債券制度方面存在的主要問題，并有針對性地提出了對策建議。

二、地方政府債券發(fā)展進程

伴隨著制度約束或制度鼓勵變遷，我國地方政府債券經(jīng)歷了從無到有、從被動舉債到主動負債、從快速增長到有序擴張的過程，尤其是2015年新修訂的《預(yù)算法》，又重新賦予了地方政府舉債的權(quán)限，逐漸形成了“借、用、管、還”相統(tǒng)一的地方債管理機制?？偟膩砜矗胤秸畟l(fā)展可以劃分為3個階段，即代發(fā)代還、自發(fā)代還和自發(fā)自還階段。

（一）地方政府債券“代發(fā)代還”階段

2009年，財政部印發(fā)了《地方政府債券預(yù)算管理辦法》，在法律上“解封”了對地方政府直接舉債的限制，是我國地方政府債務(wù)治理體系改革的開端，即財政部代理發(fā)行地方政府債券，并對其收支實行預(yù)算管理。在債券到期時，地方政府將資金及時存入中央財政專戶，由財政部為其辦理還本付息業(yè)務(wù)。“代發(fā)代還”地方政府債券是為開展公共投資而設(shè)立的一種重要的融資渠道，該階段地方政府債券每年發(fā)行規(guī)模均保持在2000億元左右。

（二）地方政府債券“自發(fā)代還”階段

在地方政府債券“代發(fā)代還”模式實施兩年之后，國務(wù)院批準上海、浙江、廣東、深圳等地試點自行發(fā)債，但發(fā)行規(guī)模須在國務(wù)院批準額度之內(nèi)，并仍由財政部代其辦理還本付息，即“自發(fā)代還”模式。2013年，又授權(quán)江蘇和山東等地自行發(fā)債。

（三）地方政府債券“自發(fā)自還”階段

2014年，國務(wù)院批準在10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還模式，該模式由地方政府自行發(fā)行債券并且辦理還本付息。2015年，新《預(yù)算法》從法律層面明確了地方政府以自發(fā)自還的模式舉債，并接受地方人大和上級行機關(guān)的監(jiān)督。為防范化解地方政府債券風險，中央陸續(xù)出臺了一系列的配套文件，如通過對地方政府債債券實施限額管理，有效規(guī)范了地方政府大規(guī)模舉債的行為；通過嚴格地方政府債券發(fā)行上市規(guī)定，使地方政府債券與項目管理相匹配。由于地方政府債券具有發(fā)行程序規(guī)范、用途明確固定、違約風險較小等特點，其普遍信用評級高、融資成本低，近年來發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步增長，逐漸成為地方政府融資的主流渠道。

三、地方政府債券發(fā)展存在的主要問題

（一）地方政府債券發(fā)行制度方面

一是缺乏高位階“框架性”的法律規(guī)定。在法律法規(guī)層面，除《預(yù)算法》對地方政府債券管理做了一些原則性規(guī)定外，其他法律法規(guī)基本沒有涉及。對地方政府債券管理主要依靠國務(wù)院及所屬部門制定的相關(guān)文件，原則性、框架性和提示性規(guī)定較多。而且，部門規(guī)章制度的強制效力遠低于法律，違規(guī)成本較低。二是限額管理機制有待優(yōu)化。受上下級政府之間信息不對稱的影響，確定的限額與實際需求之間可能存在錯位的情況。由于設(shè)定的債務(wù)限額差異化不足，不同地區(qū)之間雖然經(jīng)濟差異較大，但體現(xiàn)在債券發(fā)行規(guī)模方面的差異稍顯不足。三是發(fā)債主體有待拓展。目前，中央僅賦予省級政府自主進行債券發(fā)行，市縣級政府需通過省級政府代為舉借債務(wù)。從實際債務(wù)構(gòu)成來看，市縣級政府承擔了大部分的公共服務(wù)供給責任，其負債規(guī)模也較省級政府大很多。雖然該模式能夠抑制市縣級政府舉債沖動問題，但由于“借、用、還”主體不一致，可能會出現(xiàn)市縣級政府發(fā)債需求與債務(wù)規(guī)模不匹配，以及債務(wù)資金轉(zhuǎn)貸流程長、資金使用效率低等問題。

（二）地方政府債券監(jiān)管體制方面

相較于公司信用類債券，對我國地方政府債券的監(jiān)管問題更為復(fù)雜。一是與現(xiàn)有規(guī)模相適應(yīng)的監(jiān)管框架尚未建立起來。近年來，我國地方政府債券規(guī)模發(fā)展較快，雖然出臺一系列制度規(guī)定，但多以關(guān)注特定問題和“堵側(cè)門”為主，缺乏統(tǒng)一的政策框架，還未從法律層面建立一套操作性強的監(jiān)管體系。二是監(jiān)管主體的事權(quán)不清。目前，財政部是我國地方政府債務(wù)的歸口管理部門，負責對監(jiān)管資源進行統(tǒng)籌配置，各省級人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)國務(wù)院授權(quán)的地方政府債務(wù)限額確定本級政府的債務(wù)預(yù)算。而且，一般債券和專項債券作為地方政府舉債的主要方式，其證券屬性決定了還要接受來自金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，涉及到發(fā)行與交易、信息披露、結(jié)算托管等業(yè)務(wù)。由于監(jiān)管部門之間的目標任務(wù)不一致，以及管理要求和手段不同，導(dǎo)致監(jiān)管難度較大，難以形成監(jiān)督合力。

（三）地方政府債券信用評級和信息披露制度方面

一是地方政府信用評級市場化不足。我國信用評級方面的法律法規(guī)，大多分散在《證券法》《公司法》和《企業(yè)債券管理條例》中，而針對地方政府信用評級方面的法律規(guī)定相對不足。另外，“發(fā)行方付費”模式仍是當前信用評級機構(gòu)的主要收入，在利益驅(qū)動下評級機構(gòu)可能成為地方政府的“合作伙伴”，難以真實呈現(xiàn)出不同地區(qū)的自主財力、債務(wù)規(guī)模和償債風險。二是地方政府債券信息公開披露程度較低。我國地方政府債券相關(guān)的披露文件一般僅有幾十頁，與美國市政債發(fā)行時普遍數(shù)百頁的發(fā)行說明書相比，披露的信息較為有限。盡管財政部門定期發(fā)布地方政府債務(wù)發(fā)行額度和余額等總體情況，但缺乏對債務(wù)結(jié)構(gòu)、使用、管理效益、償還等具體信息的公開披露。而且，對資產(chǎn)負債規(guī)模與結(jié)構(gòu)、財政風險等相關(guān)信息的披露不足，投資者和社會公眾難以獲取地方政府債務(wù)的真實風險水平，無法精準有效行使監(jiān)督權(quán)。

（四）地方政府債券違約處置方面

目前，我國地方政府債券尚未發(fā)生任何違約問題，并不意味以后也不會有違約事件的發(fā)生。比如，2019年發(fā)生的“16呼和經(jīng)開PPN001”延期兌付事件，雖然后來達成部分兌付、剩余展期的協(xié)議，避免了實質(zhì)性違約，但如何有效處置債券違約相關(guān)風險不容忽視。從實踐情況看，主要存在以下問題：一是違約處置適用法律不確定。我國還未建立地方政府債務(wù)處置的法律法規(guī)體系，無明確的量化指標判定債務(wù)風險，也未對處置流程、保障措施等做出具體規(guī)定，糾偏動力和能力不足。二是法律責任體系不夠健全。對地方政府債券的追責和懲戒條款，多以政策性文件的形式予以約束，一定程度上存在責任主體層級限定、責任范圍過窄和責任形式不全面等問題。責任體系的不健全，難以有效發(fā)揮法律威懾及懲戒功能，可能誘發(fā)非理性舉債及其他道德風險。

四、對策建議

（一）建立差異性的地方政府債券發(fā)行機制

一是構(gòu)建地方政府債券發(fā)行相關(guān)的法律制度體系。加強頂層設(shè)計，著力推進制度建設(shè)，使地方政府債券管理有明確的法律依據(jù)。在修改現(xiàn)行《預(yù)算法》基礎(chǔ)上，盡快制定《地方政府債券法》等專門法律，完善“借債—使用—還債”三位一體的債務(wù)管理機制。二是完善地方政府債務(wù)限額確定機制。合理確定省級政府以及市縣級政府的債務(wù)配額，既在總量上堅持限額指標，又在結(jié)構(gòu)上兼顧重點領(lǐng)域的重要債務(wù)，進一步構(gòu)建科學全面的債務(wù)限額指標體系。三是完善目前單一的發(fā)債機制。適當放寬省以下地方政府舉債權(quán)限，探索將發(fā)債權(quán)有序下放到市縣級政府，給予財政狀況良好的地方政府更大的自主權(quán)。同時，科學預(yù)測不同地區(qū)債務(wù)限額和風險水平，加強各級政府間的債務(wù)需求信息交流，探索財政狀況良好的地方政府共同舉債模式，推動地方政府積極改善財政狀況。

（二）健全地方政府債券監(jiān)管框架

一是完善地方政府債券監(jiān)管框架。統(tǒng)籌中央和地方金融監(jiān)管，盡快建立全過程、穿透式債務(wù)監(jiān)管框架，從資金“借、用、還”全鏈條、各節(jié)點制定監(jiān)管指標，精準識別地方政府違法違規(guī)舉債新苗頭、新趨勢，推動監(jiān)督管理工作標準化、規(guī)范化。二是完善協(xié)同監(jiān)管機制。加強各監(jiān)管部門之間信息共享力度，打破信息孤島，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享。同時，細化聯(lián)合監(jiān)管的具體實施方式，建立動態(tài)大數(shù)據(jù)后臺監(jiān)管措施，形成有效的監(jiān)管合力，及時高效的發(fā)揮對地方政府債務(wù)的監(jiān)督作用，切實保障投資者的合法權(quán)益。三是強化與地方政府債券相關(guān)的金融監(jiān)管力度。強化對金融機構(gòu)的監(jiān)管，及時評估大額購進地方政府債券等交易行為，進一步提升風險識別與處置能力。

（三）完善地方政府債券信用評級和信息披露制度

一是大力推進我國的信用評級體系建設(shè)。從法律層面規(guī)定地方政府信用評級行業(yè)標準，提升信用評級市場的規(guī)范性和評級機構(gòu)的獨立性，使評級結(jié)果更加公正透明。另外，推動評級機構(gòu)對其采取的評級模型及打分過程予以及時披露，使投資者全面了解政府債務(wù)風險。二是提高信息披露的及時性、連貫性和完整性。指導(dǎo)地方政府制定統(tǒng)一的標準與統(tǒng)計口徑，細化信息披露的主體、途徑、方式、范圍和程序。要求地方政府充分披露稅收增長預(yù)測和財政預(yù)算計劃，及時反映自身的風險管理狀況，切實保護投資者利益。比如，對于一般債務(wù)，有序披露還款計劃和定期支出在內(nèi)的長期預(yù)算計劃；對于專項債務(wù)，還需要披露項目建設(shè)計劃和投資回報前景等內(nèi)容。

（四）優(yōu)化地方政府債券風險處置路徑

一是進一步規(guī)范對地方政府債務(wù)危機的處置程序。建議參考美國地方政府破產(chǎn)制度、日本中央政府財政重建團體制度，當?shù)胤秸畟鶆?wù)出現(xiàn)償還困難時，采取債務(wù)重組或者行政改革等手段處置債務(wù)危機，提升債務(wù)違約處置機制的市場化與法制化程度。二是健全違規(guī)舉債終身追責問責機制。從發(fā)債規(guī)模、種類及期限等方面，嚴格限制財政狀況欠佳的地方政府的發(fā)債行為，以促進其積極解決自身財政問題，從根本上提升地方政府債券質(zhì)量。同時，嚴格督查問責，構(gòu)建對地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督的“閉環(huán)”制度體系。