改革創(chuàng)新在區(qū)域經(jīng)濟中的規(guī)則落地

金 碚

任何經(jīng)濟活動都是在一定的空間環(huán)境中發(fā)生和擴展的。盡管在高度抽象的理論經(jīng)濟學(xué)框架中，可以將經(jīng)濟活動空間設(shè)想或假定為無差異的勻質(zhì)性平坦“絕對空間”，但在現(xiàn)實中，經(jīng)濟活動和經(jīng)濟關(guān)系都是在高度差異化的具象空間中展開的，并受到現(xiàn)實空間的環(huán)境條件所制約和深刻影響。所以，在進行改革創(chuàng)新，即制度安排的實踐過程中，任何經(jīng)濟規(guī)則的制定和有效落地與實施，都是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的磨合適應(yīng)中實行和完善起來的。中國的改革開放，具有高度的創(chuàng)新性，從原理原則構(gòu)想到制度建立實施，從紙上的條文到落地的規(guī)則，不僅僅是“解放思想”“大膽突破”的靈感產(chǎn)物，而且是“摸著石頭過河”、實踐檢驗和經(jīng)驗積累的復(fù)雜過程。在此過程中，許多改革創(chuàng)新行為，都是在一定的區(qū)域空間中萌發(fā)和發(fā)力的。形象地說，區(qū)域經(jīng)濟空間是改革開放的誕生之地和現(xiàn)實舞臺。可以說，不僅各類經(jīng)濟活動和產(chǎn)業(yè)項目都具有區(qū)域區(qū)位性，而且，區(qū)域經(jīng)濟還哺育滋養(yǎng)了改革創(chuàng)新行為體的鮮活生命。隨著經(jīng)濟復(fù)雜程度的提高，區(qū)域經(jīng)濟這一特質(zhì)表現(xiàn)得更為顯著和重要。

一、改革探索的空間條件

經(jīng)濟改革的成功表現(xiàn)是有效規(guī)則的建立和實行。當(dāng)今世界，處于所謂“百年未有之大變局”中，正表現(xiàn)為規(guī)則博弈和規(guī)則體系的重塑，在和平發(fā)展的時代，改革創(chuàng)新成為世界主旋律，規(guī)則博弈成為時代特征。規(guī)則博弈使得利益競爭更具深遠(yuǎn)性和根本性，不只是爭取一時一地之得失，而是系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的規(guī)則構(gòu)建，決定了利益機制和競爭合作行為的底層邏輯和法理正當(dāng)性。在當(dāng)前的國際話語體系中，強調(diào)“基于規(guī)則的國際秩序、自由貿(mào)易、自由競爭等”，表達了對全球制度體系演變趨勢的深刻關(guān)切。

任何經(jīng)濟體制改革創(chuàng)新都需要有其規(guī)則實施的空間條件，大多數(shù)經(jīng)濟體制改革方案，都要在一定的區(qū)域空間中進行嘗試檢驗，調(diào)適實踐，都需要有規(guī)則落地的地區(qū)條件，而且，往往是從先行先試的地區(qū)向其他地區(qū)推廣和擴展。脫離區(qū)域條件的改革創(chuàng)新只能是紙上談兵，沒有現(xiàn)實意義。換句話說，任何經(jīng)濟改革的現(xiàn)實空間都并非是像理論經(jīng)濟學(xué)所想象或假定那樣的無差異（勻質(zhì)）空間，而是具有自身特質(zhì)的區(qū)域空間，其中有地理區(qū)位特征，也有歷史文化差異，所以，任何以理性邏輯所構(gòu)想的改革設(shè)計，都要在一定的現(xiàn)實區(qū)域空間中達成規(guī)則落地，才能成為有價值的改革行動。

有些改革舉措本身就產(chǎn)生于特定的區(qū)域性創(chuàng)新突破；有些改革構(gòu)想，在不同地區(qū)、不同條件中落地，往往會產(chǎn)生非常不同的實施效果，呈現(xiàn)出改革過程中的各類利得和風(fēng)險。例如，20 世紀(jì)80—90年代，中國確定了5 個沿海開放經(jīng)濟特區(qū)（深圳、珠海、汕頭、廈門、海南），批準(zhǔn)設(shè)立了14個沿海開放城市，還有各類經(jīng)濟開放區(qū)、開發(fā)區(qū)、新區(qū)、試驗區(qū)等。今天看來，這些“區(qū)”幾乎沒有兩個完全相同的鮮活面貌和發(fā)展表現(xiàn)?？梢哉f，它們都形成了各具特色的經(jīng)濟行為規(guī)則空間。

既然是改革和試驗，那當(dāng)然會有先行先試的規(guī)則安排。那么，從另一個角度來看，凡進行改革和創(chuàng)新性的制度安排，也必然需要有區(qū)域性的規(guī)則空間選擇。選擇怎樣的地區(qū)進行改革試點，很大程度上反映了改革的方向選擇和探索期望。同樣的改革精神和原則規(guī)定，在不同的地區(qū)先行先試，效果可能非常不同。而要使改革舉措成熟化、普及化、法定化，直至成為全國性的統(tǒng)一規(guī)則，則需要有各類不同地區(qū)的實際探索、經(jīng)驗總結(jié)和利弊權(quán)衡，才能成為統(tǒng)一制度安排下相對固化的可持續(xù)規(guī)則。

可見，改革的設(shè)想和方案必須有落地的區(qū)域環(huán)境。重大改革的框架設(shè)計和改革決策，主要在中央。改革方案的具體落實、經(jīng)驗實證、成效體現(xiàn)，則主要在地方。區(qū)域經(jīng)濟和地方經(jīng)驗的鮮活性，是改革開放卓有成效的實踐基礎(chǔ)。甚至可以說，沒有區(qū)域空間，就沒有經(jīng)濟改革空間；凡經(jīng)濟活動，必須有區(qū)域環(huán)境作為依托，在區(qū)域經(jīng)濟中呈現(xiàn)。所以，人類發(fā)展直接表現(xiàn)為，一定區(qū)域空間中人類行為規(guī)則的形成、一定規(guī)則體系中的人類文明進步和文明進步中再發(fā)軔于一定區(qū)域空間的改革創(chuàng)新。

二、區(qū)域經(jīng)濟中的規(guī)則落地功能責(zé)任

從一般意義上說，改革創(chuàng)新就是在規(guī)模不同的一定區(qū)域內(nèi)的人群行為規(guī)則體系的演進。所謂“區(qū)域”，可以是地區(qū)范圍，也可以是跨域跨國范圍；所謂“規(guī)則”，可以是正式的制度，也可以是非正式的習(xí)慣性行為方式。一個國家，特別是大國的正式制度變革，即體制機制改革，總是要在區(qū)域經(jīng)濟中實現(xiàn)，所以，區(qū)域經(jīng)濟及其管理系統(tǒng)，不可避免地承擔(dān)了規(guī)則落地的功能責(zé)任。當(dāng)前，中國改革創(chuàng)新的重要規(guī)則落地，涉及以下幾個特別值得關(guān)注的具有區(qū)域經(jīng)濟顯著特質(zhì)的問題。

1.城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的規(guī)則調(diào)整

在人類發(fā)展中產(chǎn)生了城市，并與鄉(xiāng)村相對立，形成區(qū)域經(jīng)濟中的城鄉(xiāng)格局。這樣，城鄉(xiāng)關(guān)系就成為經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的一個基本問題。自古至今，城鄉(xiāng)關(guān)系敘事紛繁復(fù)雜，城鄉(xiāng)關(guān)系行為規(guī)則不斷演繹。中國從農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國變遷，城鄉(xiāng)關(guān)系是長期存在的最重要的區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象之一，涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的經(jīng)濟行為和制度安排的不斷變革。迄今為止，雖然改革開放已歷經(jīng)40 多年，城鄉(xiāng)矛盾獲得調(diào)適，城鄉(xiāng)關(guān)系大為改觀，城鄉(xiāng)發(fā)展都獲得巨大成就，但中國的城鄉(xiāng)關(guān)系制度尚未改革到位，城鄉(xiāng)分割問題并未根本解決，戶口的身份限制功能絕非長久之制，而完全放開戶口身份限制，仍然有城鄉(xiāng)差距的障礙。

2.土地配置中的制度創(chuàng)新

中國實行土地公有制，這有助于土地資源的社會公平配置和大范圍的空間規(guī)劃利用，特別是便于大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)投資。由于土地是最基本的生產(chǎn)和生活條件，直接依靠土地條件生存的農(nóng)村居民除占有一定的生產(chǎn)用地外，還可以分得一定面積的宅基地，用于蓋建自用住房。如果宅基地被征用，國家須給予補償，至少能確保失地農(nóng)民的長期生計。農(nóng)村居民如果超過宅基地面積建房，也要被罰款，實際上是變更土地使用性質(zhì)所支付的“租金”。很顯然，在全國不同地區(qū)實行這樣的制度，是一個非常復(fù)雜的政策體系安排。特別是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、居民人口變動、代際傳承等各種變化，具體政策必須進行必要調(diào)整。例如，與農(nóng)村宅基地制度密切相關(guān)的所謂“小產(chǎn)權(quán)”房問題，就同以上所說的城鄉(xiāng)居民戶口管理制度及戶籍身份差異有關(guān)。稍長遠(yuǎn)些看，當(dāng)人口變動導(dǎo)致居民居住地及活動地與土地配置發(fā)生不可避免的非均衡現(xiàn)象時，土地配置和權(quán)屬流轉(zhuǎn)問題就會成為區(qū)域經(jīng)濟層面必須面對的問題。

3.房地產(chǎn)稅的適時啟動

中國的房地產(chǎn)稅是一個涉及極為復(fù)雜利益關(guān)系和公民權(quán)利的問題，涉及諸多如對公有土地征稅（有人認(rèn)為，只能對住房征稅，叫“房產(chǎn)稅”，不應(yīng)對土地征稅，不能叫“房地產(chǎn)稅”，因為私人沒有土地產(chǎn)權(quán)）、各類土地“出讓金”與征稅的關(guān)系、征稅對象、免稅政策，特別是稅收制度變革的平穩(wěn)過渡等問題。而且，由于房地產(chǎn)稅屬于地方稅，所以，原則上都是地方的責(zé)任，由地方政府制定相應(yīng)法規(guī)并實施。這將是各地區(qū)的一項極為復(fù)雜和艱巨的改革規(guī)則設(shè)計和執(zhí)行任務(wù)。要使房地產(chǎn)稅的規(guī)則落地，并盡可能產(chǎn)生有利于社會經(jīng)濟發(fā)展和協(xié)調(diào)各群體利益的作用，才能取得預(yù)期的良政效果。特別值得重視的是，房地產(chǎn)稅既然是地方稅，而區(qū)域之間存在很大差異，那么，各地區(qū)征收房地產(chǎn)稅的動機和傾向，就會有所差別。所以，由于各種復(fù)雜原因，房地產(chǎn)稅是一個高度地區(qū)化和目標(biāo)多元的稅種，基本法理雖然一致，但具有很強的區(qū)域功能。要使各區(qū)域的規(guī)則落地，符合區(qū)域?qū)嶋H，需要進行十分細(xì)致的工作。

4.環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙重區(qū)域責(zé)任

環(huán)境和生態(tài)問題具有跨域性和全球性，特別是對于關(guān)系全球氣候變化的碳達峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)，必須有世界各國的共同努力。但是，環(huán)境保護和生態(tài)平衡的規(guī)則落地和具體行動方案，又是高度區(qū)域性的，不僅全世界難以一刀切，全中國也不能一刀切。而且，各地區(qū)經(jīng)濟位于不同的地理區(qū)位環(huán)境中，在環(huán)境保護和生態(tài)平衡的目標(biāo)達成上，發(fā)揮著非常不同的功能。所以，即使是作為全人類控制地球氣候溫度上升度數(shù)的生態(tài)環(huán)境大賬，也只有分解為各區(qū)域的細(xì)賬并制定相應(yīng)的具體可行規(guī)則，才有行動意義。特別是，對于地方政府來說，在處理環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展及提高收入水平的雙重責(zé)任上，各區(qū)域管理者和地方經(jīng)濟主體，負(fù)有不同的分工職能，同時，國家也有避免過大的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距的政策要求。這樣，如何處理好環(huán)境保護和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，以達到關(guān)系全局的既要“綠水青山”又要“金山銀山”的區(qū)域經(jīng)濟目標(biāo)，就成為改革創(chuàng)新規(guī)則切實落地和行動卓有成效的重大任務(wù)。

三、經(jīng)濟全球化國際規(guī)則的區(qū)域功能責(zé)任

按照傳統(tǒng)思維，經(jīng)濟全球化必須實現(xiàn)市場經(jīng)濟體系的模式趨同，但今天的現(xiàn)實卻是，由于中國經(jīng)濟的崛起，成為規(guī)模巨大的經(jīng)濟體，以中國特色社會主義模式，取得了工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的巨大成就，所以，實踐證明，經(jīng)濟全球化并非是經(jīng)濟模式的全球趨同，而只是有效趨容，即不同市場經(jīng)濟模式的相互包容和共存。

一些具有較理性、較客觀認(rèn)識的西方國家（例如德國）工業(yè)界認(rèn)為，一方面，雖然中國在國際上聲稱致力于市場開放，承諾支持自由貿(mào)易和現(xiàn)有全球秩序，但是實踐中采取的令人信服和有約束力的開放措施，與西方企業(yè)的期望相去甚遠(yuǎn)。另一方面，認(rèn)為中國作為一個快速增長的市場，仍然是最重要的經(jīng)濟合作伙伴之一。體制差異和分歧不一定意味著沖突，但是對共同利益的管理要可靠，有彈性。盡管存在競爭，但是也必須合作。他們已經(jīng)清晰地看到，中國是全球經(jīng)濟的支柱。中國與西方世界對于塑造未來有著共同利益①。

簡要回顧這段歷史：按照20 世紀(jì)40 年代的世界經(jīng)濟秩序構(gòu)想，期望以關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）和世界貿(mào)易組織（WTO）來構(gòu)建全球化貿(mào)易體系。半個多世紀(jì)以來，世界經(jīng)濟發(fā)展既有全球性一體化趨勢，也有顯著的區(qū)域性多樣化趨勢，即成為本人所定義的“域觀”世界。這樣的演化態(tài)勢，使中國區(qū)域經(jīng)濟與全球化世界的國際區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系具有越來越緊密的聯(lián)系，同時，也需要進行中國特色制度與國際通行規(guī)則相接軌和相調(diào)適，通過極為復(fù)雜的雙邊或多國間的規(guī)則博弈，以達成各種類型規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)等級的自由貿(mào)易協(xié)定來進行磨合和規(guī)則落地。

中國不僅于20 年前就加入了世界貿(mào)易組織（WTO），而且2020 年也加入了區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP），還要爭取加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）等規(guī)則更加嚴(yán)格的國際自由貿(mào)易協(xié)定體系。不過，在最近一次的世界貿(mào)易組織（WTO）對中國貿(mào)易政策的在線審議會（2021 年10月20—22日）期間，盡管成員國普遍贊賞中國加入世界貿(mào)易組織以來經(jīng)濟社會所取得的巨大成就，積極肯定中國作為世界經(jīng)濟增長主要引擎的重要作用等多方面的貢獻，也充分認(rèn)可中國在維護多邊貿(mào)易體制、參與世界貿(mào)易組織各項工作等多方面所作出的努力，贊賞中國在貿(mào)易投資自由化和便利化，擴大對外開放，建設(shè)“一帶一路”所進行的努力和取得的成就，但并沒有明確認(rèn)可中國已經(jīng)達到了市場經(jīng)濟國家地位的標(biāo)準(zhǔn)。中國自2001 年加入世貿(mào)組織，從2006 年起，迄今已經(jīng)接受和完成了世貿(mào)組織的8次審議，舉行最近一次審議之前，中方收到39 個成員提出的2250 個書面問題，中方均一一做了回答。但迄今為止，中國一直未被世界貿(mào)易組織承認(rèn)為“市場經(jīng)濟國家”，而且，世界貿(mào)易組織做出這個承諾的決定，似乎在被無限期地擱置。這表明中國與世界進行經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則的博弈還要進行長期的磨合。全球性的國際規(guī)則同質(zhì)一致化思維，實際上正在轉(zhuǎn)向國際接軌的異質(zhì)一體化思維。前者要求所有市場經(jīng)濟國家必須經(jīng)濟主體性質(zhì)相同，世界經(jīng)濟規(guī)則應(yīng)完全一致；后者則允許各具特色市場經(jīng)濟國家的主體性質(zhì)相異，通過國際協(xié)議協(xié)調(diào)，實現(xiàn)全球經(jīng)濟一體化。前者堅持的是機器工業(yè)化，即將世界經(jīng)濟視同為完全理性化的機器，后者將世界經(jīng)濟發(fā)展視為多樣化的生態(tài)工業(yè)化。

如前所述，經(jīng)濟全球化的方向并非各國經(jīng)濟特質(zhì)和模式的完全趨同，而是不斷趨容（包容共存），所以，區(qū)域經(jīng)濟往往成為全球化市場經(jīng)濟模式相互包容的規(guī)則接軌中心。中國的上海、深圳就發(fā)揮過這樣的與國際規(guī)則接軌的經(jīng)濟中心作用。

在這樣的全球經(jīng)濟大格局中，以往那種以為中國加入世界貿(mào)易組織后，經(jīng)濟發(fā)展將向著與西方發(fā)達國家的經(jīng)濟體制趨同方向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟一體化和全球化的期望并未如人們所料所愿。中國經(jīng)濟模式即中國特色社會主義或中國特色市場經(jīng)濟，與西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟模式具有顯著的差別。未來的世界并非微觀—宏觀經(jīng)濟范式的全球化世界，而是存在各類特色模式的域觀經(jīng)濟范式的全球化世界，即和而不同的經(jīng)濟全球化世界。

在這樣的全球經(jīng)濟體系中，很顯然，在一些地區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)，是中國不斷深化改革創(chuàng)新，與國際規(guī)則接軌的一條體制機制磨合落實和進行國際經(jīng)驗借鑒推廣的一個可行方式。換句話說，由于中國特色社會主義的經(jīng)濟模式，并非是向英美等國自由市場經(jīng)濟模式或德國的自由社會市場經(jīng)濟模式“趨同”，而是不同模式的市場經(jīng)濟相互包容接軌，所以，須有實現(xiàn)接軌的有效機制。中國批準(zhǔn)設(shè)立的各地區(qū)的自由貿(mào)易試驗區(qū)，就是在區(qū)域經(jīng)濟層面所設(shè)立的與國際接軌的發(fā)力機制。從自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革創(chuàng)新，可以探索當(dāng)代世界全球化經(jīng)濟規(guī)則落地的有效體制機制和可行國際規(guī)則，也就是說，既有的經(jīng)濟全球化規(guī)則，如何在中國經(jīng)濟的一定區(qū)域空間中有效落地，并進行創(chuàng)新性協(xié)調(diào)，推而廣之，從而促進形成世界經(jīng)濟一體化的全球化新格局。

改革創(chuàng)新在區(qū)域經(jīng)濟中達成規(guī)則落地，是中國改革開放的一條具有普遍意義的成功經(jīng)驗。

注釋

①參閱Steyan Mair 博士，F(xiàn)riedolinStrack、Ferdinand Sch《既是合作伙伴，也是競爭對手——如何應(yīng)對中國的國有經(jīng)濟模式》，德國工業(yè)聯(lián)合會（BDI），中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院（內(nèi)部資料），2019年4月。