綜合模型視角下生活垃圾分類政策執(zhí)行研究
——以G市Y區(qū)為例

□李嘉文 周 靜

一、G市Y區(qū)生活垃圾分類政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

2000年G市被列為全國首批垃圾分類試點城市之一，開始全面推行生活垃圾分類。2011年4月開始實施《G市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，2015年成為我國首批生活垃圾分類示范城市，垃圾分類工作獲聯(lián)合國“中國城市可持續(xù)發(fā)展示范獎”，隨后不斷推廣，用立法保障生活垃圾分類。

G市Y區(qū)部分居民達成了垃圾分類的共識，黨務工作人員積極發(fā)揮模范引領作用，帶動居民實行垃圾分類，用“繡花功夫”將垃圾分類工作落到實處，逐漸構成垃圾分類投放、分類回收、分類運輸、分類處理體系，結合上門收集與定時定點投放模式。2019年以來，在區(qū)委區(qū)政府正確領導和相關工作人員支持下，將樓道撤桶推向新高潮。截至7月，全區(qū)222個社區(qū)22,083棟，有21,928棟完成樓道撤桶，撤桶率達99.3%。1～10月份，全區(qū)共清運生活垃圾39.56萬噸，生活垃圾分類率排G市全區(qū)第一，取得重大成效。

(一)實行定時定點投放模式和設誤時投放點。2013年執(zhí)行生活垃圾分類政策，Y區(qū)采用定時定點投放模式，200～300戶為單位集中安置垃圾投放點和誤時投放點。居民先在家里將垃圾分好類，然后在固定的時段，將垃圾拿到固定地點，投進相應垃圾桶，實現(xiàn)精準的垃圾投放。每個垃圾桶點設置垃圾分類小天使語音廣播和洗手池，在誤時投放點進行圍蔽和除臭。環(huán)衛(wèi)工人不用上門收垃圾、派發(fā)垃圾袋和分類桶，降低了資金成本，實現(xiàn)了省力省錢的雙贏。

(二)宣傳教育督導加大。Y區(qū)通過多種形式加大對生活垃圾分類宣傳及教育，利用周六“垃圾分類全民活動宣傳日”舉辦各種宣傳活動，使用街道小區(qū)公告欄、派發(fā)傳單等渠道，科普垃圾分類知識。Y區(qū)一共舉行6期生活垃圾分類教員培訓班和46場培訓班，培訓教員300多名；組織開展198場“垃圾分類全民行動日”宣傳活動，建立13,430戶“環(huán)境友好家庭”；4,119人得到了《G市生活垃圾分類管理條例》的培訓。加強居民理解生活垃圾分類，促進其參與生活垃圾分類活動。Y區(qū)實行分類管理辦每月考評、城管辦每季考核等工作體制，將生活垃圾分類情況列入對各單位績效審核內容。各試點街道和區(qū)委會由保潔人員、環(huán)衛(wèi)工人、社區(qū)骨干和積極分子組成督導員隊伍，在全區(qū)創(chuàng)建志愿者隊伍1,745人和垃圾督導員150人，對社區(qū)居民進行監(jiān)督指導，實現(xiàn)“教育在桶邊、檢查在桶邊”。

(三)大件垃圾實行上門收取。Y區(qū)是G市老城區(qū)，部分居民特別是老年人清理和投放大型垃圾存在一定困難，北京街提供了“上門服務”。工作人員制作小型宣傳卡片派發(fā)到每家每戶，家中如有大型垃圾，可撥打卡片上的電話到環(huán)衛(wèi)站，環(huán)衛(wèi)工人會及時上門清理和收取。如果是可回收垃圾，居民可賣給環(huán)衛(wèi)工人。

(四)北京街都府社區(qū)成為全區(qū)試點。北京街都府社區(qū)內隨處可見“垃圾分類，利國利民”“混合是垃圾，歸類是黃金”等標語，并在墻上裝裱垃圾分類漫畫，增設舊衣物循環(huán)利用箱和舊書籍回收箱。設全區(qū)第一臺誤時智能分類垃圾桶，設置可回收垃圾、有害垃圾、餐廚垃圾、其他垃圾四個垃圾桶。只要居民在智能垃圾桶的感應處揮手，垃圾桶門會自動打開；靠近投放點投放垃圾，可聽到各類提示音，根據(jù)錄音，居民將垃圾對號入座，操作方便智能。設餐廚垃圾發(fā)酵處理箱，將餐余垃圾拿到處理箱稱重，垃圾重量轉化為積分，居民可在網上購物。處理箱的餐廚垃圾由環(huán)衛(wèi)工人根據(jù)比例轉化為酵素。

二、Y區(qū)生活垃圾分類政策執(zhí)行中存在的問題

(一)相關規(guī)章制度的缺失。為更好進行垃圾分類，G市出臺相關規(guī)章，但內容過于籠統(tǒng)。如《G市城市生活垃圾分類工作管理暫行規(guī)定》對有突出貢獻個人和單位按規(guī)定進行獎勵，未說明什么標準屬于突出貢獻、獎勵力度怎樣，專門針對生活垃圾處理的內容較少，有些規(guī)章已不適用于現(xiàn)在的垃圾分類工作。規(guī)章制度對于垃圾的處理與回收也未進行明確說明，對垃圾源頭的分類工作不夠重視。

(二)居民參與度較低。垃圾分類宣傳教育工作并未真正進行到街道，大多數(shù)居民知道要進行垃圾分類，不知道怎么分類。因部分垃圾難以分清類別，居民怕麻煩、需要花時間精力等，將不易分辨的垃圾投入其他垃圾桶，真正進行生活垃圾分類的居民較少，參與度低，未形成濃厚的垃圾分類氛圍。

(三)分類標準不太明確。《G市生活垃圾分類管理條例》將生活垃圾分成可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾四類。一是目前的垃圾種類越來越繁雜，本身就難以分清其類別。宣傳只是對這四類垃圾簡單列舉，其他種類的界定未明確指出，居民難分辨垃圾種類。二是生活垃圾分類標準過于學術化和精細化，部分居民難以理解。G市固體廢棄物處理工作辦發(fā)布的相關指導意見中，對定時定點分類投放的具體工作流程進行明確說明，但并未落到實處，如督導員未盡職盡責，無人站崗。

(四)生活垃圾回收硬件建設缺乏。垃圾回收中，部分小區(qū)存在垃圾混合集運問題，缺少專門的垃圾車運輸。居民在前端進行垃圾分類，環(huán)衛(wèi)工人運輸時卻將垃圾混合運輸，餐余垃圾和其他垃圾混在一起造成二次污染，極大降低居民積極性。垃圾桶未及時更換，出現(xiàn)提示標語脫落、垃圾桶損害等情況。政府未對垃圾回收統(tǒng)一規(guī)劃，導致垃圾回收、運輸和處理脫節(jié)。Y區(qū)缺乏固定且集中的場所存放可回收垃圾和供環(huán)衛(wèi)工人進行二次精細分類，各種垃圾中轉站、分揀站少且布局不合理。

(五)相關企業(yè)運營困難。分類回收后的垃圾需進行后續(xù)處理，而從事廢棄物回收的大多企業(yè)都面臨經營困難的情況，缺乏政策和資金支持，土地、運輸和人工成本越來越高，企業(yè)經營壓力加大，可獲利潤較少。如回收廢玻璃、木質材料等企業(yè)對垃圾不能直接焚燒和降解，需采用專門技術處理，經營運作成本高，處理過程有噪音，易受到附近居民投訴。

政府對相關企業(yè)的政策支持和補貼有限，G市城管委發(fā)布了《G市購置低值可回收物回收利用管理暫行辦法》等政策，規(guī)定由財政出資購買可回收垃圾等服務來扶持這類企業(yè)的發(fā)展。但補貼金額過少，針對性弱，且沒有配備規(guī)劃相應的土地政策和稅收優(yōu)惠支持，仍無法扶持該類企業(yè)發(fā)展。企業(yè)經營存在巨大困難，影響生活垃圾分類政策順利實施。

三、Y區(qū)生活垃圾分類政策執(zhí)行存在問題的原因

(一)生活垃圾分類政策問題的可辦性需調試。Y區(qū)屬G市老城區(qū)，流動人口比戶籍人口多，目標群體具有多樣性和人數(shù)眾多的特點。目標群體行為需要調試的難度大，主要涉及政府、企業(yè)和市民三大目標群體。政府部門存在職責劃分不清、執(zhí)法受阻等問題；垃圾分類能否對企業(yè)產生利益是決定因素；市民認為垃圾分類麻煩，費事費力。政策目標群體出于自身利益最大化考慮，其行為模式難與政策目標保持一致，甚至出現(xiàn)背道而馳，妨礙政策執(zhí)行，需大幅度對目標群體進行調試。

(二)生活垃圾分類政策本身的規(guī)制能力。

1.政策明確性不足。G市對生活垃圾分類的標準不明確，只是簡單列舉幾類垃圾種類。模糊不清的分類，導致居民進行垃圾分類時很難辨清垃圾種類，出于省時省力將垃圾投放到其他類別中。對進行垃圾處理的機構和人員的具體職責也未明確指出，出臺的獎勵和處罰措施同樣存在內容過于寬泛的情況，相關政策內容還不夠明確。

2.政策資源的缺乏。Y區(qū)實施生活垃圾分類政策以來，市政府和區(qū)政府都給予大力的財政支持，實施專項財政撥款，籌集社會資金投入垃圾分類，由于垃圾費下降、回收設備更新、相關企業(yè)發(fā)展及環(huán)衛(wèi)工人工資權益需要大量資金，資金處于短缺狀況。另外，權威資源較為缺乏，G市固廢辦是垃圾分類政策的統(tǒng)籌機構，人員是從十幾個部門抽調而非固定組成，是否具備垃圾分類知識難以查證。財權和事權欠缺之下，不能有效領導和推動垃圾分類工作有序進行。

3.執(zhí)行機構內部缺乏層級整合性。垃圾分類是一項繁雜龐大的系統(tǒng)工程，垃圾收集分類回收運輸處理等多個環(huán)節(jié)需要不同機構共同配合作用。G市生活垃圾政策中，執(zhí)行機構大多互相推諉，各自為政，缺乏一個高效，強有力的領導核心機構，對各項工作內容進行統(tǒng)一指揮。執(zhí)行機構之間缺乏良好整合，管理混亂、信息共享受阻，浪費了政策資源，影響了生活垃圾分類政策的有效執(zhí)行。

4.執(zhí)行人員素質較低。Y區(qū)生活垃圾分類政策的執(zhí)行人員以環(huán)衛(wèi)工人和社區(qū)督導員為主，環(huán)衛(wèi)工人的文化水平較低，很難正確區(qū)分垃圾種類和對回收的垃圾進行二次精細分類。其對處理垃圾僅停留在將垃圾全部裝好運輸，垃圾分類回收意識較低。社區(qū)督導員存在無人站崗、垃圾分類指導不清等現(xiàn)象。

(三)政策本身以外的變項。

1.媒介缺乏對問題注意的持續(xù)度。媒介對問題的持續(xù)關注，有利于形成強大的輿論壓力，對政策的有效執(zhí)行發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。不少媒體對G市Y區(qū)垃圾分類政策進行了報道，該政策執(zhí)行受到較大關注，但多數(shù)媒介的報道并未深入挖掘，后續(xù)報道未能跟上。

2.監(jiān)督體系的缺失。監(jiān)督是落實政策正確執(zhí)行和促成預期目標的重要保證。社會環(huán)境的復雜，很多因素都對政策執(zhí)行產生影響。監(jiān)督垃圾分類政策執(zhí)行有一定困難，僅依靠城市管理綜合執(zhí)法者遠不夠，因為垃圾隨處可見，隨時產生，很難進行有效監(jiān)督。居民擔心督導員通過丟棄的垃圾猜測自己的飲食習慣，還有一些非常私人化的物品，快遞單上的物流信息等，泄露個人的隱私和信息，導致居民不配合督導員工作，監(jiān)督作用減弱。Y區(qū)也實施舉報機制進行監(jiān)督，但效果不大。任何主體都是垃圾的創(chuàng)造者，監(jiān)督范圍大，多數(shù)居民本著多一事不如少一事的態(tài)度，群眾監(jiān)督難以發(fā)揮有效作用。

四、加強生活垃圾分類政策有效執(zhí)行的建議

(一)增強政策問題的可辦性。生活垃圾分類是一項繁雜龐大的政策工程，關聯(lián)目標群體眾多，調試難度大。政府部門需結合實際設立短期目標和長期目標，深入實地，充分調查，明確生活垃圾分類執(zhí)行工作的各環(huán)節(jié)、各部門的真正需求，針對性制定可行性方案。Y區(qū)生活垃圾分類政策已受到廣泛支持，但試點經驗較難全面推廣，必須擴大試點區(qū)域，讓更多目標群體參與其中。加強居民主人翁地位，使其意識垃圾分類政策是一項利民政策，引導大眾參與生活垃圾分類，加強多樣化目標群體行為的一致性。

(二)提高政策本身的規(guī)制能力。

1.明確政策目標，優(yōu)化垃圾分類標準。生活垃圾分類是一項合理且符合可持續(xù)發(fā)展的政策，但需明確政策內容和目標，優(yōu)化垃圾分類標準，加強可操作性。垃圾是放錯位置的寶，實施垃圾分類首要目標是使生活垃圾得到循環(huán)利用，遵循減量利用垃圾，采用無害化焚燒和填埋方式處理，重點進行垃圾回收，使垃圾最大程度實現(xiàn)資源化。垃圾種類雖不能窮盡，但可定期最新垃圾分類，將新標準公示。一些難以區(qū)分的垃圾，可在產品前端由生產商進行垃圾歸類識別，減少居民分類困惑。

2.加大政策資源的投入。要保證生活垃圾分類基礎實施充足，及時更新設備，要加大財政資源投入；生活垃圾分類政策的有效執(zhí)行還應加強立法，加強各執(zhí)行機構和人員的權威資源，以法律形式確定各方權責，明確事權和財權；需配備足夠人力物力投入垃圾分類工作。

3.明確執(zhí)行機構之間的權責。生活垃圾分類是一項由多個部門參與的復雜工程，缺乏統(tǒng)一的集中管理機構，容易出現(xiàn)責權不明、政出多門。應明確授權由政府牽頭成立的專業(yè)機構全權負責轄區(qū)范圍垃圾分類的所有工作。以政府成立的專門機構為主導，動員社會各機構協(xié)同參與，形成多位一體的垃圾分類體系。

4.提高執(zhí)行人員的素質。執(zhí)行人員素質在一定程度上影響政策執(zhí)行效果，要提高執(zhí)行人員素質，優(yōu)化知識結構，培養(yǎng)其專業(yè)素養(yǎng)。進行生活垃圾分類需具備一定環(huán)保知識，工作開展前期可進行培訓，豐富其環(huán)保專業(yè)知識，加強理解政策內容，明確自身責任義務，加強職業(yè)素養(yǎng)，對失職瀆職行為進行警告嚴懲。尤其是生活垃圾分類管理執(zhí)行的基層，如街道辦、居委會及環(huán)衛(wèi)工作人員等，知道要進行垃圾分類，但對分類標準不夠了解。

(三)協(xié)調政策以外的因素。

1.優(yōu)化政策執(zhí)行的環(huán)境。一要保證各社區(qū)垃圾分類基礎設施充足，有足夠垃圾桶供居民使用，垃圾桶上的分類標準提示也應及時更新，避免出現(xiàn)模糊不清、脫落等情況。為避免分類好的垃圾混合運輸，政府要安排垃圾分類清運車輛，實現(xiàn)分類運輸?？山Y合垃圾特性設計專門的垃圾收運車輛，確保每一種垃圾有專門車輛運輸。還需科學規(guī)劃垃圾焚燒和填埋的選址，注重選址周邊環(huán)境和做好環(huán)保措施。二要促進垃圾分類相關企業(yè)的發(fā)展，形成垃圾分類回收產業(yè)鏈。由于垃圾回收公司的經營成本高，盈利低，運營困難。政府要大力給予這些企業(yè)政策支持和補貼，推動社會資本在這類企業(yè)集聚，開拓市場，協(xié)助其發(fā)展。利用政府力量促使垃圾分類行業(yè)與其他新興行業(yè)融合，加快行業(yè)技術革新，推動產品升級；進一步擴大產業(yè)規(guī)模，提升產品附加值；推行生產者責任制，迫使產品生產商注重回收管理，減少使用不必要包裝物。

2.加強媒介關注和宣傳教育。通過多層次、多角度、多類型方法建立一個系統(tǒng)而長期的宣傳教育計劃，將垃圾分類理念融入日常生活。媒介充分發(fā)揮傳播作用，密切關注執(zhí)行生活垃圾分類政策情況。通過媒體、戶外廣告、政府網站等開展宣傳，利用新時代互聯(lián)網媒體力量，如QQ、微博、微信、官方網站、APP軟件等增強與民眾溝通聯(lián)系，及時更新宣傳內容形式，向民眾傳達最新政策消息，接受不同的反饋建議。

政策宣傳教育應將受眾群體按年齡、教育程度等區(qū)分，再根據(jù)特性針對進行。社區(qū)設立專門的垃圾分類指導中心和宣傳公告欄，每家每戶上門宣傳教育，加強對基層宣傳教育；生活垃圾分類納入學校教育體系，依據(jù)不同年齡段學生的特點，制定不同的垃圾分類教育形式；舉辦回收垃圾再利用大賽等讓更多居民知道多數(shù)垃圾可循環(huán)利用，變廢為寶；組織策劃相關公益比賽，激發(fā)社會資源投入生活垃圾分類的宣傳教育，廣告內容通俗易懂貼近生活。媒體確保宣傳片在黃金時段播出，在公交車、地鐵等人流大的地方，提高社會對生活垃圾分類政策的關注度和重視。除宣傳教育外，還應定期組織居民到垃圾分類指導中心和處理廠參觀，感受生活垃圾分類的緊迫性。

3.強化監(jiān)管的力度。有力的監(jiān)督制度是有效執(zhí)行政策的利器工具，采取行政監(jiān)督、社會組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督等方式，通過多種形式的檢查、巡查、抽查和審核等，從程序和實體方面加強執(zhí)行生活垃圾分類政策的人員、機構及企業(yè)的監(jiān)督，同時各執(zhí)行機構要自覺接受監(jiān)督。

實行社區(qū)管制，嚴格控制社區(qū)內垃圾排放總量、處理成本及建設運營的監(jiān)管。制定垃圾收費標準，垃圾收費可采用階梯收費形式，超過一定的垃圾產量需進行較高的收費以示懲罰。對于垃圾分類等相關企業(yè)和產業(yè)鏈要加強準入和退出監(jiān)管，不能隨便允許其進入該行業(yè)。嚴懲偷排偷運、違法運營、破壞環(huán)境等，嚴格造紙行業(yè)和塑料行業(yè)準入。對政策執(zhí)行進行規(guī)范化監(jiān)管，獎懲結合，形成全民監(jiān)督氛圍。