廊坊北三縣與通州一體化創(chuàng)新發(fā)展共享耦合機制研究

□高遠秀 董水生

國家“十四五”規(guī)劃中提到，高質(zhì)量建設北京城市副中心，促進與河北省三河、香河、大廠三縣市(即北三縣)一體化發(fā)展。北京市“十四五”規(guī)劃建議要求，抓好通州區(qū)與北三縣協(xié)同發(fā)展規(guī)劃落地實施，推動一體化發(fā)展。從這些相關規(guī)劃政策可以看到廊坊北三縣與通州一體化發(fā)展已經(jīng)在頂層設計中規(guī)劃。然而，北三縣與通州一體化的實現(xiàn)僅僅靠規(guī)劃和政策的推動是遠遠不夠的，要想落實好一體化發(fā)展，需要兩地政府建立一體化創(chuàng)新發(fā)展機制體制，合理調(diào)配和優(yōu)化使用資源。

一、廊坊北三縣與通州一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

北三縣與通州一體化的發(fā)展主要體現(xiàn)在交通、教育和醫(yī)療等方面，其中交通一體化最為突出。

(一)北三縣與通州交通一體化現(xiàn)狀。目前北三縣與通州在交通一體化發(fā)展方面最為深入，通州區(qū)與北三縣聯(lián)通道路已達到10條，其中高速公路3條、國道4條、市道2條、縣道1條，聯(lián)通橋梁5座。同時，兩地已有21條通達公交線路。隨著軌道交通平谷線的開工建設，使北三縣與通州交通一體化更進一步。

(二)北三縣與通州教育一體化現(xiàn)狀。在兩地教育一體化方面，兩地政府也有比較深入的發(fā)展。日前，廊坊市政府與北京市教委簽署了《北三縣地區(qū)教育發(fā)展合作協(xié)議》，北京政府相關部門每年選派20余名北京教育專家赴北三縣開展教育教學交流活動，同時組織教育教學水平比較高的學校接收北三縣教師進京跟崗研修，兩地中小學也廣泛開展教學研討、師生交流和干部教師掛職交流等活動。在職業(yè)教育合作方面，為了深化職業(yè)院校辦學合作，北京財貿(mào)職業(yè)學院與廊坊燕京職業(yè)技術學院開展聯(lián)合辦學。

(三)其他方面一體化的現(xiàn)狀。通州區(qū)與廊坊市共同強化燃煤鍋爐、機動車和重點工業(yè)行業(yè)大氣污染治理，嚴格控制揚塵和工程機械污染。推動建設跨界生態(tài)綠洲，運河公園一期工程已經(jīng)啟動，潮白河森林生態(tài)景觀帶三期工程完成70%。還建成一批污水治理工程，修復河道水生態(tài)功能。

通過北三縣與通州一體化發(fā)展的現(xiàn)狀可以看出，北三縣與通州區(qū)一體化的發(fā)展主要體現(xiàn)在交通、教育等方面，在其他方面涉及較少。并且交通一體化主要表現(xiàn)在修建公路、橋梁軌道，這在一定程度上可以緩解交通不便，實現(xiàn)兩地交通互聯(lián)，但是收費站的存在卻是造成交通擁堵最根本的原因，如果這一問題不解決，那么兩地的交通一體化必然會大打折扣，而收費站存在的根本原因是機制體制方面的因素造成的。除此之外，兩地教育醫(yī)療方面一體化也存在相同的問題。因此，要想從根本上解決問題，真正實現(xiàn)一體化深入發(fā)展，需要從創(chuàng)新發(fā)展共享機制的角度出發(fā)從多方面入手來解決問題。而要解決問題，首先要理清廊坊北三縣與通州一體化創(chuàng)新發(fā)展共享機制存在哪些障礙因素。

二、廊坊北三縣與通州一體化發(fā)展共享機制存在的問題

廊坊市“十四五”規(guī)劃提出，加快推動北三縣與通州區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，完善各層次對接合作長效機制，推進人員流、物資流、信息流等要素市場一體化。北京市規(guī)劃提出深入推進通州區(qū)與河北省三縣市一體化高質(zhì)量發(fā)展。從這些可以看出北三縣與通州之間的區(qū)域合作由市場主導下的企業(yè)自發(fā)合作發(fā)展到政府間的整體規(guī)劃，這對北三縣來說無疑是一個良好的發(fā)展機遇。但是政策規(guī)劃雖好，僅僅靠規(guī)劃和政策來推進兩地一體化發(fā)展是遠遠不夠的，還需要通過創(chuàng)新發(fā)展共享機制才能解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的新矛盾和新問題。

(一)區(qū)域經(jīng)濟差距較大，資源要素流動不暢。廊坊北三縣在地理位置上處于北京、天津之間，與廊坊不相連，是一塊飛地。多年來，因為廊坊北三縣與北京之間距離較近、房價較低，使得很多無法在北京安家的年輕人來北三縣居住，北京工作，北三縣成為了很多在京工作人員的“睡城”?！八恰边@一定位，使得北三縣多年來產(chǎn)業(yè)發(fā)展結構失衡，對房地產(chǎn)業(yè)的依賴過多，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多，新興產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)層次低，就業(yè)吸納能力不強。而北京通州區(qū)由于隸屬北京，定位北京副中心，發(fā)展勢頭強勁，產(chǎn)業(yè)布局合理，工業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力強，對于人才的吸納能力也比較強，這就導致大量資源要素難以流入北三縣，缺乏良好的要素資源，北三縣各個方面的發(fā)展都受到一定程度的影響，與通州一體化發(fā)展的進程相對緩慢。

(二)行政區(qū)劃嚴重，區(qū)域合作困難重重。行政區(qū)劃是資源和要素流動的邊界，雖然說經(jīng)濟的發(fā)展是市場自由調(diào)節(jié)的結果，但是經(jīng)濟發(fā)展所需要的這些資源和要素從根本上來說是受行政區(qū)域、行政權力的影響和限制的。行政區(qū)劃就像一座無形的墻，在一定程度上影響著資源和要素的自由流動。北三縣和通州區(qū)隸屬不同的行政區(qū)域，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策標準等方面都有自己的目標和利益。不同的行政主體在利益目標的驅動下會導致兩地區(qū)域的資源和要素流動不暢，也會使兩地區(qū)聯(lián)動和一體化發(fā)展受到一定的影響。因此，深入推動北三縣與通州區(qū)一體化發(fā)展，需要在行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式下加強區(qū)域合作，消除資源和要素自由流動的無形邊界。

(三)北三縣和通州區(qū)兩地合作激勵性政策不強。國家“十四五”規(guī)劃第三十一章專門提到高質(zhì)量建設北京城市副中心，促進與河北省三河、香河、大廠三縣市(即北三縣)一體化發(fā)展，北三縣與通州一體化發(fā)展正式列入國家戰(zhàn)略。為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，國家成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，北京市和廊坊市也都成立了發(fā)展領導小組。目前，政府之間的協(xié)調(diào)機構組建已經(jīng)完成，相關部門開始按照規(guī)劃，分解目標，逐步實施。但是在現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制下，通州區(qū)和廊坊北三縣在基礎設施建設、社會保障、財稅收支、金融等各個方面都是獨立運轉的，兩地政府都有自身區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長的目標，尤其各方面都具有明顯優(yōu)勢的通州區(qū)。如果沒有高層制定良好的合作激勵機制，具有較強優(yōu)勢的通州區(qū)不會輕易改變自身的發(fā)展動機，北三縣和通州區(qū)很難實現(xiàn)一體化的高質(zhì)量發(fā)展。

(四)不同行政主體下的制度障礙。不同地區(qū)的行政主體在制度政策的制定方面是有差異的，每個行政主體都會根據(jù)本區(qū)域擁有的資源要素，制定自己的發(fā)展目標，同時匹配相應的制度保障。如果分散的行政權力沒有更高一級的協(xié)調(diào)制度做支撐，那么兩地在發(fā)展的過程中必然會出現(xiàn)各種各樣的矛盾。京津冀合作發(fā)展起始于1986年，在時任天津市市長李瑞環(huán)的倡導下，環(huán)渤海地區(qū)15個城市共同發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會，被認為是京津冀地區(qū)最正式的區(qū)域合作機制。2011年3月，國家“十二五”規(guī)劃綱要提出“打造首都經(jīng)濟圈”。2014年2月26日，習近平總書記主持召開京津冀三地協(xié)同發(fā)展座談會，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。經(jīng)過多方共同努力，京津冀三方在交通、醫(yī)療、教育等一體化方面取得了一定的進展，三地的區(qū)域合作協(xié)同化程度越來越高。在國家“十四五”規(guī)劃綱要中，更是提到通州與北三縣一體化發(fā)展要實現(xiàn)深入、高質(zhì)量發(fā)展。其實兩地一體化深入發(fā)展的核心是一體化的制度，但是打破制度一體化的進程是非常緩慢的，這已經(jīng)成為北三縣與通州一體化高質(zhì)量發(fā)展的主要障礙。

三、廊坊北三縣與通州一體化創(chuàng)新發(fā)展共享耦合機制的構建

不同行政區(qū)域下的經(jīng)濟發(fā)展模式必然會帶來資源、市場要素分割，區(qū)域合作過程中也必然會出現(xiàn)各種各樣的問題。北三縣與通州一體化藍圖的實現(xiàn)，必須要破除狹義的發(fā)展思維，通過建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制體制，實現(xiàn)資源的有效流動。

(一)完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的組織管理機制。北三縣和通州區(qū)在地理位置上雖然緊密相連，但是屬于不同的行政區(qū)域，存在著行政割據(jù)等問題，兩地的發(fā)展呈現(xiàn)的是碎片化的發(fā)展，而不是一體化的發(fā)展。國家“十四五”規(guī)劃提出通州與北三縣要實現(xiàn)一體化高質(zhì)量發(fā)展，要實現(xiàn)這個目標，需要打破這種局面，處理好行政區(qū)域和經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的關系。打破行政機制體系，首先，要加強政府間的橫向協(xié)調(diào)。政府間的橫向溝通包括宏觀方面的統(tǒng)一規(guī)劃引導和微觀方面的資源要素流動協(xié)調(diào)。通過合理規(guī)劃、正確引導，推動兩地區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合理布局。其次，兩地政府盡快建立一套制度化的協(xié)商機制體系。通過建立完善的銜接工作機制和暢通政策動議的渠道實現(xiàn)兩地常態(tài)化溝通協(xié)商，更好地實現(xiàn)北三縣與通州的一體化發(fā)展。同時，還需要加強兩地產(chǎn)業(yè)的頂層設計和規(guī)劃。北三縣與通州區(qū)發(fā)展具有一定的系統(tǒng)性和整體性，需要從兩地一體化發(fā)展的角度出發(fā)對兩地產(chǎn)業(yè)進行合理規(guī)劃布局。

(二)完善區(qū)域發(fā)展的政策引導機制。完善區(qū)域發(fā)展政策引導機制，首先要打破一畝三分地的觀念，使通州和北三縣的各項規(guī)劃相銜接。同時建立政府和市場共同推進的發(fā)展模式，消除地方政策保護主義，破除兩地一體化發(fā)展的行政壁壘，保證兩地資源要素自由流動。其次，建立兩地合作組織框架，完善北三縣和通州兩地區(qū)域現(xiàn)有的合作平臺，構建區(qū)域層面的協(xié)調(diào)指導機構，在兩地一體化發(fā)展的過程中起到積極引導的作用。

(三)完善北三縣與通州一體化發(fā)展的利益共享機制。北三縣與通州一體化發(fā)展的主要障礙是不同行政主體下的機制體系，而解決機制體系問題的核心在利益協(xié)調(diào)方面。不同區(qū)域主體協(xié)調(diào)發(fā)展，如果不能正確處理兩地之間的利益關系，明確不同區(qū)域的職責定位，必將出現(xiàn)一系列問題。因此，北三縣和通州區(qū)應該從政府層面建立利益共享和成本分擔機制，不斷推進兩地互聯(lián)互通，推動兩地環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控連治，促進資源要素自由流動，基礎設施共建共享。具體的來說，構建合理的利益共享機制可以從以下幾個方面來入手：一是建立合理的利益補償機制。建立利益補償機制，使損失的利益合理地實現(xiàn)補償，是北三縣和通州一體化深入發(fā)展的關鍵。通州與北三縣相比，各方面都具有比較大的優(yōu)勢，在沒有任何利益補償?shù)臈l件下，通州區(qū)很難割舍自己的利益，來推動兩地一體化發(fā)展。二是達成雙方共羸的利益共享機制。北三縣和通州相比在各個方面都處于弱勢地位，在一體化發(fā)展的過程中，不能僅僅只考慮對通州區(qū)的補償，同時也要考慮到北三縣的利益共享，廊坊市政府也應該充分表達其利益訴求，實現(xiàn)北三縣和通州區(qū)雙方共贏的利益共享，然后在此基礎上進行利益協(xié)調(diào)，形成長期持續(xù)的緊密合作關系。

(四)完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化整合機制。北三縣與通州一體化的發(fā)展離不開區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化整合，從宏觀層面上來說，兩地政府應該不斷加強產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃合作，實現(xiàn)兩地產(chǎn)業(yè)的有效對接，加快一體化的進程。兩地產(chǎn)業(yè)如何優(yōu)化整合，本文認為應該從以下幾個方面著手：一是要分別明確通州和北三縣的產(chǎn)業(yè)定位，在規(guī)劃發(fā)展的過程中做好加減法。通州區(qū)作為北京副中心，應該不斷疏減首都功能，將不符合首都功能的職能向外轉移。作為主要承接區(qū)的廊坊北三縣，也要做好自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。二是要有相應的疏解和承接保障政策作為支撐保障。對于疏解到承接區(qū)的高校、醫(yī)院、產(chǎn)業(yè)要有稅收方面的優(yōu)惠，對于承接地來說，要有良好的公共服務基礎設施和生活環(huán)境。

四、結語

打破行政區(qū)劃的利益分割，不斷創(chuàng)新發(fā)展共享機制體系是廊坊北三縣與通州一體化高質(zhì)量發(fā)展的根本保證。經(jīng)過多年發(fā)展，北三縣與通州兩地政府在組織框架、協(xié)商機制等方面有了一定的進展，但是目前的共享機制體系還存在一定的局限性，兩地政府需要不斷完善和推進才能得到進一步提升。