城投公司投融資管理的問題與對策

文/康巖（宿州埇橋城投集團（控股）有限公司）

在國家政策指導(dǎo)要求下，城投公司的投融資環(huán)境發(fā)生了巨大變化，一方面是城投價值和職能改變，城投公司改革傳統(tǒng)投融資管理模式是必然趨勢，另一方面是融資渠道呈現(xiàn)多元化特征，城投公司的可融資額增加，但是政策對投資業(yè)務(wù)領(lǐng)域進行了限制，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是投資重點，非經(jīng)營項目是公司的主要業(yè)務(wù)，有效減弱城投公司的融資沖動性。未來國家對金融市場的監(jiān)管更加嚴格，城投公司需提升自身信用等級，滿足征信業(yè)務(wù)門檻，緩解再融資壓力。

一、城投公司投融資管理的基本內(nèi)容

（一）投融資戰(zhàn)略制定

城投公司制定投融資戰(zhàn)略需站在宏觀戰(zhàn)略層面，對公司的投融資管理方案、當(dāng)前的投融資結(jié)構(gòu)、投融資風(fēng)險識別機制可行性等進行分析，同時結(jié)合城投公司的業(yè)務(wù)規(guī)劃藍圖、財務(wù)戰(zhàn)略、預(yù)算、風(fēng)險應(yīng)對方案等對投融資戰(zhàn)略進行調(diào)整，確保公司的投融資結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化、資金配置效益可實現(xiàn)最大化、資產(chǎn)負債管理效果提升[1]。

（二）財務(wù)指標分析

投融資管理工作必須以財務(wù)指標分析為基礎(chǔ)，無論是管理資產(chǎn)負債還是制定投融資業(yè)務(wù)策略都需要底層財務(wù)指標。目前市場中流行的財務(wù)指標分析方法有多種，其中杜邦分析、趨勢分析、比率分析等廣受歡迎，城投公司可以根據(jù)具體的投融資管理需求選擇合適的分析方法。比如比率分析法，此方法是對原始數(shù)據(jù)進行更深層次的衍生分析，計算邏輯相對簡單，可準確地反映城投公司的投融資管理業(yè)務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，但是此方法也存在明顯短板，無法與實時變化的社會環(huán)境、市場環(huán)境、政策環(huán)境相結(jié)合，難以動態(tài)分析投融資業(yè)務(wù)前景。城投公司通常糅合多種財務(wù)指標分析方法，對底層財務(wù)指標數(shù)據(jù)進行全面分析，各類分析方法互補，可準確揭示財務(wù)指標之間的聯(lián)系、現(xiàn)金流風(fēng)險程度、投融資成本結(jié)構(gòu)、投融資管理薄弱點。

（三）投融資渠道管理

隨著地方舉債融資行為被嚴格約束以及地方債務(wù)融資阻力增加，城投公司面臨嚴峻的投融資渠道管理環(huán)境[2]。城投公司的投融資渠道主要分為內(nèi)源和外源融資渠道，其中內(nèi)源融資渠道主要是指公司利用內(nèi)部自由資金實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，解決公司的貸款借款壓力，控制債務(wù)本息支出，但是內(nèi)源融資無法完全滿足投融資規(guī)模化效益要求，公司還需進行外部融資?，F(xiàn)階段城投公司的外部融資渠道主要有債務(wù)、股權(quán)、金融產(chǎn)品等，公司利用其實現(xiàn)現(xiàn)金流管理水平和資產(chǎn)負債管理質(zhì)量的提升。

（四）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平評估

城投公司的發(fā)展質(zhì)量與地方經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系密切，城投公司作為政府投融資管理平臺，直接影響地方經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展。因此城投公司在投融資管理期間應(yīng)當(dāng)高度重視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平評估工作，重視協(xié)同效益。結(jié)合實際情況分析，城投公司應(yīng)分別從存量和增量兩個維度進行地方經(jīng)濟水平評估，選定合適的評估指標，比如存量指標為地方生產(chǎn)總值、人均可支配收入，增量指標為地方人均生產(chǎn)總值增速、對外交易增長速率等。

二、城投公司投融資管理問題分析

（一）投資收益較低

1.受政策環(huán)境影響大

城投公司產(chǎn)生于國家大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)中，并逐步擴大規(guī)模，全方位支撐地區(qū)建設(shè)發(fā)展，以投融資平臺身份解決了地區(qū)政府的資金匱乏難題。但是城投公司目前困于定位不清晰、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一局面中，投資活動深受政策環(huán)境影響。城投公司的重點投資業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有明顯的公益性、低收益率特點，在實際經(jīng)營過程中，城投公司在組織機構(gòu)設(shè)計、人員配置、經(jīng)營業(yè)務(wù)、投融資決策等方面都是地方政府作為實控人，投資決策往往是通過政府文件形式確認，過于濃烈的行政色彩導(dǎo)致城投公司的自主決策能力被削弱，投資業(yè)務(wù)均以地方政府指令為先[3]。雖然城投公司的法人結(jié)構(gòu)完善，聘請專業(yè)的投資人員統(tǒng)籌負責(zé)投資業(yè)務(wù)，但是公司管理層中的成員與地區(qū)政府關(guān)系密切，加之投資業(yè)務(wù)人員專業(yè)水平層次不一，缺乏責(zé)任意識，嚴重影響投資業(yè)務(wù)經(jīng)濟收益。

2.業(yè)務(wù)內(nèi)容相對單一

內(nèi)容單一是影響投資業(yè)務(wù)收益的主要問題，以某地區(qū)城投公司為例，該城投公司的主要收入來源是市政項目回購和保障房項目，在2017-2019年，市政項目回購收入分別為21.84億元、22.97億元、23.15億元，分別占主營收入的99.2%、60.21%、48.91%，公司的主營業(yè)務(wù)單一，業(yè)務(wù)收入依賴于政府回購，在2017-2019年期間，公司應(yīng)收賬款數(shù)額占總資產(chǎn)比例較高，該公司若是不承建市政項目或是政府回購延遲，則會嚴重影響公司的投資業(yè)務(wù)收益。

3.決策流程不規(guī)范

城投公司承接的大部分業(yè)務(wù)基本都是由政府出面指導(dǎo)，公益性特點突出，而且城投公司對項目的決策論證分析不夠深入，忽略投資決策風(fēng)險，甚至個別地區(qū)的城投公司存在先立項后決策的現(xiàn)象。缺乏科學(xué)性和規(guī)范性的投資決策流程，為城投公司的投資收益埋下風(fēng)險安全隱患，一旦城投公司的投資項目財政資金短缺，則無法實現(xiàn)正向現(xiàn)金流，個別項目收益不理想，影響公司的盈利水平。

（二）融資渠道狹窄

城投公司承建大量的政府公益性質(zhì)項目，資金需求缺口較大，而且項目收益成效緩慢，同時公益性項目的建設(shè)權(quán)和運營權(quán)錯位，導(dǎo)致城投公司的融資難度增加、融資渠道狹窄。加之2021年銀保監(jiān)會出臺15號文，嚴控地方政府借城投公司增加隱性債務(wù)，使得依賴于借新還舊模式的城投公司不得不考慮新的融資方式和渠道。目前城投公司的融資方式主要是政策性長期貸款，向金融機構(gòu)貸款時受到高利率、期限短、抵押物多的阻礙，公司融資難問題突出。城投公司經(jīng)營過程中資金周轉(zhuǎn)多出現(xiàn)拆東補西現(xiàn)象，財務(wù)風(fēng)險增加。此外，城投公司的經(jīng)營能力弱，償債能力低于其他類型的企業(yè)，少數(shù)城投公司當(dāng)前獲得的收入不足以償還貸款利息，導(dǎo)致公司的資產(chǎn)規(guī)模增加額逐年縮減，加劇公司經(jīng)營風(fēng)險和地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

（三）風(fēng)險監(jiān)管不到位

在城投公司的投融資管理過程中，存在忽視業(yè)務(wù)風(fēng)險控制的現(xiàn)象，而且主要集中在融資業(yè)務(wù)中，表現(xiàn)為政府和城投公司委托代理關(guān)系混亂，城投公司認為政府“兜底”，進而忽視甚至漠視風(fēng)險監(jiān)管。地區(qū)政府是城投公司的實控人，應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險、管理、激勵約束職能，但是實際上地區(qū)政府只是集中管理城投公司的人權(quán)和事權(quán)，干預(yù)公司的投資業(yè)務(wù)。城投公司的穩(wěn)定經(jīng)營不是以來自身超高的盈利水平，而是依賴于政府部門，政府部門向城投公司投入財政補貼、劃入資產(chǎn)，支持城投公司完成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地區(qū)政府考慮政績因素和職務(wù)晉升因素，往往過度追求投融資規(guī)模擴大，忽視風(fēng)險管控，業(yè)務(wù)盲目性較強，投融資風(fēng)險快速累積。

三、城投公司投融資管理的改進對策

在新《預(yù)算法》背景下，城投公司的職能發(fā)生變化，而且國務(wù)院針對地方政府舉債融資機制建立也提出了政策性建議，嚴格控制地方政務(wù)債務(wù)融資規(guī)模，防控政府債務(wù)風(fēng)險，將政府融資職能從融資平臺剝離，融資平臺公司不允許新增政府債務(wù)。

基于政策要求，城投公司開始重新定位，其必須客觀審視公司生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)，打破框架限制實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，重新參與投融資活動。在投資業(yè)務(wù)改進期間，城投公司可充分利用自身豐富的建設(shè)技術(shù)和管理經(jīng)驗，將發(fā)展“觸手”伸向多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加快實現(xiàn)市場化發(fā)展[4]。

（一）投資業(yè)務(wù)方面

1.基于科學(xué)和民主開展決策論證

投資決策直接關(guān)系城投公司投資業(yè)務(wù)收益，也是反映公司投資水平的關(guān)鍵行為，針對之前政企關(guān)系模糊導(dǎo)致的投資業(yè)務(wù)決策缺少論證分析問題，城投公司應(yīng)當(dāng)及時梳理與地方政府的委托代理關(guān)系，具體路徑是制定并實施制度化、規(guī)范化的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，減少政府指令對公司投資決策的過度干預(yù)?？茖W(xué)和民主是規(guī)范投資決策流程的基礎(chǔ)，第一，城投公司應(yīng)該堅持可持續(xù)發(fā)展理念，充分利用產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)優(yōu)勢投資特色項目，減少盲目投資行為，保存公司實力。第二，重視投資可行性分析，從市場需求和戰(zhàn)略規(guī)劃著手，結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策、成本費用、技術(shù)成熟度、投資收益等因素對投資項目進行研究分析，掌握投資項目的收益潛力。第三，城投公司需引進專家參與投資項目評估分析，專家團隊可由投資項目所處行業(yè)的管理專家、技術(shù)人才、經(jīng)濟管理人才、財務(wù)人員、投資人才等組成，經(jīng)過專家團評審的投資決策可交由董事會表決。

2.提高投資團隊專業(yè)化水平

投資業(yè)務(wù)成功盈利既需要科學(xué)民主的決策程序支持，也需要專業(yè)的投資團隊支撐，因此，城投公司必須加大力度培養(yǎng)投資業(yè)務(wù)管理人才，有效提高投資團隊專業(yè)水平。城投公司應(yīng)該結(jié)合投資業(yè)務(wù)線中的員工真實工作能力，制定長效人才培養(yǎng)機制，強化員工責(zé)任意識，定期組織投資業(yè)務(wù)人員參加定向培訓(xùn)，為公司儲備高質(zhì)量投資人力資源[5]。在實際工作中，城投公司針對投資業(yè)務(wù)實況，制定投資業(yè)務(wù)人才發(fā)展路徑，細化人才培養(yǎng)方案，同時引進專業(yè)投資人才、經(jīng)濟管理人才、財務(wù)人才、技術(shù)人才等，壯大投資團隊，并且通過長效化人才培養(yǎng)機制，保證公司的人力資源與投資業(yè)務(wù)管理需求匹配一致。

3.實現(xiàn)投資項目多元化發(fā)展

城投公司需要打破投資業(yè)務(wù)內(nèi)容單一的僵局，調(diào)整投資業(yè)務(wù)領(lǐng)域，向市場化、多元化投資項目靠攏，激發(fā)公司投資活力，有效改進公司的盈利水平和現(xiàn)金流情況。投資業(yè)務(wù)擴張方向可定位為城市區(qū)產(chǎn)業(yè)和城市運營產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)階段城市產(chǎn)業(yè)振興，城投公司不應(yīng)過度依賴地方政府的指令規(guī)劃，而需要放開手腳參與城市產(chǎn)業(yè)化投資，主動承擔(dān)市場化角色，加速向市場化轉(zhuǎn)型。不同地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)不同，城投公司可對當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)進行調(diào)查分析，羅列比較不同城市產(chǎn)業(yè)的優(yōu)缺點，及時確定投資方向，比如投資電子信息、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，也或者對地區(qū)內(nèi)經(jīng)營業(yè)績突出且發(fā)展?jié)摿薮蟮拿駹I企業(yè)投資，通過股權(quán)投資、基金扶持民營企業(yè)上市。

投資城市運營項目也是提升城投公司投資收益的主要途徑，比如城投公司可投資市政服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)等，參與市政管理，服務(wù)于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，心系國家民生，提升投資業(yè)務(wù)收益的同時提高城市競爭力和知名度。

（二）融資業(yè)務(wù)方面

1.善用BOT或PPP項目

城投公司融資難問題可以通過吸納民間資本的方式進行解決，有效化解存量債務(wù)，增加公司現(xiàn)金流。吸納民間資本可通過BOT、PPP、BT等融資方式，如PPP融資方式，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）中提出，推動融資平臺與政府脫離，進行市場化改革，城投公司逐步完善治理結(jié)構(gòu)，并且明確告知不承擔(dān)地方政府舉債融資的城投公司可使用社會資本方身份參與當(dāng)?shù)豍PP項目。在政策支持下，城投公司可積極參與PPP項目，憑借自身低成本融資和豐富經(jīng)營經(jīng)驗優(yōu)勢，推進市場化運作，加速構(gòu)建融資多元化格局。

2.創(chuàng)新融資工具

在融資政策收緊條件下，城投公司需要創(chuàng)新融資工具，進一步降低融資難度，傳統(tǒng)的融資方式如銀行貸款、債券等可以為公司的投資業(yè)務(wù)提供資金支持，但是也容易造成公司內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)率低，增加財務(wù)風(fēng)險威脅。因此，城投公司需要結(jié)合市場熱點和政策指導(dǎo)，及時創(chuàng)新融資工具，比如ABS（資產(chǎn)證券化）、項目收益?zhèn)OT轉(zhuǎn)化等新型融資工具，其中ABS是目前市場中盤活存量資產(chǎn)的重要工具，受歡迎程度較高，城投公司可借助ABS融資工具將已有資產(chǎn)和將取得的資產(chǎn)現(xiàn)金流作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，借助外部增信和第三方擔(dān)保形式從資本市場籌集資金[6]。

（三）風(fēng)險防控方面

1.建立風(fēng)險預(yù)警機制

前文提到風(fēng)險監(jiān)管薄弱問題主要集中在城投公司的融資業(yè)務(wù)中，城投公司應(yīng)該結(jié)合融資業(yè)務(wù)制定妥善的風(fēng)險控制措施，實時監(jiān)管各類風(fēng)險，快速完善風(fēng)險預(yù)警機制，爭取在源頭控制風(fēng)險。城投公司可借鑒一些先進經(jīng)驗，將負債率、償債率、債務(wù)率等作為風(fēng)險預(yù)警指標，結(jié)合地方政府的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及償債水平監(jiān)測結(jié)果和風(fēng)險評估結(jié)構(gòu)，量化風(fēng)險預(yù)警指標體系。按照國際經(jīng)驗，城投公司的資產(chǎn)負債率一般需要以70%作為上限，且債務(wù)率在150%以內(nèi)，償債率在10%以內(nèi)，所以城投公司可基于此設(shè)置警戒線，實時監(jiān)測相關(guān)指標變化，一旦超過警戒線則立即采取應(yīng)對措施。

2.完善融資監(jiān)管機制

城投公司應(yīng)該建設(shè)科學(xué)的融資監(jiān)管機制，將監(jiān)管責(zé)任細分到個人，確保全部的資金流入流出處于嚴格的監(jiān)管之下。城投公司內(nèi)部可設(shè)置監(jiān)管委員會，對融資資金的流向、使用效率、使用規(guī)范性、財政風(fēng)險以及信貸政策等進行全方位監(jiān)管。并且城投公司還應(yīng)盡快建設(shè)信息披露制度，完善披露流程，以標準化指標監(jiān)管融資行為，關(guān)于信息披露范圍可定為資本金水平、債務(wù)總額、工程進度等。同時城投公司需要及時完善信息披露制度，夯實投資主體和債權(quán)人對城投公司融資業(yè)務(wù)的監(jiān)管基礎(chǔ)，協(xié)助有關(guān)部門對公司進行監(jiān)管，倒逼城投公司規(guī)范融資管理行為，重視融資業(yè)務(wù)中的風(fēng)險問題。此外，為避免城投公司過度依賴政府部門兜底而產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險蔓延問題，城投公司應(yīng)當(dāng)建立追責(zé)問責(zé)機制，嚴肅處理過失人員，杜絕盲目舉債情況，控制融資風(fēng)險。

四、結(jié)語

綜上所述，在經(jīng)濟體制深化改革背景下，城投公司逐步成為支持國家城鎮(zhèn)化建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的頂梁柱，城投公司在地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展中占有重要地位，為切實服務(wù)于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，城投公司應(yīng)當(dāng)及時明確戰(zhàn)略定位，利用政策優(yōu)勢增強自身競爭力，實現(xiàn)做大做強目標。投融資管理作為城投公司的核心管理內(nèi)容，其對公司發(fā)展的作用顯著，城投公司應(yīng)立足于實際情況，研究投融資業(yè)務(wù)管理中存在的具體問題，進而針對問題制定有效的解決對策，全方位提高投融資管理效益。

在未來經(jīng)營過程中，城投公司需致力于市場化轉(zhuǎn)型，在政策指導(dǎo)下拓展投資業(yè)務(wù)，將投資范圍向地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)調(diào)整，應(yīng)用新型融資工具穩(wěn)定籌集投資項目所需資金，加快提升城投公司的盈利水平，更好地履行社會責(zé)任，成為資本積累能力強的可持續(xù)發(fā)展企業(yè)。