避免“牛欄里關(guān)貓”內(nèi)外部監(jiān)管齊發(fā)力

主持人：近年來，相關(guān)單位加強制度設(shè)計，規(guī)范投融資平臺日常運營管理，圍繞投融資高頻風(fēng)險點列出權(quán)力清單，對投融資行為實施事前、事中、事后全方位監(jiān)督。如多地出臺國有企業(yè)黨委前置研究討論重大事項規(guī)程示范文本、國有企業(yè)黨委會議議事規(guī)則指引等規(guī)范文件，明確國有企業(yè)黨委前置研究討論的具體事項，保證企業(yè)黨委會議事合理化、規(guī)范化、制度化；推進違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究體系建設(shè)等等。您如何評價這些做法？在您看來，如何進一步完善地方國有投融資平臺公司內(nèi)部治理，防范投融資平臺經(jīng)營風(fēng)險？談?wù)勀南敕ńㄗh。

王叢虎：出臺這些重大事項規(guī)程當(dāng)然是非常必要的，也是落實“三重一大”精神或細化“三重一大”制度的必然要求。實際上，近年來，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)出臺許多相關(guān)的制度規(guī)程。首先，各地要認真落實這些廉潔勤政的制度政策；其次，結(jié)合本地的實際情況可以在國家層面制度的基礎(chǔ)上進一步細化，比如國家層面對具體項目金額和資金金額沒有規(guī)定或做出的界定不適合部門或地方的要求，那么，各地方各黨委或各個部門可以結(jié)合實際規(guī)定具體或更細化的項目金額和資金金額，同時輔之以明確具體的操作流程。

唐大鵬：通過加強制度設(shè)計尤其是落地到流程表單層面的內(nèi)部控制制度設(shè)計，能夠一定程度上規(guī)范投融資平臺日常運營管理，但是單位內(nèi)部制度設(shè)計是否符合外部政策法規(guī)要求和滿足自身管理需求，在執(zhí)行過程中能否落地，以及能否將培養(yǎng)反腐倡廉企業(yè)文化作為制度設(shè)計和執(zhí)行的保障，則是完善公司內(nèi)部治理的關(guān)鍵。

第一，以鞏固公司治理體系為基礎(chǔ)，完善平臺公司的頂層制度設(shè)計。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，將黨委前置研究融入議事規(guī)則，并落地于決策程序和內(nèi)控表單中。同時，在平臺公司設(shè)立法治建設(shè)委員會、總法律顧問和合規(guī)委員會，持續(xù)深化法治建設(shè)和全面推進合規(guī)管理，作為保障公司依法運行的長效監(jiān)督管理機制。

第二，以強化企業(yè)治理能力為手段，落實平臺公司的制度執(zhí)行。投融資平臺公司作為政策傾斜、資金集中的重要國有企業(yè)，更應(yīng)探索構(gòu)建法治框架下的法律、合規(guī)、風(fēng)險、內(nèi)控協(xié)同運作機制，打造具有投融資平臺特點的“法律合規(guī)大風(fēng)控”管理體系。其中，要以外部政策法規(guī)為法治基礎(chǔ)，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，既要維護對標(biāo)外部政策法規(guī)的合規(guī)管理底線，也要建設(shè)融會內(nèi)部管理需求的內(nèi)部控制細則，即通過內(nèi)部控制扎緊“不能腐”的制度籠子，將政策法規(guī)中的法定事項轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部的崗位職責(zé)清單和工作流程表單，確保外部政策法規(guī)在企業(yè)經(jīng)營運行過程中落到實處。

第三，以培育企業(yè)反腐倡廉文化為保障，助推平臺公司的制度建設(shè)。平臺公司應(yīng)當(dāng)將反腐廉潔加入企業(yè)文化，可以采用公眾號、報刊雜志、講座培訓(xùn)、知識競賽等多種形式，全方位開展反腐廉潔的企業(yè)文化宣傳，加強對全體員工的文化教育和培訓(xùn)，發(fā)掘更多周忠案中敢于向違法行為說“不”的財務(wù)人員的典型案例，推進職業(yè)道德和誠信管理建設(shè)。

陳以勇：我認為，相關(guān)單位重視一些國有投融資平臺公司發(fā)生的腐敗問題，從加強制度設(shè)計、規(guī)范權(quán)力清單、嚴(yán)格責(zé)任追究等方面“防未病、治已病”，這是一個重大利好消息，應(yīng)當(dāng)鍥而不舍、馳而不息地加以推進。防范投融資平臺經(jīng)營風(fēng)險，完善平臺公司內(nèi)部治理是個重要舉措，有這幾個方面需要格外凸顯力度：

一是抓內(nèi)功。當(dāng)前國有投融資平臺公司內(nèi)部治理上最大的問題就是政企不分，其完全綁定行政體制、依靠政府輸血托底的特殊屬性，使其基本喪失了自我造血、自我革命、自我發(fā)展的功能和活力。因此，國有投融資平臺公司加快轉(zhuǎn)型勢在必行，要從過去的“一切服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌\作、企業(yè)化運營，要從政府對基建項目輸血托底轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖抠Y金自求平衡，要防止項目超支、未計算融資成本及運營成本等因素新增負債演變成為地方政府隱性債務(wù)，要防止平臺公司向金融資本和社會資本大規(guī)模拆借拆貸資金演變成為區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險甚至是金融危機，要通過市場化項目運作使平臺公司的經(jīng)營收益與資產(chǎn)收益比過去有明顯增加，要加快將對平臺公司的考核重點從為政府代建的基建項目轉(zhuǎn)變到資源資產(chǎn)的經(jīng)營效益及風(fēng)險防范化解能力上來。

二是抓內(nèi)控。要將抓好企業(yè)內(nèi)部控制作為加強平臺公司內(nèi)部治理的重要抓手，研究建立企業(yè)內(nèi)部控制基本制度，并延伸到所屬各個部門進一步建立各自的內(nèi)控操作規(guī)程、高風(fēng)險業(yè)務(wù)專項內(nèi)控辦法等內(nèi)控制度，以“統(tǒng)分結(jié)合、橫向到邊、縱向到底”的方式，形成“守土有責(zé)、守土知責(zé)、守土負責(zé)、守土盡責(zé)”的風(fēng)險防控閉環(huán)，使企業(yè)內(nèi)控制度實現(xiàn)全覆蓋、成為硬約束。即便是國有投融資平臺公司在今后能夠成功轉(zhuǎn)型嵌入董事會、理事會、監(jiān)事會三駕馬車的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建好用好內(nèi)控制度仍然是推動企業(yè)治理與發(fā)展的“規(guī)”和“矩”、“鞭”和“尺”。

三是抓內(nèi)審。要結(jié)合加強平臺公司內(nèi)部治理，建立拉長耳朵、瞪大眼睛的企業(yè)內(nèi)審隊伍和內(nèi)審機制，緊緊盯住龍頭、源頭、苗頭開展內(nèi)部審查監(jiān)督。企業(yè)紀(jì)委書記及其工作機構(gòu)要發(fā)揮牽頭抓總的作用，不能有“躺平思想”“佛系心態(tài)”“內(nèi)卷姿態(tài)”，不能當(dāng)“好好先生”“甩手掌柜”，半路出家不懂企業(yè)經(jīng)營管理的紀(jì)委書記和紀(jì)檢干部必須抓緊惡補知識、克服短板，從企業(yè)財務(wù)報表、成本利潤核算、盈虧波動分析、業(yè)務(wù)風(fēng)險控制、效益考評指標(biāo)等基本業(yè)務(wù)學(xué)起做起，抓緊練就“不看熱鬧看門道”的“火眼金睛”。企業(yè)法務(wù)、財務(wù)、黨務(wù)等力量要積極參與內(nèi)審工作，形成全方位、多角度開展內(nèi)審的拳頭與利劍。

四是抓內(nèi)鬼。動員千遍不如問責(zé)一次，堡壘最容易從內(nèi)部被攻破。要緊緊盯住平臺公司承擔(dān)大量建設(shè)項目的決策開發(fā)、招投標(biāo)、資金安排撥付等敏感事項，嚴(yán)明紀(jì)律和法律的要求，對跑風(fēng)漏氣、通風(fēng)報信、以身試紀(jì)試法的人員，發(fā)現(xiàn)一個、查處一個、曝光一個、震懾一片，絕不讓內(nèi)鬼制造內(nèi)耗和內(nèi)亂。要大力弘揚社會主義核心價值觀、新時代企業(yè)家精神和國有企業(yè)主人翁精神，切實把員工與企業(yè)打造成為榮辱與共、休戚與共、生死與共的命運共同體。

劉家用：相關(guān)單位出臺加強國有投融資平臺管理的規(guī)范文件，推進違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究體系建設(shè)，有利于規(guī)范投融資平臺日常運營管理，防范相關(guān)違規(guī)違法行為的發(fā)生。進一步完善地方國有投融資平臺公司內(nèi)部治理，防范投融資平臺經(jīng)營風(fēng)險，核心和關(guān)鍵是嚴(yán)格執(zhí)行落實相關(guān)管理監(jiān)管制度。習(xí)近平總書記指出：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！敝贫鹊纳υ谟趯嵤?，制度再多再完善，如果束之高閣不實施或者實施不力、做表面文章，那也無濟于事。

主持人：張漢安案發(fā)后，漢中市委、市政府印發(fā)《關(guān)于推進市屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的實施方案》探索推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。實際上，按照中央國企改革頂層設(shè)計，近年來各地紛紛啟動經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中監(jiān)管工作，并進行了積極的探索。此外，各地紀(jì)委監(jiān)委、審計等部門也在有針對性地開展精準(zhǔn)監(jiān)督，加大監(jiān)督檢查力度；財政和國資部門也在重新梳理修訂國企重大事項申報和審批程序，不斷完善制度之失。針對國有投融資平臺公司特點，從外部監(jiān)管層面來看如何織牢織密監(jiān)管體系避免“牛欄里關(guān)貓”、促進國有投融資平臺企業(yè)規(guī)范高效運行，使之切實發(fā)揮其在地方經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用？談?wù)勀南敕ńㄗh。

王叢虎：客觀地說，從理論研究的視角看，經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管是一條有效的路徑，這也被實踐反復(fù)證明過。為此，個人認為：強化國有資產(chǎn)和投融資平臺的集中統(tǒng)一監(jiān)管是未來的發(fā)展之路。當(dāng)然，集中統(tǒng)一監(jiān)管機制還離不開監(jiān)督、監(jiān)管機構(gòu)的積極作為，也離不開新興信息技術(shù)，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)于監(jiān)督監(jiān)管中的有效應(yīng)用。除此之外，還應(yīng)該強化在數(shù)據(jù)開放、公開透明基礎(chǔ)上的社會監(jiān)督。為此，以紀(jì)委監(jiān)委、審計部門為主的有針對性地開展專門性精準(zhǔn)監(jiān)督，加之單位內(nèi)部風(fēng)險防控的自我監(jiān)督，以及基于公開透明為基礎(chǔ)的人大、政協(xié)和社會監(jiān)督等構(gòu)成監(jiān)督合力，才能真正實現(xiàn)有效監(jiān)督監(jiān)管。

唐大鵬：牛欄關(guān)不住貓，其實問題不在于“貓”狡猾，而是原則導(dǎo)向下的制度建設(shè)缺少明確的行為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)督失效。因此，織牢織密監(jiān)管體系，最重要的是制定明確可行的方案、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、流程和表單的監(jiān)管制度和操作規(guī)程。

第一，國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)因企施策確定實施方案。實行經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管是構(gòu)建國資監(jiān)管大格局、形成國資監(jiān)管一盤棋的現(xiàn)實需要，然而許多國有企業(yè)面臨經(jīng)營狀況較差、歷史遺留問題較多的困境。主管部門應(yīng)當(dāng)把推進國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作和推動市場化投融資工作相結(jié)合，統(tǒng)籌國有企業(yè)重組整合、轉(zhuǎn)型升級，同時發(fā)揮好投融資平臺公司的整合、孵化、引導(dǎo)作用，盤活國有存量資產(chǎn)，促進平臺公司在保障民生、服務(wù)社會、支持經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更大作用。在此基礎(chǔ)上，建立健全對關(guān)鍵崗位和重大事項的監(jiān)管制度，將“三重一大”授權(quán)審批權(quán)限要求及其審核審批程序作為監(jiān)管制度設(shè)計的重點，完善監(jiān)管常態(tài)化流程和表單。

第二，加大監(jiān)督檢查力度，可以將內(nèi)部控制作為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部控制既是對主體行為合規(guī)性偏差及不確定性的預(yù)防，也是通過完善內(nèi)部制度來落實政策法規(guī)的一種方式。內(nèi)部控制類似于國有平臺的一種底層平臺軟件，黨內(nèi)、合規(guī)、行政運行、財務(wù)、審計等監(jiān)督無一不是以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，并且能夠作為單位制度化和規(guī)范化管理水平的量化指標(biāo)，為紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等權(quán)力監(jiān)督工作的開展提供內(nèi)部法人制度和流程依據(jù)。各監(jiān)督部門可以通過內(nèi)部控制聚焦平臺公司決策執(zhí)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，更好地發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的優(yōu)勢。

第三，完善制度之失，應(yīng)當(dāng)明確國資監(jiān)管規(guī)則框架。財政部門和國資部門作為出資人和監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)按照事前加強規(guī)范、事中注重監(jiān)控、事后強化問責(zé)的思路，明確國資監(jiān)管的規(guī)則框架。對于事前規(guī)范，應(yīng)繼續(xù)以權(quán)力責(zé)任清單形式授權(quán)放權(quán)，根據(jù)授權(quán)放權(quán)效果進行動態(tài)調(diào)整，對于負面清單事項則必須申報或?qū)徟?。對于事中監(jiān)控，要以“實時在線的國資監(jiān)管平臺”為依托，對平臺公司經(jīng)濟數(shù)據(jù)、經(jīng)濟活動審批程序等內(nèi)部控制運行狀況進行監(jiān)控，并與其他監(jiān)督部門建立線索移送、聯(lián)合分析研判等機制。對于事后問責(zé)，要健全違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度并認真落實，但也要避免過于嚴(yán)苛而導(dǎo)致的“不敢作為”的問題，應(yīng)建立健全容錯糾錯機制，用“三個區(qū)分開來”解決平臺公司經(jīng)營者的后顧之憂。

陳以勇：對國有投融資平臺公司采取加強內(nèi)部治理與加強外部監(jiān)管的措施，猶如鳥之兩翼、車之兩輪，這種雙管齊下的做法缺一不可。在這里，我就加強平臺公司的外部監(jiān)管提出五點建議：

一是要抓龍頭。習(xí)近平總書記強調(diào)，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通，相互協(xié)調(diào)。我認為，把以上這10種監(jiān)督力量和資源運用得精準(zhǔn)得當(dāng)、恰到好處，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，是加強國有投融資平臺公司外部監(jiān)管的有效方法和有利條件。在各路監(jiān)督力量齊發(fā)力劍指國有平臺公司的情形下，應(yīng)當(dāng)著重聚焦“人、錢、事、效”，把紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財政、國資等部門置于龍頭地位、發(fā)揮龍頭作用。近期，北京市財政部門與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)袂研究制定了《北京市紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與財政機關(guān)加強協(xié)作配合的工作辦法》《關(guān)于建立市委巡視機構(gòu)與市財政局協(xié)作機制的意見》，并由財政監(jiān)督機構(gòu)對相關(guān)國有平臺公司實施了專項檢查，就釋放出了絕不讓國有平臺公司成為腐敗溫床的強烈信號。在對平臺公司加強外部監(jiān)管的過程中，還應(yīng)當(dāng)處理好財政部門依法履行出資人職責(zé)與國資部門實際承擔(dān)國有企業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)的關(guān)系，處理好財政部門與審計部門相關(guān)檢查及處理處罰職責(zé)沒有徹底厘清的問題，在加強平臺公司監(jiān)管工作上擱置爭議、彌合分歧、達成共識、強化合力、精準(zhǔn)亮劍。

二是要攥拳頭。當(dāng)前，國有平臺公司的運營大量涉及投資預(yù)概算、工程招投標(biāo)、物資競選采、土地招拍掛、債務(wù)借用還等與公共資源緊密相關(guān)的業(yè)務(wù)，它們分散在不同的政府主管部門，不利于監(jiān)管力量對平臺公司相關(guān)行為進行并聯(lián)把控、精確預(yù)警和精準(zhǔn)畫像。為此，北京市在近期成立了公共資源交易中心，由市國資委所屬北京市政府采購中心、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委所屬北京市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心、北京市建設(shè)工程專業(yè)勞務(wù)發(fā)包承包交易中心、北京市建設(shè)工程材料交易中心等4個事業(yè)單位，以及市規(guī)劃自然資源委所屬北京市土地整理儲備中心土地使用權(quán)出讓方面交易服務(wù)職能整合組建，這種握指成拳、管辦分離、統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的做法，對國有平臺公司涉及的公共資源交易活動筑上了一道“風(fēng)險隔離帶”和“安全防火墻”，值得地方政府加以研究借鑒。

三是要掀蓋頭。加強對國有平臺公司的外部監(jiān)管，必須針對融資平臺在高速發(fā)展階段，其債務(wù)規(guī)模以較快速度增長，有的地方為了維持債務(wù)穩(wěn)定而不得不進行了一些不公開、不合規(guī)的融資行為，在此輪整治中依法穩(wěn)妥地組織實施結(jié)構(gòu)性優(yōu)化與重組，并且要以“開前門、堵后門”“筑明渠、堵暗道”的方式，推動融資方式、規(guī)模、成本等走上公開化、透明化的軌道，最大限度地壓縮融資舉債的“灰色空間”。要把清理整治歷史遺留問題，與對領(lǐng)導(dǎo)干部倒查責(zé)任、終身追責(zé)結(jié)合起來，對領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計相關(guān)情況要予以披露和公示，決不能讓重大項目投資決策的責(zé)任以及違法違規(guī)融資舉債的責(zé)任成為一筆“糊涂賬”，不能讓頂風(fēng)違紀(jì)違法者拍拍屁股一走了之。

四是要截源頭。要加強源頭治理，明確各級政府不再新增政府融資平臺，原有融資平臺不再新增政府性債務(wù)，嚴(yán)禁以明股暗債等方式變相違規(guī)舉借政府債務(wù)，嚴(yán)禁政府及其部門為企事業(yè)單位舉債提供本金回購、保底收益承諾書等任何形式的擔(dān)保。去年以來，北京市財政局會同相關(guān)部門連續(xù)制發(fā)了《北京市市級政府投資基金管理辦法》《北京市政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機構(gòu)績效評價辦法（試行）》《北京市貸款服務(wù)中心確權(quán)融資服務(wù)工作規(guī)則》《市管金融企業(yè)國有金融資本管理細則》《北京市國有金融資本出資人職責(zé)實施規(guī)定（暫行）》等一系列制度文件，體現(xiàn)了從財政資金支持這個源頭上關(guān)緊閥門的態(tài)度和決心。需要警惕的是，有的銀行、信托、保險、擔(dān)保等機構(gòu)在明知一些國有平臺公司處于高負債率運行的情況下，仍然具有為這些融資平臺放貸注資的熱情和沖動，他們依舊持有所謂“政府不可能不管、政府不可能不救”的預(yù)期，這種想法和做法助長了融資平臺的盲目擴張和違法違規(guī)融資舉債問題的發(fā)生，金融監(jiān)管部門必須以壯士斷腕、釜底抽薪的決心加大處理處罰力度，決不能讓“管不住的手”穿透政府為整治規(guī)范融資平臺所做的層層努力。

五是要裝探頭。在人工智能與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等迅猛發(fā)展的時代，加強國有平臺公司外部監(jiān)管應(yīng)當(dāng)善于向高科技借智借力,把現(xiàn)代化、智能化的“天眼”“探頭”等布設(shè)到國有平臺公司。要完善地方融資平臺公司債務(wù)與中長期支出監(jiān)測平臺，發(fā)揮統(tǒng)一社會信用代碼在部門間、區(qū)域間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)性作用，建立地方融資平臺公司債務(wù)常態(tài)化監(jiān)控和部門信息共享機制。要強化大數(shù)據(jù)歸集分析功能，組織開展地方融資平臺公司發(fā)行的公司信用類債券信息共享比對、涉及的銀行理財產(chǎn)品信息共享比對、涉及的信托產(chǎn)品信息共享比對，以及基金資管產(chǎn)品、期貨資管產(chǎn)品、證券資管產(chǎn)品的債務(wù)信息共享比對，讓隱形變異、翻新升級的融資舉債行為無處遁形，真正實現(xiàn)平臺公司運營風(fēng)險及廉政風(fēng)險的可視可識、可防可控。

劉家用：監(jiān)督是防范國有投融資平臺公司腐敗、促進國有投融資平臺企業(yè)規(guī)范高效運行的重要手段。加大對國有投融資平臺的監(jiān)督力度，一要加強內(nèi)部監(jiān)督，特別是黨的監(jiān)督；二要接受外部監(jiān)督，特別是輿論監(jiān)督。要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個最大優(yōu)勢，加強國有投融資平臺公司黨委的領(lǐng)導(dǎo)，通過巡視巡察等途徑查缺補漏，提升管理水平?，F(xiàn)代社會是信息社會，社會輿論影響力越來越大。國有投融資平臺是人民群眾的平臺，人人都關(guān)注平臺資金的運行，通過信息公開和曝光等途徑形成社會輿論，讓平臺管理者不敢胡作非為、違法犯罪。