財(cái)政投資評審工作的難點(diǎn)及問題分析

李建樹

一、引言

財(cái)政投資項(xiàng)目評審工作貫穿項(xiàng)目實(shí)施過程始終，可以有效保障財(cái)政資金高效使用，使政府投資項(xiàng)目資金支付得到有效監(jiān)管，促使政府在能力范圍內(nèi)最大化地提供公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義。但隨著政府投資模式的不斷探索創(chuàng)新，投資廣度不斷延伸，政府投資評審工作中還是存在部分問題及矛盾，通過強(qiáng)化“源頭治理”，主抓“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，化解“核心矛盾”，有效破解工作難題，切實(shí)保障財(cái)政資金安全高效使用，是做好評審工作的重中之重。

二、財(cái)政投資評審問題難點(diǎn)

財(cái)政投資評審工作在我國起步較早，評審工作日漸完善。但是我們也應(yīng)看到隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，對評審工作的要求也更加規(guī)范嚴(yán)格，目前評審工作還是存在部分難點(diǎn)亟待解決。

1.財(cái)政投資評審對項(xiàng)目前期影響力偏弱

目前，財(cái)政投資評審多在項(xiàng)目完成施工圖設(shè)計(jì)后對項(xiàng)目概（預(yù)）算審核為主，在前期項(xiàng)目論證、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面參與度較小。大多數(shù)政府投資項(xiàng)目在前期項(xiàng)目論證及規(guī)劃、設(shè)計(jì)階段已經(jīng)確定項(xiàng)目主要參數(shù)及指標(biāo)，這些參數(shù)指標(biāo)的確定對項(xiàng)目的投資額影響巨大，當(dāng)財(cái)政投資評審工作正式介入時(shí)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)圖紙已經(jīng)確定，評審僅能在既定范圍內(nèi)盡可能地降低造價(jià)，使財(cái)政評審約束能力降低。由此來看，財(cái)政投資項(xiàng)目評審前期介入偏少，但是前期工作對造價(jià)影響巨大，后期雖介入較多，但對造價(jià)控制影響相對較小，因此，造價(jià)影響力與實(shí)際工作量在坐標(biāo)圖上形成背離，出現(xiàn)剪刀差。

2.財(cái)政投資評審前期階段約束力不強(qiáng)

財(cái)政投資評審部門與項(xiàng)目主管部門在職責(zé)上存在“天然矛盾”，財(cái)政投資評審部門保證建設(shè)項(xiàng)目完成既定作用的前提下，盡可能促使財(cái)政資金的高效使用，減少財(cái)政資金投入，而項(xiàng)目建設(shè)主管部門往往是爭取建設(shè)項(xiàng)目具有更高檔次、更大規(guī)模，盡可能爭取多的財(cái)政資金實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，因此，財(cái)政投資評審部門與項(xiàng)目主管部門在項(xiàng)目的投資規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上相背離，存在“天然矛盾”，這種“天然矛盾”的相互制約能夠促使建立項(xiàng)目投資規(guī)模與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的“平衡點(diǎn)”，但有時(shí)各種干擾因素也可能影響“平衡點(diǎn)”，造成財(cái)政投資評審前期階段約束容易形成“軟約束”。

3.財(cái)政部門對中介機(jī)構(gòu)的管理存在難點(diǎn)

財(cái)政投資評審工作因?yàn)閷I(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)量大、注重實(shí)效等特點(diǎn)，財(cái)政部門將較多的評審工作交由有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，加強(qiáng)對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的管理就愈發(fā)重要，目前在實(shí)際管理過程中主要存在以下難點(diǎn)。

（1）中介機(jī)構(gòu)之間管理水平高低和業(yè)務(wù)能力強(qiáng)弱甄別困難。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，很多行業(yè)準(zhǔn)入門檻降低，企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證取消，這一方面有利于提高市場活力，打破市場壟斷，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展；但另一方面市場準(zhǔn)入門檻的降低，中介機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅增加，監(jiān)督管理制度的建設(shè)相對滯后。另外，公司掛靠問題并不能完全杜絕，小團(tuán)隊(duì)借較大規(guī)模公司名義承攬業(yè)務(wù)的情況時(shí)有存在。因此，體現(xiàn)在購買服務(wù)方就是在咨詢市場上各機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力相差較大，大的公司不一定有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，小公司不一定工作完成度就差，甄別管理水平高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)較為困難。

（2）中介機(jī)構(gòu)的確定及任務(wù)分配。評審中介機(jī)構(gòu)的選擇是財(cái)政部門按照《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定通過公開招標(biāo)確定中標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)，因財(cái)政投資評審工作量大、事多，投資評審工作往往需要聘用多家中介機(jī)構(gòu)去完成工作，之前各級財(cái)政通用做法是通過招標(biāo)，建立評審機(jī)構(gòu)庫，在庫中抽取單位完成相應(yīng)工作。近年來，為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)采購市場良性發(fā)展，財(cái)政部下發(fā)文件禁止設(shè)“庫”，財(cái)政部門都已取消入圍供應(yīng)商庫，目前，在招標(biāo)確定中介機(jī)構(gòu)選擇分包時(shí)，多以不同專業(yè)分包或不同工作區(qū)域來分包來確定中介機(jī)構(gòu)，這兩種分包方式存在兩個(gè)弊端，一是財(cái)政投資項(xiàng)目投標(biāo)人，在投標(biāo)時(shí)已經(jīng)知道是哪一家中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審，還可能會(huì)出現(xiàn)一家施工單位不同項(xiàng)目長期接受一家中介機(jī)構(gòu)評審，存在較大廉政風(fēng)險(xiǎn)。二是財(cái)政部門作為發(fā)包方，在合同期內(nèi)一個(gè)專業(yè)或一定區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目都由一家評審單位實(shí)施，較難對評審結(jié)果進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，且管理難度較大。

4.財(cái)政投資評審工作在項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)過程中進(jìn)行造價(jià)控制難點(diǎn)

財(cái)政投資項(xiàng)目的過程跟蹤審計(jì)是控制投資造價(jià)的重要環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)存在變更、簽證、暫估價(jià)定價(jià)等事項(xiàng)導(dǎo)致造價(jià)出現(xiàn)一定波動(dòng)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中隨意進(jìn)行設(shè)計(jì)變更或計(jì)入不合規(guī)的簽證會(huì)直接導(dǎo)致財(cái)政資金流失。個(gè)別財(cái)政投資項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)暫估價(jià)設(shè)置數(shù)量偏多，在后期施工過程中暫估價(jià)確價(jià)時(shí)，存在施工單位、建設(shè)單位、評審單位、監(jiān)理單位對暫估價(jià)定價(jià)意見不統(tǒng)一的現(xiàn)象出現(xiàn)，導(dǎo)致審計(jì)工作出現(xiàn)阻礙。

三、做好財(cái)政投資評審工作的建議與分析

財(cái)政投資評審工作參與項(xiàng)目時(shí)間長，涉及環(huán)節(jié)多，為更好地做好評審工作，應(yīng)強(qiáng)化“源頭治理”，主抓“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，化解“核心矛盾”，切實(shí)保障財(cái)政資金安全高效使用。

1.評審工作應(yīng)從“源頭”抓起

財(cái)政投資評審工作在政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)、論證實(shí)施的前期應(yīng)提前介入、盡早參與。政府投資項(xiàng)目方案的不同往往會(huì)造成投資規(guī)模的巨大差異，這種方案上的差異也同樣對后續(xù)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)造成決定性影響。從項(xiàng)目立項(xiàng)開始，應(yīng)會(huì)同其他部門利用財(cái)政支出效益分析法做好項(xiàng)目成本測算與效益分析，當(dāng)好決策層的“投資顧問”，使財(cái)政資金合理安排，提供更多的公共物品，實(shí)現(xiàn)投資效用最大化。

2.評審工作應(yīng)對項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行審核

目前，評審工作一般是從根據(jù)項(xiàng)目施工圖紙做項(xiàng)目預(yù)算審核開始，很少進(jìn)行施工圖紙審核，對圖紙審核主要是防止出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)問題，在圖紙確定的情況下，財(cái)政對造價(jià)控制起到的作用一般，但若對項(xiàng)目圖紙?jiān)O(shè)計(jì)進(jìn)行審核可以大幅節(jié)省財(cái)政資金。

（1）防止主管單位提出超規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)要求。主管單位在實(shí)施政府投資項(xiàng)目時(shí)，希望項(xiàng)目擁有更高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、更先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備、更完善的設(shè)施配套、更多樣化的使用功能，因此財(cái)政評審應(yīng)對設(shè)計(jì)進(jìn)行嚴(yán)格控制，避免出現(xiàn)因過高標(biāo)準(zhǔn)、要求等造成項(xiàng)目造價(jià)嚴(yán)重偏高。

（2）防止設(shè)計(jì)單位出現(xiàn)超規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。圖紙?jiān)O(shè)計(jì)單位為降低設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，往往盡可能地提高構(gòu)件截面、配筋率、材料強(qiáng)度等，使其標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際使用要求和設(shè)計(jì)規(guī)范要求，這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移使財(cái)政資金得到損失，因此在保證結(jié)構(gòu)安全的前提下對圖紙審查，降低項(xiàng)目造價(jià)，節(jié)省財(cái)政資金。

3.加強(qiáng)對項(xiàng)目暫估價(jià)設(shè)置的審核

在工程招標(biāo)時(shí)，對確定價(jià)格難度較大的材料、設(shè)備等設(shè)置暫估價(jià)，有利于工程進(jìn)度推進(jìn)，但是暫估價(jià)設(shè)置與真實(shí)市場價(jià)格存在偏差，不利于造價(jià)控制，且后期暫估價(jià)定價(jià)時(shí)施工單位、建設(shè)單位、主管單位、審計(jì)單位、監(jiān)理單位等對暫估價(jià)市場價(jià)格的確定意見較難統(tǒng)一，導(dǎo)致定價(jià)困難。因此在政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)，應(yīng)對暫估價(jià)的設(shè)置進(jìn)行嚴(yán)格審核，暫估價(jià)的設(shè)置應(yīng)以難以確定價(jià)格的材料、設(shè)備為主，杜絕出現(xiàn)項(xiàng)目合同中大量設(shè)置暫估價(jià)或者施工主材等列入暫估價(jià)的情況發(fā)生。

4.項(xiàng)目實(shí)施階段嚴(yán)格流程管理

嚴(yán)格流程管理在造價(jià)控制意義重大，一方面是因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施階段一般持續(xù)時(shí)間較長，且工作參與單位較多，人員發(fā)生變動(dòng)可能性較大，沒有嚴(yán)格流程可能會(huì)導(dǎo)致工作出現(xiàn)紕漏；另一方面，項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)，投標(biāo)單位為取得項(xiàng)目施工權(quán)，可能采取“不平衡報(bào)價(jià)”“壓價(jià)中標(biāo)”等手段實(shí)現(xiàn)中標(biāo)，成熟嚴(yán)格的流程管理可以防止施工單位通過簽證、變更、暫估價(jià)等獲取超額利潤，因此，嚴(yán)格流程管理是確保做好過程跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)，也是過程造價(jià)控制的堅(jiān)實(shí)保障。

（1）嚴(yán)格控制施工變更。施工變更分為因設(shè)計(jì)、勘察失誤等無法正常施工的變更；使用功能或要求發(fā)生重大調(diào)整，原始設(shè)計(jì)方案不能滿足現(xiàn)在要求的設(shè)計(jì)變更；政策法規(guī)發(fā)生重大調(diào)整，現(xiàn)設(shè)計(jì)已無法滿足要求的變更等。由于設(shè)計(jì)、勘察失誤等原因無法正常施工的變更，應(yīng)對設(shè)計(jì)、施工單位發(fā)起索賠，且索賠條款應(yīng)在簽訂勘察、設(shè)計(jì)合同時(shí)明確注明；對因使用功能或要求改變需對原設(shè)計(jì)進(jìn)行修改的，應(yīng)嚴(yán)格審批流程，首先對使用功能改變的合理性進(jìn)行審查，若變更合理，則應(yīng)對變更方案進(jìn)行成本測算，形成造價(jià)分析，當(dāng)造價(jià)增加到一定比例或一定金額時(shí)，應(yīng)報(bào)政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行簽批。

（2）嚴(yán)格審查施工簽證。首先建立完善的簽證管理制度，包括明確簽證的流程，對簽證包含的責(zé)任主體，完成時(shí)效等做出明確規(guī)定；其次嚴(yán)格審查簽證的合法、合規(guī)、合理性，同時(shí)保證簽證內(nèi)容翔實(shí)準(zhǔn)確，杜絕違規(guī)簽證情況的出現(xiàn)。

5.加強(qiáng)對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的管理

社會(huì)中介機(jī)構(gòu)直接參與項(xiàng)目評審并形成報(bào)告，中介機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告必須經(jīng)過嚴(yán)格的內(nèi)部審核，并對其準(zhǔn)確性、真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，報(bào)告是財(cái)政部門工作的依據(jù)，若出具的報(bào)告不準(zhǔn)確則對財(cái)政資金的使用帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，也給財(cái)政部門的工作埋下巨大隱患，因此，要嚴(yán)格中介機(jī)構(gòu)的管理。

（1）高標(biāo)準(zhǔn)篩選中介機(jī)構(gòu)。在招標(biāo)確定中介機(jī)構(gòu)時(shí)，嚴(yán)格制定招標(biāo)文件，設(shè)置合理評分標(biāo)準(zhǔn)，更加注重實(shí)際業(yè)績以及工作能力，最終確定的一定是具有較高的管理水平，強(qiáng)大的業(yè)務(wù)能力，能夠出色完成所委托業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。

（2）形成嚴(yán)格的考核辦法。從報(bào)告質(zhì)量、檔案管理、簽證管理、廉潔紀(jì)律等多維度、多層次形成一套嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，考核情況與對中介機(jī)構(gòu)報(bào)酬支付直接掛鉤，懲罰性措施包括從降低薪酬支付到解除合同再到市場準(zhǔn)入依次加強(qiáng)。

（3）建立完善黑名單制度。多部門聯(lián)合制定黑名單制度，對出現(xiàn)徇私舞弊、玩忽職守、錯(cuò)誤屢教不改的事務(wù)所及當(dāng)事人納入黑名單，在一定時(shí)期內(nèi)禁止參與項(xiàng)目評審工作。

（4）定期進(jìn)行糾錯(cuò)管理。中介機(jī)構(gòu)工作匯報(bào)形成例會(huì)制，對工作過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)指正，定期開展廉潔教育，防微杜漸，牢記評審紀(jì)律，確保不出現(xiàn)問題。

6.加強(qiáng)財(cái)政部門評審人員管理

加強(qiáng)財(cái)政部門評審人員管理是做好政府投資評審工作的基礎(chǔ)，為做好管理工作，我們應(yīng)從“能力建設(shè)”“廉政建設(shè)”“績效建設(shè)”三個(gè)方面去實(shí)施。

（1）加強(qiáng)“能力建設(shè)”是保障。財(cái)政投資評審工作特點(diǎn)決定了業(yè)務(wù)人員所需要掌握的業(yè)務(wù)知識“廣而精”，因此，切實(shí)提高財(cái)政投資評審人員工作能力是做好評審工作的基本保障，主要通過定期培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、自主學(xué)習(xí)、崗位輪換等方法提高工作人員業(yè)務(wù)能力。

（2）加強(qiáng)廉政建設(shè)。加強(qiáng)廉政建設(shè)是做好評審工作的基礎(chǔ)之一，一是強(qiáng)化反腐倡廉教育。營造風(fēng)清氣正良好評審工作氛圍，在思想源頭上強(qiáng)化細(xì)致、廉潔、公平、公正工作意識。二是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。工作建立嚴(yán)格復(fù)審制度，并實(shí)行崗位輪換制。三是強(qiáng)化外部監(jiān)督。通過外部審計(jì)、監(jiān)察監(jiān)督，建立審查機(jī)制，也可通過紀(jì)委派駐等方式對工作過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，全過程設(shè)置多道防線，杜絕出現(xiàn)“權(quán)力尋租行為”。

（3）加強(qiáng)績效建設(shè)。設(shè)置合理的績效考核機(jī)制，通過相應(yīng)機(jī)制對大幅節(jié)省財(cái)政資金，提高資金使用效率的評審人員提供工資、晉升、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等方面進(jìn)行激勵(lì)，增加其工作積極性，能夠進(jìn)一步提高財(cái)政投資評審工作的效果。

四、結(jié)語

財(cái)政投資評審工作，作為財(cái)政工作的重要組成部分，在政策決策、保障資金安全、提高資金使用效率等方面具有重要作用，雖然，目前在投資評審工作相關(guān)方面還有待于完善，但隨著政策法規(guī)不斷完善，政府投資評審工作一定會(huì)做得更好。