關(guān)于對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行的思考—以臨縣為例

文/呂曉梅（中共臨縣紀(jì)律檢查委員會(huì)）

財(cái)政預(yù)算管理能夠把黨中央建立的全面規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度的要求落到實(shí)處。

一、現(xiàn)存問(wèn)題

1.在信息技術(shù)層面。一是市、縣級(jí)預(yù)算管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)與省級(jí)預(yù)算管理系統(tǒng)的縱向貫通，與省級(jí)系統(tǒng)的銜接不夠，數(shù)據(jù)對(duì)接不暢；二是預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)“各自為政、自成體系”，碎片化、條塊化問(wèn)題突出，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和核心要素沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一。

2.在預(yù)算管理層面。一是是預(yù)算管理綜合性、統(tǒng)籌性、全面性不足。存在部分單位自有罰沒(méi)收入等未做預(yù)算，預(yù)算單位財(cái)政撥款之外的收支是財(cái)政部門(mén)資金監(jiān)督“盲區(qū)”，無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，資金執(zhí)行隨意性大，只有實(shí)際執(zhí)行中無(wú)法正常支出使用時(shí)才申請(qǐng)預(yù)算調(diào)劑。同時(shí)，預(yù)算調(diào)劑沒(méi)有規(guī)范的程序，在項(xiàng)目之間、預(yù)算科目之間頻繁調(diào)劑，有的將結(jié)轉(zhuǎn)資金隨意調(diào)劑使用，甚至轉(zhuǎn)入下屬事業(yè)單位賬戶，部分單位一邊有大量存款掛在指標(biāo)內(nèi)，一邊還申請(qǐng)安排財(cái)政撥款，年底結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金也不能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)計(jì)算和回收，數(shù)額龐大，常見(jiàn)資金跨年度使用情形，年度預(yù)算指導(dǎo)性、實(shí)用性不足，部門(mén)和單位預(yù)算執(zhí)行的約束力度較弱。二是預(yù)算管理不夠規(guī)范、控制性不足。二級(jí)單位與主管單位預(yù)算存在脫節(jié)，政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算之間缺乏有效銜接控制規(guī)則。以往普遍存在對(duì)年度預(yù)算編制的統(tǒng)籌和重視程度不夠的問(wèn)題，沒(méi)有將預(yù)算編制與下一年度工作計(jì)劃、重大支出事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮；預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門(mén)憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)編制支出預(yù)算，有一定的盲目性，與實(shí)際工作嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性不高。三是預(yù)算管理透明度不高，預(yù)決算公開(kāi)不具體。部門(mén)預(yù)算編制時(shí)只說(shuō)明某一項(xiàng)開(kāi)支的總數(shù)額，未細(xì)化到具體的實(shí)施單位和具體項(xiàng)目目標(biāo)，財(cái)政部門(mén)對(duì)各級(jí)次、各領(lǐng)域的預(yù)算管理情況缺乏全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的了解，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況就更無(wú)法監(jiān)督了，預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容籠統(tǒng)，形式意義大于實(shí)際意義。四是支出標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全?，F(xiàn)行公用經(jīng)費(fèi)定員定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，很多通用類(lèi)項(xiàng)目缺乏有效的評(píng)審依據(jù)，支出隨意性較大，支出預(yù)算編制科學(xué)性不高。五是預(yù)算管理在不同環(huán)節(jié)銜接力度不夠。預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，預(yù)算單位項(xiàng)目支出編制未能緊密結(jié)合本單位職責(zé)職能，深刻領(lǐng)會(huì)踐行政府宏觀政策，存在項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)或拼湊項(xiàng)目等問(wèn)題。預(yù)算執(zhí)行信息反饋的時(shí)效性不足，無(wú)法為預(yù)算編制和預(yù)算調(diào)整調(diào)劑提供實(shí)際的參考。單位預(yù)算項(xiàng)目與財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目不銜接，財(cái)政不能準(zhǔn)確掌握單位預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況信息。預(yù)算安排與資產(chǎn)管理不夠銜接，各級(jí)管理還不夠細(xì)化，約果剛性尚未完全體現(xiàn)，執(zhí)行中涉及資產(chǎn)配置的追加預(yù)算，尚未納入資產(chǎn)配置審核范圍，預(yù)算安排與單位資產(chǎn)實(shí)際情況仍存在脫節(jié)現(xiàn)象。六是績(jī)效管理理念尚未完全樹(shù)立。項(xiàng)目支出有一定的績(jī)效目標(biāo)和考核情況，收入預(yù)算績(jī)效管理還未涉及?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未充分利用，只作為資金撥付的參考標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算安排、政策調(diào)整沒(méi)有與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，績(jī)效管理作用發(fā)揮不夠充分。

二、預(yù)算管理一體化主要內(nèi)容

預(yù)算管理一體化將統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全流程管控，主要包括預(yù)算單位基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告8 個(gè)部分，實(shí)現(xiàn)單位與主管單位、部門(mén)與政府以及全省預(yù)算數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理和上下同標(biāo)準(zhǔn)、同口徑貫通，是以前部門(mén)預(yù)算套表+財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)+會(huì)計(jì)核算軟件+資產(chǎn)管理系統(tǒng)+部門(mén)決算+財(cái)務(wù)報(bào)告等系統(tǒng)的集中整合，覆蓋預(yù)算管理每一個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）基礎(chǔ)信息管理

預(yù)算一體化管理系統(tǒng)中，在編制預(yù)算前，需將單位人員信息（姓名、進(jìn)入本單位時(shí)間、級(jí)別、檔次、職稱、身份等）、資產(chǎn)信息（資產(chǎn)名稱、購(gòu)買(mǎi)時(shí)間、折舊情況、使用年限、使用情況）、地方政府債務(wù)信息等全部錄入系統(tǒng)。同時(shí)，系統(tǒng)確定了各業(yè)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)、不同項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)（時(shí)間指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等）、政府收支分類(lèi)科目（名稱、歸類(lèi)）、會(huì)計(jì)科目（名稱、核算規(guī)則）等基礎(chǔ)信息的具體內(nèi)容、管理流程和規(guī)則等。將預(yù)算管理各環(huán)節(jié)可能使用的所有基礎(chǔ)信息進(jìn)行集中管理，提前錄入信息系統(tǒng)，保證一體化系統(tǒng)中基礎(chǔ)信息錄入標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，全省“一盤(pán)棋”，統(tǒng)一了控制要素并利于開(kāi)展聯(lián)動(dòng)分析。

（二）項(xiàng)目庫(kù)管理

主要明確財(cái)政支出全部要列入項(xiàng)目，以項(xiàng)目為基本單位進(jìn)行管理，并劃分為人員類(lèi)、運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)、特定目標(biāo)類(lèi)三類(lèi)項(xiàng)目。無(wú)項(xiàng)目不預(yù)算，所編制的項(xiàng)目必須是在系統(tǒng)中已經(jīng)儲(chǔ)備的項(xiàng)目。項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備項(xiàng)目與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備模塊常態(tài)化開(kāi)放。對(duì)實(shí)施項(xiàng)目要進(jìn)行全生命周期管理，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要在系統(tǒng)中動(dòng)態(tài)記錄和實(shí)時(shí)反映預(yù)算下達(dá)金額、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等情況，項(xiàng)目結(jié)束或終止時(shí)要予以績(jī)效評(píng)價(jià)和標(biāo)記，并理順項(xiàng)目庫(kù)管理框架，以及各類(lèi)項(xiàng)目的管理流程、管理規(guī)則和管理要素等。

（三）預(yù)算編制

主要規(guī)范預(yù)算編制原則、編制內(nèi)容、管理流程和控制規(guī)則等，具體包括政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算。預(yù)算管理一體化中，政府預(yù)算即本級(jí)財(cái)政部門(mén)為政府編制的預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算共“四本預(yù)算”。本級(jí)部門(mén)預(yù)算支出、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算支出和預(yù)備費(fèi)三者之和的最大限額是政府預(yù)算中一般公共預(yù)算支出總額。預(yù)算項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目原則上和政府預(yù)算項(xiàng)目保持一致。特殊情況，暫無(wú)法分解到具體實(shí)施項(xiàng)目、實(shí)施單位的，政府預(yù)算編入財(cái)政待分配項(xiàng)目并在執(zhí)行中細(xì)化分解，保證落實(shí)到具體實(shí)施項(xiàng)目、實(shí)施單位。各部門(mén)預(yù)算由省、市、縣各部門(mén)及其所屬各單位預(yù)算組成，有一級(jí)預(yù)算單位，二級(jí)預(yù)算單位，主管部門(mén)不得代編應(yīng)由所屬事業(yè)單位實(shí)施的預(yù)算項(xiàng)目。各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定將所有收入及其安排的支出編入預(yù)算，包括財(cái)政撥款收入、財(cái)政專(zhuān)戶管理資金收入以及事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入等各項(xiàng)單位資金收入，保證部門(mén)和單位預(yù)算的完整性。

（四）預(yù)算批復(fù)

主要規(guī)范政府預(yù)算批準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)、部門(mén)預(yù)算批復(fù)、政府和部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的管理流程和規(guī)則。政府預(yù)算經(jīng)相關(guān)會(huì)議批準(zhǔn)后，將批準(zhǔn)結(jié)果輸入財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)，一體化系統(tǒng)自動(dòng)登記預(yù)算指標(biāo)賬，并相應(yīng)生成收入預(yù)算指標(biāo)、支出預(yù)算指標(biāo)；同樣，部門(mén)、單位預(yù)算批復(fù)并輸入后，一體化系統(tǒng)中對(duì)應(yīng)生成各單位財(cái)政撥款預(yù)算指標(biāo)、財(cái)政專(zhuān)戶管理資金預(yù)算指標(biāo)和單位資金預(yù)算指標(biāo)。省、市各級(jí)分解下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時(shí)，一般公共預(yù)算安排的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、政府性基金預(yù)算安排的轉(zhuǎn)移支付、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)關(guān)聯(lián)上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，保證上級(jí)可全程追蹤轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算下達(dá)和執(zhí)行情況。報(bào)送人大和公開(kāi)的預(yù)算報(bào)表基本樣式全國(guó)統(tǒng)一，并明確除涉及國(guó)家秘密外，單位預(yù)算必須公開(kāi)到具體項(xiàng)目，提高預(yù)算公開(kāi)的規(guī)范性和透明度。

（五）預(yù)算調(diào)整

主要規(guī)范預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑的管理流程和規(guī)則。明確了除上下級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付下達(dá)暫由對(duì)應(yīng)財(cái)政部門(mén)按照調(diào)劑事項(xiàng)處理外，《預(yù)算法》中規(guī)定的部門(mén)、單位預(yù)算中資金調(diào)整的事項(xiàng)，都必須按照系統(tǒng)中資金的具體調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行符合權(quán)限、程序的調(diào)整，有效規(guī)范部門(mén)預(yù)算調(diào)劑管理。

（六）預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行模塊主要規(guī)范了政府和部門(mén)收支預(yù)算執(zhí)行的管理流程和規(guī)則，進(jìn)一步完善了國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格預(yù)算指標(biāo)對(duì)資金支付的控制，同時(shí)簡(jiǎn)化整合資金支付流程，構(gòu)建高效的資金支付機(jī)制。預(yù)算單位在系統(tǒng)中向同級(jí)財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)支付，財(cái)政部門(mén)按照部門(mén)項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)賬嚴(yán)格控制支付，一體化系統(tǒng)對(duì)預(yù)算指標(biāo)賬控制要素及支付涉及的政府采購(gòu)（購(gòu)買(mǎi)）合同（協(xié)議）等相關(guān)信息進(jìn)行自動(dòng)驗(yàn)證，驗(yàn)證通過(guò)后，將支付指令發(fā)送代理銀行直接辦理資金支付。對(duì)單位資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行從嚴(yán)管理，財(cái)政部門(mén)通過(guò)系統(tǒng)從單位會(huì)計(jì)賬、單位實(shí)有資金賬戶開(kāi)戶銀行或財(cái)政代管資金財(cái)政專(zhuān)戶開(kāi)戶銀行獲取單位資金實(shí)際收入數(shù)據(jù)，用于加強(qiáng)收入管理；單位資金支付依據(jù)單位資金支出預(yù)算在系統(tǒng)中向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)支付，支付申請(qǐng)通過(guò)預(yù)算指標(biāo)賬校驗(yàn)后發(fā)送開(kāi)戶銀行辦理支付，保證單位資金支出嚴(yán)格按照年初預(yù)算執(zhí)行。

（七）會(huì)計(jì)核算

會(huì)計(jì)核算模塊主要規(guī)范了財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算、預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算、財(cái)政預(yù)算指標(biāo)會(huì)計(jì)核算的管理流程和規(guī)則。財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算部分“一把尺子”衡量所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，提高了財(cái)政預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)性。預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算部分統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算規(guī)則，統(tǒng)一了后期數(shù)據(jù)報(bào)送口徑，以及決算的編報(bào)。財(cái)政預(yù)算指標(biāo)會(huì)計(jì)核算全面有效地控制著資金支付，強(qiáng)化了預(yù)算指標(biāo)的控制和反映功能，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門(mén)按照《會(huì)計(jì)法》要求，有效對(duì)各行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算進(jìn)行監(jiān)督?！敦?cái)政預(yù)算管理一體化規(guī)范》規(guī)定，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、預(yù)算單位會(huì)計(jì)和財(cái)政預(yù)算指標(biāo)會(huì)計(jì)均需核算到項(xiàng)目庫(kù)中的具體項(xiàng)目。預(yù)算單位的記賬憑證要載明預(yù)算項(xiàng)目的完整信息，并與總預(yù)算會(huì)計(jì)核算結(jié)果進(jìn)行實(shí)時(shí)對(duì)接，保持銜接。

（八）決算和報(bào)告

決算、財(cái)務(wù)報(bào)告和資產(chǎn)報(bào)告的相關(guān)數(shù)據(jù)由一體化系統(tǒng)自動(dòng)從全年錄入數(shù)據(jù)中獲取，后續(xù)人工修改填報(bào)的數(shù)據(jù)，必須標(biāo)注并解釋說(shuō)明，確保賬表一致，壓縮人為操作空間，提高決算、財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)報(bào)告等財(cái)務(wù)報(bào)告的編制效率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。附錄主要包括有關(guān)業(yè)務(wù)流程圖、支付憑證及回單、系統(tǒng)生成的主要報(bào)表的基本樣式、預(yù)算指標(biāo)會(huì)計(jì)核算實(shí)施方案和預(yù)算管理業(yè)務(wù)要素目錄。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)施的意義

（1）推進(jìn)預(yù)算管理一體化，是預(yù)算制度改革、加快建立完善現(xiàn)代財(cái)政制度的必然選擇。預(yù)算管理一體化以預(yù)算法和已經(jīng)基本確立的現(xiàn)代財(cái)政制度框架為核心，著重在管理機(jī)制層面對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行系統(tǒng)集成。借鑒系統(tǒng)科學(xué)的原理和方法，將財(cái)政資金收入、使用全流程作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，將統(tǒng)一的管理約束規(guī)則嵌入現(xiàn)代信息系統(tǒng)，通過(guò)業(yè)務(wù)管理與信息系統(tǒng)的緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算管理全流程的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)反映和有效控制，為現(xiàn)代財(cái)政制度運(yùn)行提供基礎(chǔ)保障。

（2）推進(jìn)預(yù)算管理一體化，是統(tǒng)一各級(jí)財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的有效方法。為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，挖掘預(yù)算管理潛力、推動(dòng)財(cái)政政策更加積極有為，對(duì)財(cái)政部門(mén)提出了更高的要求。推進(jìn)預(yù)算管理一體化進(jìn)程一是能有效推動(dòng)基礎(chǔ)信息管理，提高基礎(chǔ)信息管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范性、一致性和完整性，更好地發(fā)揮基礎(chǔ)信息價(jià)值；二是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算反饋整個(gè)預(yù)算管理流程的有效銜接促進(jìn)了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化的進(jìn)程，由此增強(qiáng)了預(yù)算約束力度，提升了預(yù)算管理的透明度；三是全省財(cái)政一套數(shù)據(jù)，并入中央財(cái)政部系統(tǒng)，能夠使上下級(jí)政府間預(yù)算、決算實(shí)時(shí)銜接，強(qiáng)化了政府預(yù)算和部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算銜接力度，使財(cái)政部門(mén)對(duì)本地區(qū)各級(jí)次、各領(lǐng)域預(yù)算執(zhí)行情況具有全面準(zhǔn)確的了解，為科學(xué)研判經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、精準(zhǔn)實(shí)施財(cái)政管理提供數(shù)據(jù)保障。

四、財(cái)政預(yù)算管理一體化對(duì)財(cái)務(wù)人員的要求

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在“結(jié)算和報(bào)告”環(huán)節(jié)，要求一體化系統(tǒng)根據(jù)單位預(yù)算會(huì)計(jì)賬自動(dòng)生產(chǎn)部門(mén)決算報(bào)表，根據(jù)預(yù)算指標(biāo)賬與總預(yù)算會(huì)計(jì)賬自動(dòng)生成財(cái)政總決算報(bào)表，以人工方式填報(bào)的數(shù)據(jù)應(yīng)進(jìn)行標(biāo)注并解釋說(shuō)明。對(duì)于預(yù)算管理一體化單位的會(huì)計(jì)人員來(lái)說(shuō)，要借此東風(fēng)積極進(jìn)行轉(zhuǎn)型，過(guò)去那種記憶及會(huì)計(jì)分錄的工作要求已經(jīng)不能適應(yīng)如今豐富的應(yīng)用場(chǎng)景，會(huì)計(jì)人員應(yīng)該提高職業(yè)判斷和分析能力，站在單位層面思考如何運(yùn)用分析數(shù)據(jù)，把日常核算業(yè)務(wù)交給規(guī)則進(jìn)行自動(dòng)化處理，將核心工作轉(zhuǎn)移到參與規(guī)則制定和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析。我們要加強(qiáng)財(cái)政法規(guī)和會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，及時(shí)跟進(jìn)吸收落實(shí)，提升業(yè)務(wù)能力，以適應(yīng)預(yù)算管理制度的改革要求。