新形勢(shì)下鎮(zhèn)江交通建設(shè)中的融資模式研究—以公路建設(shè)管理為例

文/楊妍春（鎮(zhèn)江市公路事業(yè)發(fā)展中心）

黨的十九大報(bào)告提出的“交通強(qiáng)國”發(fā)展戰(zhàn)略，開啟了新時(shí)期全國公路事業(yè)發(fā)展的新征程。2017年全國全年完成公路建設(shè)投資比上年增長(zhǎng)18.2%，共完成21253.33億元。其中，高速公路建設(shè)投資增長(zhǎng)12.4%，共完成9257.86億元；普通國省道建設(shè)投資增長(zhǎng)19.5%，共完成7264.14億元；農(nóng)村公路建設(shè)投資增長(zhǎng)29.3%，共完成4731.33億元，新改建農(nóng)村公路28.97萬公里。據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，公路建設(shè)投資額呈逐年遞增趨勢(shì)。

一、鎮(zhèn)江公路發(fā)展的基本情況

（一）“十二五”期間鎮(zhèn)江公路的發(fā)展?fàn)顩r

1.投資完成情況

與“十一五”末的 2010年對(duì)比，“十二五”期間鎮(zhèn)江公路總里程增長(zhǎng)了4.7%，普通國省干線線路由10條增加至12條，一級(jí)公路比重由9.7%增至10.8%，新增116.621公里，一級(jí)及高速公路的里程比重由11.8%增至13.3%，密度達(dá)到每百平方公里占有25公里，位列全省第三，基本建成了較為完善的國省干線公路網(wǎng)和惠民利民服務(wù)高效便捷的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。

2.資金來源情況

“十二五”期間鎮(zhèn)江普通國省干線建設(shè)累計(jì)投入約110億元。普通公路建設(shè)基本采用省地共建原則，建設(shè)資金的主要來源包括省補(bǔ)資金、市縣財(cái)政性資金。省補(bǔ)資金主要來源于車購稅、燃油稅和銀行貸款，地方資金主要是財(cái)政直接投入、事業(yè)單位和企業(yè)融資平臺(tái)債務(wù)資金。

3.融資現(xiàn)狀分析

（1）國家稅收政策縮減公路建設(shè)資金來源

受宏觀環(huán)境影響，從中央層面看，兩稅（車購稅和燃油稅）征收規(guī)模在逐年降低，轉(zhuǎn)移支付地方支出規(guī)模在壓縮；從地方層面看，在國家減稅降費(fèi)大政策影響下，地方財(cái)政收入增幅減小，市縣級(jí)財(cái)政投入交通建設(shè)的一般預(yù)算資金嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通公路的建設(shè)需要。2009年開始的稅費(fèi)制度改革也對(duì)公路建設(shè)和維護(hù)資金來源產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。同時(shí)，由于國家逐步取消政府還貸的二級(jí)公路收費(fèi)權(quán)，更加重了普通公路建設(shè)資金短缺的問題。

（2）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，籌資壓力大

近年來，由于土地、資源、環(huán)境等瓶頸制約進(jìn)一步加劇，普通公路建設(shè)成本快速增長(zhǎng)，在部省補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，地方自籌資金比例和總量均不斷增大。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)江蘇省普通國省道和農(nóng)村公路建設(shè)省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蘇交共〔2011〕37號(hào)），江蘇省補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為一級(jí)公路補(bǔ)助700萬元/公里，二級(jí)公路補(bǔ)助350萬元/公里。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，市縣政府自籌資金壓力較大，資金缺口難以彌補(bǔ)。

（3）融資渠道單一，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

根據(jù)調(diào)查顯示，“十二五”期間全省各交通行政事業(yè)單位的融資方式無疑是以間接融資為主，鎮(zhèn)江市也以間接融資為主。而融資平臺(tái)雖然也在積極利用各種直接融資手段，但真正采用直接融資方式的卻十分有限，仍然是以間接融資占據(jù)主導(dǎo)地位。

無論是交通行政事業(yè)單位還是各級(jí)交通投融資平臺(tái)，在以間接融資占主導(dǎo)的融資模式中，其中又以商業(yè)銀行貸款的間接融資手段為主；根據(jù)調(diào)查，無論是交通行政事業(yè)單位還是各級(jí)交通投融資平臺(tái)，銀行貸款的間接融資額占資金來源比例約50%以上，且存在日益增加的趨勢(shì)，這一方面降低了融資渠道的多樣性，另一方面也增加了還款壓力，給地方政府財(cái)政帶來了較大的壓力。

（二）“十三五”期間鎮(zhèn)江公路投資計(jì)劃

1.建設(shè)規(guī)劃

交通強(qiáng)國，公路先行。“十三五”鎮(zhèn)江規(guī)劃積極培育“跨江發(fā)展、溝通南北、連貫東西”的公路樞紐地位，提升對(duì)內(nèi)對(duì)外通達(dá)能力。加強(qiáng)對(duì)外公路通道建設(shè)，完善“三橫四縱”的高速公路網(wǎng)體系。強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面建成市區(qū)到轄市的快速通道。實(shí)施農(nóng)村公路提檔升級(jí)工程，推進(jìn)向新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)點(diǎn)、鄉(xiāng)村旅游節(jié)點(diǎn)延伸，全面提升通行能力和效率。

2.資金需求

“十三五”時(shí)期普通國省干線新建及改造工程計(jì)劃投資147.9億元，計(jì)劃建成通車約287.5km。其中，“十二五”續(xù)建項(xiàng)目4項(xiàng)，剩余投資約13.1億元。“十三五”期間新開工項(xiàng)目13項(xiàng)，建設(shè)里程242.6km，總投資約134.8億元。

3.資金供需分析

根據(jù)2011年《江蘇省普通國省道和農(nóng)村公路建設(shè)省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)》，測(cè)算“十三五”期間全市公路建設(shè)省補(bǔ)資金共計(jì)17.74萬元。從“十三五”前兩年投資情況來看，“十三五”后三年現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)公路建設(shè)總投資任務(wù)104億。從資金來源上看，現(xiàn)行規(guī)劃內(nèi)后三年的公路建設(shè)任務(wù)總投資中，預(yù)計(jì)可通過中央車購稅解決13億元，省補(bǔ)資金補(bǔ)助約10.6億元，剩余資金需要通過地方財(cái)政一般預(yù)算和其他渠道籌集?？紤]到交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，十三五規(guī)劃或面臨較大中期調(diào)整，后三年實(shí)際投資任務(wù)可能大于計(jì)劃數(shù)，資金籌集任務(wù)壓力較大。

在不計(jì)存量債務(wù)的情況下，“十三五”期間，鎮(zhèn)江市普通國省干線公路建設(shè)資金來源中央車購稅13億元，省補(bǔ)資金17.74億元，還需地方自籌資金117.16億元。

二、“十三五”期間普通公路建設(shè)的融資困境

過去，我國地方政府融資體制不健全，機(jī)制不完善。近年來，地方政府融資政策環(huán)境發(fā)生了很大變化，大量法規(guī)和政策文件相繼出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范、疏堵結(jié)合和風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)于地方政府融資的規(guī)范健康發(fā)展起到了積極的作用。2014年8月，全國人大通過了新《預(yù)算法》，對(duì)地方政府債務(wù)融資作出限制性的規(guī)定，明確了地方政府舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式、債務(wù)資金用途等內(nèi)容。2017年以來，財(cái)政部先后下發(fā)了財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)、財(cái)金〔2018〕23號(hào)等文件，對(duì)地方政府融資平臺(tái)、PPP、政府購買服務(wù)等融資途徑提出了嚴(yán)格要求。但不可否認(rèn)的是，就交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身而言，無法繞開資金投入成本巨大、投資回收期漫長(zhǎng)兩大顯性問題。財(cái)政部這一系列文件的頒布與實(shí)施對(duì)鎮(zhèn)江交通行業(yè)的融資工作帶來了較大的沖擊，新增交通建設(shè)規(guī)劃所需資金的籌資問題面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：

（一）原有融資平臺(tái)受限

地方融資平臺(tái)公司一直承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要任務(wù)，被視為地方政府舉債的“溫床”，因此，受新政策直接沖擊最大的是地方政府所設(shè)立的融資平臺(tái)。在當(dāng)前及未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)依然繁重，資金缺額龐大；而原有的交通投融資平臺(tái)融資方式已無可持續(xù)發(fā)展能力。融資平臺(tái)政府融資職能被剝離，以政府財(cái)政、政府債券為主的投融資模式也不能完全適用與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新常態(tài)下的轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，資金供需矛盾日益突出。

（二）地方財(cái)政投入不足

地方財(cái)力增長(zhǎng)放緩甚至負(fù)增長(zhǎng)，政府投資已呈現(xiàn)不足的態(tài)勢(shì)。受多種因素影響，地方財(cái)政收入來源減少，稅收收入增長(zhǎng)緩慢，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，市縣政府交通投資力不足、依賴省一級(jí)相關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助現(xiàn)象普遍存在。目前，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目方面的投資僅能以省級(jí)政府資金和國企投資為主，還沒形成新型多元化的投資方式、模式與途徑。同時(shí)，由于土地、人力和原材料價(jià)格上升以及政府還貸能力不足、社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益等主要原因，部分交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益并不能得到很好的體現(xiàn)，導(dǎo)致建設(shè)成本增加和邊際收益大幅降低，市縣政府一般都存在著后期融資能力減弱，合規(guī)資金來源貧乏等方面的問題。

（三）社會(huì)資本承擔(dān)公共投資能力不足

因交通基礎(chǔ)設(shè)施投資中的非生產(chǎn)性資金支出比例較為突出、投資投入/產(chǎn)出比明顯降低、社會(huì)資金回報(bào)成效不高等客觀因素，社會(huì)資本目前很多都處于觀望態(tài)度，投資信心和積極性暫時(shí)不高，基于完全市場(chǎng)化的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作的開展還相對(duì)比較困難。

三、新形勢(shì)下融資模式的探索

針對(duì)上述問題，為保障“十三五”我市公路建設(shè)計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，化解公路建設(shè)中的融資困境，現(xiàn)提出如下建議：

（一）爭(zhēng)取財(cái)政支持力度，完善政府債券制度

增加中央財(cái)政資金投入。由于普通公路屬于純公益性公路建設(shè)項(xiàng)目，中央政府應(yīng)加大對(duì)普通公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的投資力度。在進(jìn)一步推進(jìn)稅制改革的進(jìn)程中，中央還需要承擔(dān)更多的權(quán)責(zé)，在已有的稅制結(jié)構(gòu)中，爭(zhēng)取更多的資金用于普通公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大公路建設(shè)專項(xiàng)稅的范圍。逐漸增加財(cái)政資金的投資比重，減少銀行貸款資金的比重，保障普通公路的公益性。同時(shí)，增加地方政府資金投入，一方面應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)稅制改革，提高中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的比例，保證地方財(cái)政有穩(wěn)定的資金來源。另一方面，地方政府應(yīng)創(chuàng)新制度和政策，擴(kuò)大普通公路的建設(shè)資金來源。充分利用地方所有的普通公路經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)資源，設(shè)立公路建設(shè)專項(xiàng)資金。同時(shí)可以考慮發(fā)行政府債券，用于普通公路建設(shè)。目前，省級(jí)政府可自主發(fā)行專項(xiàng)債券和一般債券。對(duì)于無收益的普通國省干線建設(shè)，所需資金可通過發(fā)行一般債券來籌集。地方政府一般債券的發(fā)行主體是省級(jí)政府，各市縣若有需要再由省級(jí)政府轉(zhuǎn)貸。各級(jí)交通部門對(duì)于債券可用于交通建設(shè)的額度并不掌握，這樣不利于全省交通項(xiàng)目的資金統(tǒng)籌安排。建議省級(jí)交通部門及時(shí)按照規(guī)劃提出資金需求草案報(bào)省財(cái)政廳，由省財(cái)政廳確定額度后下達(dá)各地市，提高資金的使用效益。

（二）推進(jìn)項(xiàng)目綜合整體開發(fā)模式

實(shí)踐“產(chǎn)城融合”發(fā)展理念，建設(shè)城市綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式。在《國務(wù)院關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》中已明確鐵路建設(shè)部門可以對(duì)鐵路用地及站場(chǎng)周邊區(qū)域公共資源進(jìn)行整體開發(fā)利用，以推進(jìn)公共項(xiàng)目的建設(shè)。鐵路和公路基礎(chǔ)設(shè)施具有類似的公益性質(zhì)，因此，公路建設(shè)單位也可借鑒此整體用地模式，在公路建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)將建設(shè)項(xiàng)目周邊公路用地綜合開發(fā)利用權(quán)納入招標(biāo)范圍，以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為投資回報(bào)，如從土地租賃或出讓收入、租售物業(yè)等收入中支出一定比例用于國省干線公路的建設(shè)資金來源，形成一個(gè)可持續(xù)的融資渠道。

（三）推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，拓寬融資渠道，進(jìn)行市場(chǎng)化融資

近期盡管政策限制加大，但融資平臺(tái)仍然是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的存在。截至2018年6月，鎮(zhèn)江市范圍內(nèi)共有18家各類融資平臺(tái)公司，不僅有地市級(jí)別的融資平臺(tái)，各個(gè)縣區(qū)也有數(shù)家類似的融資平臺(tái)公司，這些平臺(tái)公司普遍實(shí)力不強(qiáng)，處于小散狀態(tài)。建議地方政府整合優(yōu)勢(shì)資源，建立長(zhǎng)期高效的省市縣合作機(jī)制，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司能夠更好地借助市場(chǎng)化運(yùn)作、資本化運(yùn)作籌措資金。

（四）開發(fā)普通公路的附屬衍生品

普通公路除具有社會(huì)公益性外，同時(shí)具備一定經(jīng)濟(jì)效益性。其附屬衍生品如沿線廣告權(quán)、公路冠名權(quán)以及土地開發(fā)權(quán)等經(jīng)濟(jì)性則更為明顯，開發(fā)利用這些“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，可以大大吸引社會(huì)資金的投入。

一是公路周邊廣告使用權(quán)。普通公路占路網(wǎng)建設(shè)總量的60% 以上，以其龐大的公路網(wǎng)絡(luò)為資源為廣大民眾的出行提供了便捷的服務(wù)。普通公路上行人多、車流量大，可以充分利用其開發(fā)戶外廣告。通過市場(chǎng)化運(yùn)作，體現(xiàn)普通公路的商業(yè)價(jià)值。

二是管線出租業(yè)務(wù)開發(fā)。為防止國省干線建設(shè)完成以后相關(guān)單位爛挖亂埋管線對(duì)公路造成破壞，同時(shí)也為了堅(jiān)持明確產(chǎn)權(quán)所有，在國省干線建設(shè)時(shí)提前進(jìn)行管線預(yù)埋，將管道出租給移動(dòng)、電信等有需要的通信單位，以一定年限為時(shí)間段進(jìn)行出租，每年收取一定費(fèi)用。對(duì)管線進(jìn)行統(tǒng)一布設(shè)，統(tǒng)一維護(hù)，所收取費(fèi)用可以一定程度上緩解公路系統(tǒng)管理資金壓力。

三是路邊土地資源開發(fā)權(quán)。普通公路的建設(shè)和運(yùn)行，對(duì)沿線的商貿(mào)業(yè)有很強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用。鑒于鎮(zhèn)江公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)現(xiàn)狀和公路養(yǎng)護(hù)特點(diǎn)，可采取將公路養(yǎng)護(hù)工區(qū)出租給公路養(yǎng)護(hù)公司，養(yǎng)護(hù)公司按照合同要求使用和維護(hù)公路養(yǎng)護(hù)工區(qū)，公路管理處負(fù)責(zé)監(jiān)管；鎮(zhèn)江市公路管理處按合同約定收取公路養(yǎng)護(hù)工區(qū)租金，租金財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，可以將公路兩側(cè)綠化作為綠化基地、苗圃進(jìn)行開發(fā)，不但可用于本路的綠化，與提倡的“以綠養(yǎng)綠”原則契合，降低公路養(yǎng)護(hù)綠化成本，有利于生態(tài)公路的建設(shè)，同時(shí)還能對(duì)外銷售，所得款項(xiàng)作為國省干線建設(shè)資金來源的補(bǔ)充?？傊槍?duì)目前普通國省干線建設(shè)融資難的問題，政府和建設(shè)部門都應(yīng)該努力尋找出路，實(shí)現(xiàn)融資創(chuàng)新，盤活存量資產(chǎn)，拓寬融資渠道，進(jìn)一步提升項(xiàng)目融資能力，促進(jìn)普通公路的建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略添磚加瓦。