行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在問(wèn)題與對(duì)策分析

文/傅津（山東省東營(yíng)市水利灌溉管理服務(wù)中心）

現(xiàn)階段，國(guó)資管理改革成效極其顯著，國(guó)資管理由各單位所有轉(zhuǎn)化為政府國(guó)資部門(mén)實(shí)行集中統(tǒng)一調(diào)配，國(guó)有資產(chǎn)使用效益得到大大提高，資產(chǎn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象得到很大改觀。然而，受傳統(tǒng)管理觀念的影響，國(guó)資管理中還存在不少問(wèn)題，如管理觀念不強(qiáng)、管理方式落后、國(guó)有資產(chǎn)財(cái)務(wù)關(guān)系未理順、資產(chǎn)調(diào)配缺乏科學(xué)性、國(guó)有資產(chǎn)利用效率低下問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決，不利于政府管理效能的提升。因此，各級(jí)政府必須對(duì)本級(jí)旗下的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量與規(guī)模進(jìn)行清點(diǎn)，建立統(tǒng)一的國(guó)資臺(tái)賬，使用國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)進(jìn)行管理，構(gòu)建完善的國(guó)資管理體系，制定國(guó)資管理目標(biāo)，從全域視角對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面分析，統(tǒng)籌管理，使國(guó)資效益的發(fā)揮最佳，從而達(dá)到管理目標(biāo)。

一、理論概述

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理的含義

國(guó)有資產(chǎn)管理是指對(duì)權(quán)屬屬于國(guó)家的各類(lèi)通過(guò)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制等所采用的一系列管理方式的總和。它有廣義與狹義之分。廣義上講是指各級(jí)政府代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)所采用各類(lèi)措施。狹義上講是指國(guó)家通過(guò)授權(quán)方式，將國(guó)有資產(chǎn)授予經(jīng)營(yíng)者，由其在授權(quán)范圍內(nèi)依法經(jīng)營(yíng)所采取的系列活動(dòng)。簡(jiǎn)言之，國(guó)有資產(chǎn)管理即是對(duì)權(quán)屬?lài)?guó)家的各類(lèi)資產(chǎn)實(shí)施的占有、使用、收益和處置等全方位的管理活動(dòng)。它的主要目標(biāo)是保證國(guó)有資產(chǎn)不流失，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

（二）我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理理論綜述

經(jīng)過(guò)多年的管理實(shí)踐，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理理論相對(duì)成熟，形成了一套獨(dú)特的理論體系。

一是基本經(jīng)濟(jì)制度理論。從建國(guó)年到20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主體，國(guó)有資產(chǎn)因其非商品性，視同公共資源管理，管理的重點(diǎn)是確保社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，主要是為了管好，不被破壞，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理不斷研究，形成了一套完整的管理理論體系，即社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度理論。它強(qiáng)調(diào)以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這一理論符合我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情。重點(diǎn)是大力推進(jìn)國(guó)有大型企業(yè)改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，防止國(guó)資流失。這對(duì)行政事業(yè)單位做好國(guó)資管理同樣適用。二是現(xiàn)代企業(yè)制度理論。1993年開(kāi)始，黨中央對(duì)國(guó)有企業(yè)改革提出了新要求，強(qiáng)調(diào)要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，突出強(qiáng)調(diào)了公有制的主體地位。三是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度理論。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在產(chǎn)權(quán)理論研究和實(shí)踐上不斷探索，提出了以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)股份制經(jīng)濟(jì)改革。明確國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系對(duì)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理具有重要意義。以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為依托，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制不斷完善，從而切實(shí)維護(hù)好國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益，從而保證現(xiàn)代企業(yè)制度得到有效落實(shí)。四是分配理論。黨的十四屆三中全會(huì)以后，我國(guó)推進(jìn)“以按勞分配為主體、多種分配方式并存的制度”，規(guī)范分配秩序，收入分配與改革方向保持一致，符合大眾的根本利益。

（三）我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)制度分析

從國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系看，我國(guó)在國(guó)資監(jiān)管上的法規(guī)制度尚待完善，政府監(jiān)管主要側(cè)重于規(guī)定方面，對(duì)如何監(jiān)管、如何操作規(guī)定較少，沒(méi)有單獨(dú)的法律規(guī)范。從制度實(shí)施情況看，國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)資委主導(dǎo)，代政府行使監(jiān)管權(quán)，主要采用行政方式對(duì)國(guó)資進(jìn)行配置，缺少市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，因而保值增值實(shí)現(xiàn)難度較大。從行政事業(yè)單位的性質(zhì)看，由于其公益性較強(qiáng)，如何對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行優(yōu)化配置，保證行政事業(yè)單位各項(xiàng)活動(dòng)的有序開(kāi)展，促進(jìn)其服務(wù)水平的不斷提高，是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的一項(xiàng)重要課題。必須從法規(guī)制度上進(jìn)一步規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位做好國(guó)有資產(chǎn)管理的重要性

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)行政事業(yè)單位的管理與服務(wù)提出了更高要求。國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位提供管理與公共服務(wù)的重要物質(zhì)保障，行政事業(yè)單位加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理對(duì)于其快速履行好本身職責(zé)，推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，有利于國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)科學(xué)配置。從目前情況看，行政事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要，為了更好地履行其職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的配置要求不斷增加，資產(chǎn)數(shù)量不斷擴(kuò)大，而資金來(lái)源主要通過(guò)財(cái)政撥款解決，各個(gè)行政事業(yè)單位爭(zhēng)相購(gòu)置各類(lèi)資產(chǎn)，出現(xiàn)了資產(chǎn)購(gòu)置重復(fù)、資產(chǎn)在不同的行政事業(yè)單位間或部門(mén)內(nèi)部出現(xiàn)閑置或浪費(fèi)現(xiàn)象，導(dǎo)致大量的財(cái)政資金被浪費(fèi)，資源得不到科學(xué)利用。因此，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，就是要從全域角度對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行綜合調(diào)劑，保證資產(chǎn)配置的科學(xué)性，努力提升國(guó)有資產(chǎn)的利用率，減少資產(chǎn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)。

其次，有利于保證國(guó)有資產(chǎn)的安全性。通過(guò)建立健全各項(xiàng)管理制度，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的占有與使用進(jìn)行全面登記，運(yùn)用系統(tǒng)化管理各個(gè)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)，構(gòu)建明晰的管理責(zé)任制度，強(qiáng)化使用者的保管責(zé)任，從而確保國(guó)有資產(chǎn)的安全。如對(duì)國(guó)資損毀履行賠付手續(xù)，對(duì)違規(guī)重復(fù)購(gòu)置實(shí)行責(zé)任追究，嚴(yán)肅國(guó)有資產(chǎn)管理紀(jì)律，對(duì)國(guó)資存量不清、臺(tái)賬不明的單位予以通報(bào)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人的管理失職行為進(jìn)行追責(zé)，加大懲處力度，引起單位重視，防止資產(chǎn)流失情況的發(fā)生，使國(guó)資的安全性得到保障。

最后，有利于國(guó)有資產(chǎn)得到最佳利用。各個(gè)行政事業(yè)單位根據(jù)業(yè)務(wù)履行的需要，制定國(guó)有資產(chǎn)使用計(jì)劃，對(duì)旗下的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)利用，對(duì)于不需用的國(guó)有資產(chǎn)提出處理意見(jiàn)，本級(jí)國(guó)資部門(mén)對(duì)各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)調(diào)度，在全域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)各個(gè)單位的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行余缺調(diào)劑，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，這樣有利于最大限度地將資產(chǎn)的利用效率提高，保證資產(chǎn)得到最佳利用，從而進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理，保證行政事業(yè)單位更好地履行其職能。

三、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題

（一）管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的重要性缺乏正確的認(rèn)識(shí)

與企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式不同，行政事業(yè)單位的資金來(lái)源以財(cái)政撥款為主，國(guó)有資產(chǎn)的取得大多通過(guò)財(cái)政資金安排購(gòu)入。因此，資金使用屬于無(wú)償性質(zhì)，缺少效益管理觀念，與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位對(duì)待國(guó)資管理的觀念相對(duì)較弱，責(zé)任觀念淡化，管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。在管理實(shí)際中，重購(gòu)輕管的現(xiàn)象較為突出，管理責(zé)任沒(méi)有明確，對(duì)國(guó)資保養(yǎng)維護(hù)不重視，國(guó)資清查盤(pán)點(diǎn)責(zé)任未落實(shí)，從而導(dǎo)致部分單位對(duì)其資產(chǎn)存量不清，資產(chǎn)的價(jià)值作用沒(méi)有充分利用起來(lái)。

（二）國(guó)有資產(chǎn)存在重復(fù)購(gòu)置問(wèn)題，使用效率不高

有的單位管理制度不健全，資產(chǎn)購(gòu)置缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，與企業(yè)化管理相比，在購(gòu)置資產(chǎn)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行充分評(píng)估，購(gòu)置的隨意性較大，主要是行政事業(yè)單位的權(quán)限大，內(nèi)外制約機(jī)制少，從而導(dǎo)致重復(fù)購(gòu)置時(shí)有發(fā)生。如對(duì)于一些可共用的資產(chǎn)沒(méi)有建立共享機(jī)制，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)共享，而由各部門(mén)使用，有的部門(mén)對(duì)某項(xiàng)資產(chǎn)并非經(jīng)常使用，從而導(dǎo)致利用率不高，較長(zhǎng)時(shí)間處于閑置狀況。對(duì)于還有利用價(jià)值的國(guó)有資產(chǎn)，有的單位處置隨意，有的甚至提前報(bào)廢，而沒(méi)有嚴(yán)格的報(bào)廢程序，便又重新購(gòu)置，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（三）監(jiān)管機(jī)制不足，流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

從監(jiān)管方面看，有的行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督體系存在很大漏洞，缺乏健全的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，部分單位的國(guó)資管理處于“人治”狀態(tài)，全憑員工個(gè)人的自覺(jué)性。由于國(guó)資管理手續(xù)不全，監(jiān)督體系缺失，從而給某些員工可乘之機(jī)，利用管理上的漏洞，將部分國(guó)有資產(chǎn)帶出“辦公室”，歸于個(gè)人名下，導(dǎo)致國(guó)資流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如有的單位在國(guó)資管理上流于形式，監(jiān)督檢查走馬觀花，缺少實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作，難以發(fā)現(xiàn)管理中的問(wèn)題。

四、做好行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的優(yōu)化策略

（一）轉(zhuǎn)變管理觀念，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)

要做好國(guó)有資產(chǎn)管理，行政事業(yè)單位必須從思想觀念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，認(rèn)識(shí)到國(guó)資管理工作的重要性，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。一是構(gòu)建完善的國(guó)有資產(chǎn)管理制度。要根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的類(lèi)型，制定相應(yīng)的管理辦法，完善管理流程，運(yùn)用制度強(qiáng)化管理，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)范化。在實(shí)際執(zhí)行中，各單位、各部門(mén)必須嚴(yán)格遵守國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，按審批流程做好常規(guī)管理工作，實(shí)行國(guó)資管理常態(tài)化。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理需要，對(duì)國(guó)資購(gòu)置、使用、處理等系列制度進(jìn)行優(yōu)化，使之與本單位的實(shí)際情況相符合，確保管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是構(gòu)建完善的管理體系。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)配設(shè)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)，做好上下銜接與聯(lián)絡(luò)工作。行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門(mén)應(yīng)配設(shè)國(guó)資管理專(zhuān)員，建立國(guó)有資產(chǎn)管理與使用臺(tái)賬，明確使用者的責(zé)任，由單位統(tǒng)一購(gòu)置，集中統(tǒng)一管理。對(duì)于不需要的資產(chǎn)報(bào)告，同級(jí)國(guó)資部門(mén)處理，減少資產(chǎn)浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。三是做好培訓(xùn)工作，對(duì)國(guó)資專(zhuān)員進(jìn)行管理知識(shí)培訓(xùn)，提高他們的管理水平。

（二）做好國(guó)資管理評(píng)估工作，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)使用效率不斷提升

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)需要多少?lài)?guó)有資產(chǎn)？如何管理國(guó)有資產(chǎn)？如何發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的使用效率？這是行政事業(yè)單位需要面對(duì)的一項(xiàng)重要課題。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好評(píng)估工作，對(duì)本單位所擁有的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查盤(pán)點(diǎn)，摸清家底，評(píng)估現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)能否滿(mǎn)足業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，是否急需購(gòu)入或新增資產(chǎn)，是否有資金來(lái)源渠道，如何購(gòu)置等，都要詳細(xì)籌劃。一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理，對(duì)于固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)等采用不同的管理辦法，實(shí)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)于可共用的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)建立公共區(qū)間，集中管理，不單獨(dú)由部門(mén)使用或保管，部門(mén)根據(jù)使用需要提出申請(qǐng)，在公共區(qū)間使用，促進(jìn)使用效率的提高。如設(shè)置公共機(jī)房，對(duì)于共享類(lèi)的計(jì)算機(jī)進(jìn)行集中統(tǒng)管，集中保養(yǎng)與維護(hù)，確保其使用效率。另一方面，對(duì)于資產(chǎn)購(gòu)置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合評(píng)估，要先清點(diǎn)本單位的資產(chǎn)，看看能否替代，如無(wú)同類(lèi)資產(chǎn)且屬于必須配備的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明緣由，報(bào)經(jīng)同級(jí)國(guó)資部門(mén)審查，確定資金渠道，履行政府采購(gòu)程序，做好資產(chǎn)驗(yàn)收、入庫(kù)工作，并錄入國(guó)資管理系統(tǒng)，明確使用與管理責(zé)任。同時(shí)，行政事業(yè)單位可以借助國(guó)資管理系統(tǒng)，采用信息化方式加強(qiáng)國(guó)資管理，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理水平不斷提升，管理效率不斷提高，通過(guò)系統(tǒng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)配置，不斷提高國(guó)有資產(chǎn)的使用率。

（三）健全國(guó)資監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查

隨著行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總量不斷增多，國(guó)資管理的難度不斷加大，資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，要做好國(guó)有資產(chǎn)管理與監(jiān)督，行政事業(yè)單位必須構(gòu)建完善的監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查，對(duì)資產(chǎn)購(gòu)入、使用、處置等全程監(jiān)督。一是要發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的作用，組織相關(guān)人員定期對(duì)各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，做好資產(chǎn)清查登記，查找資產(chǎn)管理漏洞，不斷改進(jìn)管理措施，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。二是發(fā)動(dòng)員工做好監(jiān)督工作。由于員工熟悉情況，對(duì)國(guó)資在用狀況十分清楚，因此，在國(guó)有資產(chǎn)管理中，可以邀請(qǐng)員工參與進(jìn)來(lái)，讓他們?cè)谑虑?、事中與事后等三個(gè)環(huán)節(jié)融入、參與管理，發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，這是行政事業(yè)單位做好國(guó)有資產(chǎn)管理的重要保證。三是加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)處置管理，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的處置工作，應(yīng)當(dāng)符合法定程序，增強(qiáng)處置工作的透明度，對(duì)于本單位不需要但有使用價(jià)值的國(guó)有資產(chǎn)，報(bào)經(jīng)國(guó)資部門(mén)處理，可以調(diào)劑給其他單位使用。本單位需要的資產(chǎn)，也可通過(guò)國(guó)資部門(mén)調(diào)劑獲得。對(duì)于確需報(bào)廢的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)國(guó)資部門(mén)審批，經(jīng)核準(zhǔn)后，按程序報(bào)廢處理，獲得的收益應(yīng)當(dāng)入賬，并對(duì)實(shí)物資產(chǎn)賬務(wù)進(jìn)行核銷(xiāo)，保證國(guó)有資產(chǎn)處理規(guī)范化、科學(xué)化。

五、結(jié)語(yǔ)

做好國(guó)有資產(chǎn)管理對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位管理與服務(wù)質(zhì)量提升具有重要意義。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，做好國(guó)有資產(chǎn)優(yōu)化配備，加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)，運(yùn)用管理系統(tǒng)加強(qiáng)國(guó)資管理，促進(jìn)國(guó)資管理精細(xì)化、規(guī)范化，從而促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)使用效率的不斷提高，保證行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中更好地發(fā)揮作用。