行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實踐與思考

郭建華，王 彥

(1.南京交通技師學(xué)院， 江蘇 南京 210049；2.中交三航局第三工程有限公司，江蘇 南京 210015)

財政部從2012年起陸續(xù)出臺了行政事業(yè)內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)，特別是自2018年全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)以來，各行政事業(yè)單位通過內(nèi)控的建設(shè)和有效運行，在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮了重要的作用，全面加強了單位的內(nèi)部管理，對單位重大風(fēng)險的防范和化解起到了重要作用。但在基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和運行的過程中，仍然存在思想認(rèn)識不足、內(nèi)控建設(shè)針對性不高、執(zhí)行過程不到位等現(xiàn)象。筆者結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的要求，內(nèi)控建設(shè)的重要性、目標(biāo)、原則和具體方法，以及多年基層單位內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗，對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)思考如下。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義在于通過內(nèi)控的建設(shè)和重要業(yè)務(wù)、關(guān)鍵崗位的運用，全面提升單位的內(nèi)部管理，提升單位依法辦事能力和工作績效，防范和化解單位重大風(fēng)險。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的具體實踐

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要包括三個層面的內(nèi)容，分別是單位層面、業(yè)務(wù)層面和信息系統(tǒng)層面的內(nèi)部控制建設(shè)。

（一）單位層面

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)過程中，單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)主要包括內(nèi)控機構(gòu)建設(shè)、內(nèi)控機構(gòu)的運行、權(quán)力運行控制等內(nèi)容，具體為：

1.建立內(nèi)控機構(gòu)。（1）成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長；（2）成立內(nèi)控工作小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任組長；（3）明確內(nèi)控牽頭部門；（4）明確內(nèi)控評價與監(jiān)督部門；（5）明確單位其他部門的相關(guān)職責(zé)。

2.內(nèi)控機構(gòu)運行。（1）召開內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組會議并形成決議；（2）單位“三重一大”事項通過集體議事決策機制并形成決議；（3）召開內(nèi)控工作小組會議并形成決議；（4）組織開展內(nèi)控專題培訓(xùn)；（5）建立內(nèi)控風(fēng)險評估機制并開展風(fēng)險評估，建立風(fēng)險清單；（6）建立內(nèi)控評價與監(jiān)督機制并開展內(nèi)控評價，落實內(nèi)控評價結(jié)果。

3.權(quán)力運行控制。（1）事權(quán)控制：針對單位不同的事，不同的經(jīng)濟(jì)活動，從源頭開始直到業(yè)務(wù)的全過程，從制度、崗位、人員將業(yè)務(wù)的權(quán)力劃分清楚；（2）崗位控制：針對不同的業(yè)務(wù)特點，從崗位設(shè)置方面做到崗位分離，相互牽制；（3）授權(quán)控制：對不同的人員和崗位的權(quán)限事先進(jìn)行設(shè)定，明確什么人，什么崗位，在什么權(quán)限內(nèi)干什么事；（4）崗位輪換和審計監(jiān)督：對重要業(yè)務(wù)和關(guān)鍵崗位人員實行崗位輪換，結(jié)合重點業(yè)務(wù)和關(guān)鍵崗位的定期或者專項審計，開展工作績效評價。

（二）業(yè)務(wù)層面

內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動的崗位。業(yè)務(wù)層面六大業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)主要包括：

1.內(nèi)控業(yè)務(wù)層面六大業(yè)務(wù)工作職責(zé)及其分離。主要包括：預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項目業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)分別建立崗位職責(zé)說明書，且做到不相容崗位分離。

2.內(nèi)控業(yè)務(wù)層面六大業(yè)務(wù)制度建立和更新。主要包括：建立預(yù)算管理制度、收支管理制度、政府采購管理制度、國有資產(chǎn)管理制度、建設(shè)項目管理制度、合同管理制度等相關(guān)制度，明確各制度管控點，編制各業(yè)務(wù)流程圖，適時更新相關(guān)制度。

（三）信息系統(tǒng)層面

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)信息系統(tǒng)層面的建設(shè)主要包括：建立內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，功能覆蓋主要業(yè)務(wù)控制及流程；內(nèi)控信息化建設(shè)及時基于制度更新進(jìn)行改造升級；內(nèi)控信息化實現(xiàn)部門模塊互聯(lián)互通，實現(xiàn)一站式無差別化管理。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）認(rèn)識不到位。有些基層單位領(lǐng)導(dǎo)層沒有充分認(rèn)識到內(nèi)部控制建設(shè)是法律的強制要求，是單位依法開展業(yè)務(wù)，提高內(nèi)部管理水平，防范和化解風(fēng)險的需要。存在管理思維還停留在過去憑經(jīng)驗拍腦袋階段，內(nèi)控建設(shè)以應(yīng)付差事為主，甚至有抵觸情緒，思想認(rèn)識不足。

（二）針對性不強。有些單位的內(nèi)控建設(shè)僅停留在制度要求的6大業(yè)務(wù)層面上，沒有理解制度的精髓，沒有根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點，找出本單位特殊業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險點和關(guān)鍵崗位，缺少根據(jù)各自單位業(yè)務(wù)特點的針對性的內(nèi)部控制制度。

（三）可操作性不強。主要表現(xiàn)為風(fēng)險點梳理識別不到位，存在照搬照抄依葫蘆畫瓢現(xiàn)象，制度條文化、空洞化，缺少實際可操作性。

（四）執(zhí)行力不足。由于各單位人員參差不齊，理解各有不同，在內(nèi)控實際的執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員往往以自己的理解和最便于自己工作的角度去執(zhí)行內(nèi)控制度，存在變通執(zhí)行現(xiàn)象，造成內(nèi)控在運行的過程中執(zhí)行不到位。

（五）懲治措施不到位。目前對相關(guān)單位內(nèi)控建設(shè)不健全、執(zhí)行不到位的情況缺乏有效的懲治措施，存在“犯罪”成本太低的現(xiàn)象。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題的解決措施

（一）強化責(zé)任，提高認(rèn)識。首先強化單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控建設(shè)的責(zé)任，配套問責(zé)機制，提高單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識；其次落實全員，特別是關(guān)鍵崗位人員的內(nèi)控責(zé)任，提高相關(guān)人員嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控的認(rèn)識。

（二）加強培訓(xùn)，提高能力。在做好日常內(nèi)控培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，把內(nèi)控建設(shè)作為新員工崗前教育和老員工年度繼續(xù)教育的重要內(nèi)容，加強對全員的培訓(xùn)，提高全員內(nèi)控能力。

（三）制定行業(yè)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，提高內(nèi)控建設(shè)的針對性。由行業(yè)主管部門根據(jù)本行業(yè)特點和類型，建立行業(yè)特點統(tǒng)一的有針對性的內(nèi)控建設(shè)行業(yè)規(guī)范，供行業(yè)內(nèi)單位相同特點和類型的業(yè)務(wù)參照執(zhí)行，既增加內(nèi)控建設(shè)的統(tǒng)一性，提升內(nèi)控建設(shè)的可比性，也提高了內(nèi)控建設(shè)的針對性和可操作性。

（四）創(chuàng)新檢查考核方式，促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)有效實施?，F(xiàn)行針對各單位內(nèi)控建設(shè)最主要的外部檢查方法是借助財務(wù)審計一并進(jìn)行的審計檢查，弊端主要表現(xiàn)為以結(jié)果為導(dǎo)向，只看結(jié)果，沒有對內(nèi)控的執(zhí)行過程進(jìn)行深入的檢查，也是造成內(nèi)控建設(shè)不到位屢查屢犯的重要原因。為此，可以探索創(chuàng)新一些檢查考核的方式，比如，在內(nèi)控檢查的過程中，采取穿行測試的方法，直接詢問相關(guān)業(yè)務(wù)的歸口管理部門人員、查看相關(guān)歸口管理部門的業(yè)務(wù)辦理臺賬，檢查各業(yè)務(wù)執(zhí)行人員在業(yè)務(wù)辦理過程對內(nèi)控的熟知程度，具體的執(zhí)行過程，從源頭強化相關(guān)人員對內(nèi)控的認(rèn)識和執(zhí)行度，做到標(biāo)本兼治。

（五）完善獎懲制度。俗話說：教育十次，不如問責(zé)一次。相關(guān)部門探索研究進(jìn)一步完善相關(guān)的獎懲制度，強化內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行不到位的問責(zé)機制，強化法律法規(guī)的剛性，嚴(yán)肅問責(zé)屢查屢犯和通病問題，杜絕少部分單位不認(rèn)真建設(shè)和執(zhí)行內(nèi)控管理的僥幸心理。