寧波公共領(lǐng)域投融資存在的主要問(wèn)題及對(duì)策建議

■李曉紅

我市公共領(lǐng)域投融資存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，寧波不斷深化公共領(lǐng)域投融資方式改革創(chuàng)新，基本滿足了現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。但為滿足人民美好生活需要和共同富裕先行市建設(shè)要求，公共領(lǐng)域投融資需求日益增加，資金平衡問(wèn)題日趨突出，迫切需要繼續(xù)加大改革力度。根據(jù)我市“十四五”重大項(xiàng)目規(guī)劃，“十四五”期間需實(shí)施重大公共領(lǐng)域項(xiàng)目365 個(gè)，項(xiàng)目總投資1.43 萬(wàn)億元，“十四五”計(jì)劃完成投資7400 億元，初步估算需安排財(cái)政資金及國(guó)有企業(yè)資金4300 億元，財(cái)政資金保障存在較大缺口。此外，我市部分地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模較大，利息支出超出財(cái)政負(fù)擔(dān)，債務(wù)規(guī)模大且化解難度高，導(dǎo)致公共領(lǐng)域項(xiàng)目融資難度更大。具體看，我市公共領(lǐng)域投融資存在以下幾方面問(wèn)題：

（一）部分政府投資項(xiàng)目決策設(shè)計(jì)水平有待提高。一是部分項(xiàng)目實(shí)施前缺乏深入論證,致使不能達(dá)到預(yù)期效益。譬如，姚江北岸區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃了12.8 平方公里，啟動(dòng)開(kāi)發(fā)十多年來(lái)，僅開(kāi)發(fā)建設(shè)了3 平方公里左右，建成了奧體中心一期等項(xiàng)目，存在規(guī)劃定位不夠清晰、收益支出平衡難等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，難以實(shí)現(xiàn)片區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和開(kāi)發(fā)目標(biāo)。二是部分項(xiàng)目投融資策劃不足。部分項(xiàng)目決策時(shí)既未進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，也未進(jìn)行資金平衡測(cè)算，沒(méi)有在源頭設(shè)計(jì)各類(lèi)項(xiàng)目的合理搭配，打造市場(chǎng)化的還款來(lái)源，隨意性大,導(dǎo)致決策與融資脫節(jié)，投資與融資脫節(jié)，出現(xiàn)項(xiàng)目上馬后資金無(wú)法解決或支付通道不暢等問(wèn)題。

（二）公共領(lǐng)域存量資產(chǎn)整合和盤(pán)活利用程度低。一是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)缺乏整合。目前我市公共領(lǐng)域存量資產(chǎn)散落在各個(gè)層次和各個(gè)部門(mén)，各管理主體各自為政、獨(dú)立運(yùn)作，缺乏專(zhuān)業(yè)力量對(duì)公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理，沒(méi)有形成市場(chǎng)化融資、運(yùn)營(yíng)、決策的管理體系，不僅產(chǎn)生了大量的政府隱性債務(wù)，也使得經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)無(wú)法充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致很多國(guó)企存在單一規(guī)模小、信用等級(jí)低、負(fù)債率高等問(wèn)題。二是Reits 等資本市場(chǎng)融資工具利用率低。國(guó)家層面于2020年4月正式啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施公募Reits 試點(diǎn)工作，目前全國(guó)首批9 單基礎(chǔ)設(shè)施REITs 已發(fā)行，但從我市國(guó)有平臺(tái)資產(chǎn)排摸情況看，僅交投、水務(wù)有符合發(fā)行條件的標(biāo)的資產(chǎn)，其余均存在成熟資產(chǎn)缺乏、現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模體量較小的情況。

（三）市級(jí)國(guó)有企業(yè)等投融資主體功能發(fā)揮不足。一是部門(mén)聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)。重大項(xiàng)目投融資是一個(gè)涉及多部門(mén)、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，目前，很多涉及項(xiàng)目職能的部門(mén)對(duì)投融資的業(yè)務(wù)關(guān)注不夠、系統(tǒng)研究不深入，靠財(cái)政資金安排推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的路徑依賴(lài)未有效改變。同時(shí)，資金管理部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施主體、金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目融資方案的溝通不夠順暢，部門(mén)之間沒(méi)有完全形成工作合力。二是市級(jí)國(guó)有企業(yè)參與積極性不高，開(kāi)發(fā)建設(shè)的主體作用發(fā)揮不足。目前我市的國(guó)有企業(yè)存在資金總體實(shí)力不強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)管理水平不高、與建設(shè)主管部門(mén)聯(lián)動(dòng)性弱等問(wèn)題，參與開(kāi)發(fā)建設(shè)的能力較弱，主力軍作用沒(méi)有很好發(fā)揮。受?chē)?guó)資考核、決策機(jī)制不健全等因素影響，主動(dòng)參與的積極性也不夠高。在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，沒(méi)有參照市場(chǎng)化主體開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)律，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目平衡的資金來(lái)源和渠道問(wèn)題，造成國(guó)有企業(yè)觀望等待的思想比較嚴(yán)重。

（四）政府債務(wù)管理體系不健全。一是缺乏地方政府債務(wù)的常態(tài)化管理部門(mén)。雖然 《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)寧波市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》 （甬政辦發(fā) 〔2017〕 69 號(hào)）文件中規(guī)定財(cái)政部門(mén)是政府性債務(wù)的歸口管理部門(mén)，但主要針對(duì)的債務(wù)事后風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，并沒(méi)有建立包括舉債、用債、償債在內(nèi)的債務(wù)全過(guò)程管理體系，債務(wù)管理權(quán)責(zé)不清晰。二是債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)缺乏定期統(tǒng)計(jì)和發(fā)布，也沒(méi)有針對(duì)政府債務(wù)的相關(guān)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)債務(wù)的剛性動(dòng)態(tài)管理，難以滿足實(shí)時(shí)監(jiān)管的需要。三是債務(wù)結(jié)構(gòu)較為單一。政府投資項(xiàng)目融資渠道主要集中在銀行信貸，剔除政府債券后，部分地區(qū)間接融資比例高達(dá)95%以上，且成本高、期限短的非標(biāo)方式占比很高，直接融資金融產(chǎn)品運(yùn)用不夠?qū)е氯谫Y成本逐年升高，也非常容易產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)。

（五）社會(huì)資本進(jìn)入存在多種障礙。一是準(zhǔn)入門(mén)檻比較高。如交通等基礎(chǔ)設(shè)施屬于資本密集型領(lǐng)域，其投資規(guī)模大、前期工作復(fù)雜、周期長(zhǎng)、流動(dòng)性差等特點(diǎn)，導(dǎo)致投入資金容易形成沉淀，而民營(yíng)企業(yè)融資渠道窄、融資方式少，較難取得相應(yīng)的資本資質(zhì)；醫(yī)院等公共服務(wù)行業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)門(mén)檻高，民營(yíng)企業(yè)對(duì)高水平醫(yī)生吸引力不足，此外國(guó)有企事業(yè)單位具備政府信用背書(shū)，存在一定的信用門(mén)檻。二是公平的市場(chǎng)環(huán)境營(yíng)造不充分。部分政府官員不愿意和民營(yíng)資本打交道，認(rèn)為不可控、風(fēng)險(xiǎn)高，加上項(xiàng)目操作復(fù)雜、技術(shù)要求高，和民營(yíng)資本合作會(huì)面臨較大的審計(jì)、輿論壓力，如果民營(yíng)資本收益高了，容易引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力、利益輸送等質(zhì)疑；另一方面，民營(yíng)資本的權(quán)益保障存在不確定性，公共領(lǐng)域項(xiàng)目合作期往往比較長(zhǎng)，民營(yíng)資本擔(dān)心合同無(wú)法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護(hù)自身合法權(quán)益。

深化我市公共領(lǐng)域投融資改革的幾點(diǎn)建議

針對(duì)我市公共領(lǐng)域投融資存在的突出問(wèn)題，立足公共領(lǐng)域投融資新需求和財(cái)政金融政策發(fā)展新變化，提出以下幾點(diǎn)工作建議：

（一）提高公共領(lǐng)域項(xiàng)目決策管理水平。一是按照項(xiàng)目的現(xiàn)金流情況設(shè)計(jì)經(jīng)營(yíng)管理模式。對(duì)于無(wú)現(xiàn)金流收入的項(xiàng)目，采用財(cái)政資金全覆蓋或“政府付費(fèi)”模式，同時(shí)要加強(qiáng)內(nèi)部成本管控，提升精細(xì)化管理水平，提高財(cái)政資金使用效率；對(duì)于有部分現(xiàn)金流的項(xiàng)目，加大PPP、區(qū)塊開(kāi)發(fā)等融資模式創(chuàng)新力度，采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”模式，實(shí)現(xiàn)肥瘦搭配、以豐補(bǔ)歉；對(duì)于有充?，F(xiàn)金流的項(xiàng)目，要加大社會(huì)資本引入力度，提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平。二是強(qiáng)化片區(qū)開(kāi)發(fā)的成本管理。發(fā)揮政策性土地開(kāi)發(fā)公司的統(tǒng)籌作用，打破現(xiàn)有單宗土地收益平衡方式，采取更大范圍的平衡方案，防止碎片化開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)土地開(kāi)發(fā)公司提前介入零星地塊和閑置資產(chǎn)的收購(gòu)，強(qiáng)化在空間整治過(guò)程中的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力。優(yōu)化片區(qū)空間資源規(guī)劃，合理設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，把道路、醫(yī)院、學(xué)校、市政設(shè)施等綜合配套與片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，拓展低收益或無(wú)收益的公共服務(wù)、公益性項(xiàng)目的投融資空間。

（二）提升國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平。一是借鑒新加坡淡馬錫集團(tuán)模式，做大做強(qiáng)寧波市通商集團(tuán)。推進(jìn)國(guó)資統(tǒng)一集中監(jiān)管，減少一級(jí)企業(yè)數(shù)量，加大扁平化管理和分級(jí)授權(quán)，形成層級(jí)清晰、權(quán)責(zé)明確的框架體系。全面梳理我市各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的收益、負(fù)債、現(xiàn)金流等情況，針對(duì)公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)建立分類(lèi)管理機(jī)制，探索推廣原國(guó)有劃撥土地轉(zhuǎn)性為國(guó)有出讓土地、行政事業(yè)單位閑置的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過(guò)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”注資劃轉(zhuǎn)給國(guó)有企業(yè)等模式，提升國(guó)有資產(chǎn)使用效率。二是提升城市經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)水平。對(duì)停車(chē)場(chǎng)、廣告、物流堆場(chǎng)、礦產(chǎn)等分散的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行梳理整合，研究資產(chǎn)的投融資模式，拓展股權(quán)融資渠道。對(duì)原有的高速公路、商圈等國(guó)有企業(yè)控股資產(chǎn)，通過(guò)股權(quán)溢價(jià)、適當(dāng)減持股權(quán)、一定經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、ABS 等方式，拓展籌資渠道，讓一般性的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成再投資的資本，最大程度挖潛城市經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的運(yùn)作效率。

（三）充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)的投資主力軍作用。一是鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)積極參與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域投資。在高速公路、水資源保障、能源供給等重大經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和管廊等準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面，鼓勵(lì)支持城投、交投、水務(wù)、開(kāi)投等市級(jí)重要國(guó)有企業(yè)積極參與投資開(kāi)發(fā)。在項(xiàng)目前期策劃、資本金注入、配套政策等方面加大支持力度，擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。幫助國(guó)有企業(yè)制定重大項(xiàng)目籌資方案，實(shí)施利率優(yōu)化引導(dǎo)，提高國(guó)有企業(yè)融資議價(jià)能力。二是優(yōu)化國(guó)有企業(yè)負(fù)債率考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)國(guó)有企業(yè)負(fù)債率要設(shè)置合理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)利潤(rùn)率考核要區(qū)別對(duì)待，防止過(guò)低負(fù)債率的懶政行為和過(guò)高負(fù)債率的風(fēng)險(xiǎn)隱患，增強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任感和參與度。

（四）拓展多元化融資渠道。一是積極發(fā)揮政府性融資擔(dān)保公司的增信功能。很多融資平臺(tái)在割裂政府信用后，因自身運(yùn)營(yíng)能力弱、現(xiàn)金流不足，導(dǎo)致在銀行和債券市場(chǎng)的融資難度和成本大幅提升，應(yīng)做大做強(qiáng)政府性融資擔(dān)保公司，按市場(chǎng)化原則為融資平臺(tái)提供增信，降低融資平臺(tái)融資成本。二是運(yùn)用多層次資本市場(chǎng)擴(kuò)大直接融資規(guī)模。深化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施公募Reits 模式的認(rèn)識(shí)，做好相關(guān)政策宣傳指導(dǎo)，鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目申報(bào)國(guó)家發(fā)行試點(diǎn)，爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家試點(diǎn)城市。充分挖掘已上市國(guó)企的資本市場(chǎng)融資功能，支持重組后的國(guó)有企業(yè)通過(guò)資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)上市融資。同時(shí)，積極利用資產(chǎn)證券化ABS 等手段，盤(pán)活存量國(guó)有資產(chǎn)，緩解融資平臺(tái)資金壓力。三是積極吸引社會(huì)資本參與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)。對(duì)未來(lái)社區(qū)、保障性安居工程、限價(jià)房等市場(chǎng)化程度較高的項(xiàng)目，鼓勵(lì)支持綜合運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)建設(shè)，采用公建民營(yíng)、民建民營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等方式，拓展資金籌措渠道，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率和專(zhuān)業(yè)化管理水。

（五）強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理。一是健全政府債務(wù)統(tǒng)籌管理機(jī)制。進(jìn)一步明確財(cái)政部門(mén)為政府債務(wù)統(tǒng)一管理部門(mén)，建立政府債務(wù)全過(guò)程管理體系，對(duì)不同層級(jí)、不同領(lǐng)域政府債務(wù)總量和負(fù)債結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面梳理，嚴(yán)格核定債務(wù)限額，科學(xué)分析負(fù)債水平，根據(jù)債務(wù)等級(jí)（良好、有風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)暴露等）制定分類(lèi)處置方案和債務(wù)重組計(jì)劃。二是提升政府債務(wù)專(zhuān)業(yè)化管理水平。加強(qiáng)與國(guó)開(kāi)行等專(zhuān)業(yè)化金融機(jī)構(gòu)的合作，借鑒國(guó)開(kāi)行在山西高速公路再融資項(xiàng)目、“健康長(zhǎng)沙”醫(yī)療項(xiàng)目等政府投融資創(chuàng)新案例方面的成功經(jīng)驗(yàn)，依托其開(kāi)發(fā)性金融中長(zhǎng)期投融資優(yōu)勢(shì)及豐富的資本運(yùn)作能力，研究制定我市國(guó)有資產(chǎn)分類(lèi)歸并方案，調(diào)整優(yōu)化我市債務(wù)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步拓展政府投資項(xiàng)目融資空間，實(shí)現(xiàn)債務(wù)良性循環(huán)。

（六）建立健全投融資工作機(jī)制。一是建立全市投融資協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)投融資機(jī)制的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化財(cái)政、發(fā)改、金融、行業(yè)部門(mén)等的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，研究制定 《政府投資項(xiàng)目“閉環(huán)化”運(yùn)作實(shí)施方案》，規(guī)范項(xiàng)目決策程序，建立資金統(tǒng)籌機(jī)制，及時(shí)研究重大項(xiàng)目投融資問(wèn)題，嚴(yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)成本，打造重大項(xiàng)目“投、融、建、營(yíng)”的全鏈條閉環(huán)運(yùn)作體系。二是強(qiáng)化財(cái)政資金統(tǒng)籌調(diào)度管理。完善優(yōu)化集中財(cái)力辦大事政策體系，加快制定出臺(tái)在全域國(guó)土空間整治、城中村改造、重大片區(qū)開(kāi)發(fā)等方面的支持政策。堅(jiān)持資產(chǎn)性收入重點(diǎn)保障資產(chǎn)性投入的原則，研究制定土地資金的專(zhuān)戶管理和調(diào)度辦法，聚焦市委市政府重大決策項(xiàng)目，主動(dòng)研究資金籌措方案，助力項(xiàng)目實(shí)施。強(qiáng)化財(cái)政存量資金清理盤(pán)活機(jī)制，及時(shí)收回結(jié)余資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。