宅基地關(guān)鍵問題研究評述

方江濤

（重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院，重慶 沙坪壩 401331）

0 引言

農(nóng)村宅基地事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題的解決與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的社會發(fā)展，是土地制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)之一。隨著時代發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，經(jīng)濟(jì)體系不斷變化，面對社會與人民日益增長的物質(zhì)文明與精神文明需求，現(xiàn)行宅基地制度顯示出部分弊端，造成資源浪費(fèi)，人、地矛盾加劇。

為優(yōu)化土地資源配置，解決宅基地等農(nóng)村土地管理問題，國家出臺系列政策文件，取得較為可觀的制度效果，也吸引眾多學(xué)者關(guān)注，催發(fā)一系列研究成果。梳理學(xué)界對宅基地關(guān)鍵問題的研究，如農(nóng)村土地所有制、宅基地使用權(quán)、宅基地利用及宅基地制度改革等，有利于深入理解和把握農(nóng)村土地制度改革，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等國家戰(zhàn)略。

1 農(nóng)村土地所有制研究

關(guān)于宅基地等農(nóng)村土地權(quán)屬制度改革，學(xué)界目前主要有三種觀點(diǎn)：

一是主張農(nóng)村土地國家所有，農(nóng)村居民擁有宅基地等農(nóng)村土地永久使用權(quán)。持此觀點(diǎn)的周天勇、杜偉等學(xué)者[1-2]認(rèn)為，農(nóng)村土地“集體所有”，一直名不符實(shí)，卻帶來各種問題，不如“確立國家對全部土地終極和強(qiáng)制所有權(quán)”，國家擁有形式上的農(nóng)村土地所有權(quán)，從而強(qiáng)化宅基地等農(nóng)村土地使用權(quán)。

二是主張進(jìn)行農(nóng)村土地私有化，農(nóng)村居民擁有所有權(quán)和使用權(quán)。如2008 年于建嶸[3]在對話陳志武時提出“要明確農(nóng)民的土地所有權(quán)，要從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民?！标愔疚鋄3]認(rèn)為“土地完全私有，給農(nóng)民自由處置土地、抵押土地的權(quán)利，這是真正給農(nóng)民改善生活?！瘪R立新[4]建議要“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)地私有化?！?/p>

三是主張在現(xiàn)有宅基地制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善權(quán)能，放活宅基地使用權(quán)。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地等農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)制度，權(quán)屬相對清晰，農(nóng)戶認(rèn)可，不影響宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出，符合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，是一種合理且有效率的制度安排。于建嶸[5]也于2012 年發(fā)表文章，提出“完善農(nóng)村宅基地制度；在嚴(yán)格宅基地管理同時，通過本次確權(quán)登記頒證，還權(quán)賦能?！?/p>

農(nóng)村土地國有化或者私有化，都存在一定問題，如辛寶海[6]指出“農(nóng)地私有化不可行的真正障礙在于政治上不可行和經(jīng)濟(jì)上缺乏效率優(yōu)勢?！焙喰氯A[7]認(rèn)為“土地私有制不是萬能的，可能嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益?！敝劣谵r(nóng)村土地全部國有化，國家能否管好土地，且農(nóng)地國有化的農(nóng)地永久使用權(quán)跟農(nóng)地私有化，幾乎沒有區(qū)別。黨國英[8-9]則指出，要警惕農(nóng)村土地制度改革中“所有權(quán)幻覺”，在堅持農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上“深化農(nóng)村宅基地制度改革”。

綜上，第三種觀點(diǎn)更理性，也更符合實(shí)際。宅基地“三權(quán)分置”即是基于完善現(xiàn)有制度探索，堅持農(nóng)村土地集體所有，明確宅基地資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，允許宅基地使用權(quán)按自愿、有償、合法原則流轉(zhuǎn)和退出，符合新修訂的《土地管理法》和新頒布的《民法典》精神和國家政策導(dǎo)向。

2 宅基地使用權(quán)研究

長期以來，宅基地所有權(quán)歸虛化的農(nóng)村集體，宅基地使用權(quán)顯得非常重要。但“宅基地使用權(quán)”概念卻未首先出現(xiàn)在政策法規(guī)中，而是首現(xiàn)于學(xué)術(shù)研究，如1990年楊順發(fā)[10]討論了宅基地使用權(quán)與拆舊蓋新問題。法律法規(guī)如1986 年《民法通則》和《土地管理法》則均未提及宅基地權(quán)利問題。至到2007 年《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”一章中規(guī)定“宅基地使用權(quán)”，這一概念才首次以法律形式出現(xiàn)。

在學(xué)界，學(xué)者們對宅基地使用權(quán)探討從未中斷。郭明瑞[11]指出，立法中應(yīng)規(guī)定宅基地使用權(quán)，并允許其流轉(zhuǎn)；王利明[12]基于法學(xué)視角對宅基地使用權(quán)概念進(jìn)行界定和闡釋，并基于物權(quán)法視角分析宅基地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、消失及其內(nèi)容和特征；韓世遠(yuǎn)[13]結(jié)合《物權(quán)法（草案）》意見征求，主張基于宅基地使用權(quán)設(shè)置土地租賃權(quán)；孫建偉[14]提出，宅基地使用權(quán)是一種土地租賃權(quán)或法定租賃權(quán)；周其仁[15]基于在成都的調(diào)查，指出成都市推進(jìn)的調(diào)整農(nóng)村土地政策、“確權(quán)—產(chǎn)改”及“還權(quán)賦能”，厘清宅基地等農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系，有助于重新認(rèn)識農(nóng)村居民擁有的資產(chǎn)和財產(chǎn)存量；鄭尚元[16]認(rèn)為，宅基地使用權(quán)雖然被明確為用益物權(quán)，但如何維護(hù)農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)權(quán)益，應(yīng)慎重對待；于水、韓立達(dá)等一些學(xué)者還分別討論宅基地使用權(quán)確權(quán)政策、宅基地使用權(quán)繼承取得、宅基地使用權(quán)繼承制度困境、宅基地使用權(quán)空間權(quán)塑造、宅基地使用權(quán)抵押、宅基地使用權(quán)作為資產(chǎn)入股等問題；劉國棟[17]基于立法論層面，結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”討論，提出在立法中舍棄宅基地“資格權(quán)”這一稱謂，堅持沿用“宅基地使用權(quán)”這一立法表述，并在立法中明確宅基地使用權(quán)“收益”權(quán)能；李麗，周江梅等[18-21]諸多學(xué)者亦結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”，探討了宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)問題。

綜上，現(xiàn)有宅基地使用權(quán)研究主要從宅基地物權(quán)屬性及宅基地取得、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承、收回、退出、“三權(quán)分置”等方面展開，研究視角包括法學(xué)、城鎮(zhèn)化、多源流理論等，研究方法包括規(guī)范分析、典型案例分析等。特別是宅基地“三權(quán)分置”改革提出后，部分學(xué)者基于立法、政策完善等實(shí)踐需要，對宅基地使用權(quán)進(jìn)行解讀，提出完善思路和建議，對進(jìn)一步完善農(nóng)村土地權(quán)屬權(quán)能、加快宅基地制度改革具有重要意義。

3 宅基地利用研究

伴隨著“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)型到“城鄉(xiāng)中國”和工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，宅基地社會保障功能向資產(chǎn)財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化，宅基地利用發(fā)生顯著變化，同時存在亂占亂建、監(jiān)管不力、非法流轉(zhuǎn)和強(qiáng)制退出等問題，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)峻，“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，部分農(nóng)房“季節(jié)性閑置”，農(nóng)村土地利用粗放、政策法規(guī)嚴(yán)重滯后。1996-2008 年，全國農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移減少1.35 億人，而同期農(nóng)村建設(shè)用地反增加23.5 萬公頃[22]。如重慶市從1997 年直轄到2009 年農(nóng)村常住人口減少31%，農(nóng)村常住人口人均建設(shè)用地卻由183 平方米上升至262 平方米，增長43%①數(shù)據(jù)來源：重慶市規(guī)劃和自然資源管理局。。2011 年，劉亞光[23]對我國宅基地問題進(jìn)行綜述，指出宅基地利用問題非常嚴(yán)重。

為解決此問題，學(xué)者們對宅基地閑置和粗放利用原因及盤活利用路徑等進(jìn)行研究。學(xué)界總結(jié)的宅基地粗放利用原因主要有：一是農(nóng)村居住習(xí)慣導(dǎo)致超標(biāo)占用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重[24]；二是宅基地“一戶一宅”政策難以嚴(yán)格落實(shí)[25]；三是由于政策限制或“戀土情結(jié)”，進(jìn)城農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)致使宅基地閑置[26]；四是宅基地管理法治化缺失[27]，管理不規(guī)范，村莊規(guī)劃缺位，存在農(nóng)戶違法違規(guī)占地建房和宅基地“只占不退”現(xiàn)象。

通過文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)宅基地盤活利用路徑主要有：一是宅基地?fù)Q房及社保，且大部分學(xué)者是結(jié)合天津市宅基地?fù)Q房實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證分析[28-30]。二是宅基地使用權(quán)收儲和收回，如呂月珍等[31]基于現(xiàn)行法律框架和土地制度，構(gòu)建宅基地儲備制度，制定宅基地儲備制度宗旨和目標(biāo)；楊蕾等[32-34]對宅基地使用權(quán)收回類型、收回條件、收回流程進(jìn)行研究和設(shè)計。三是宅基地實(shí)物利用。祁黃雄等[35]以浙江“城仙居”項(xiàng)目為例，論述利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游優(yōu)勢及不足；陳方麗等[36]基于宅基地“三權(quán)分置”，論證建立和發(fā)展農(nóng)村房屋租賃市場必要性，并提出政策建議。四是宅基地流轉(zhuǎn)和退出。王崇敏[37]指出，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)能增加農(nóng)村居民收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會改革、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展；邱道持等[38]以重慶璧山為例，論證宅基地自由流轉(zhuǎn)可以促使土地資源保值增值；黃小虎[39]指出，宅基地入市流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村土地制度改革，也是城鎮(zhèn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。此外，張秀智、丁銳、黃貽芳、朱新華、汪莉、楊玉珍、魏后凱、于偉、張安錄、孫鵬飛、吳婧、張勇等人對宅基地退出相關(guān)問題進(jìn)行深入研究，有效指導(dǎo)了各地宅基地盤活利用政策設(shè)計。

可以看出，宅基地利用研究碩果累累，研究方法更是多樣，其中最突出的是問卷調(diào)查與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合、統(tǒng)計分析與計量分析相結(jié)合等方法。以中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI）中的CSSCI 作為文獻(xiàn)來源，2020 年4 月30 日以“篇名=宅基地”為檢索方式，選擇“中英文擴(kuò)展”，時間跨度為“不限—不限”，匹配為“精確”，共獲得有效文獻(xiàn)數(shù)據(jù)826 條，其中127 篇涉及問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研，有146 篇涉及Logistic 回歸模型、Probit 模型?？梢哉J(rèn)為，深入農(nóng)村進(jìn)行問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，并利用統(tǒng)計分析、計量分析等方法實(shí)證收集數(shù)據(jù)，對宅基地利用問題進(jìn)行定量分析和診斷，進(jìn)而提出有針對性的措施和建議，已成趨勢。

4 宅基地制度改革研究

學(xué)界關(guān)于宅基地制度改革研究，可以歸納為改革動因、目標(biāo)、模式等幾個方面。學(xué)者們探討宅基地制度改革動因包括：根源是宅基地區(qū)位固定性與人口流動性的矛盾[40]；根本動力是土地要素相對價格變化[41]；內(nèi)在需求是經(jīng)濟(jì)社會變革和村莊轉(zhuǎn)型，主要動力則是“農(nóng)二代”經(jīng)濟(jì)和社會行為特征發(fā)生變化[42]；直接表現(xiàn)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰[43]，現(xiàn)行制度失靈，宅基地財產(chǎn)屬性不高，物權(quán)權(quán)屬設(shè)定不能滿足宅基地利用需求[44]；主要影響因素包括土地區(qū)位及開發(fā)利用情況、土地資源稀缺程度、農(nóng)村居民收入及土地政策等[45]。

關(guān)于宅基地制度改革目標(biāo)，學(xué)者們認(rèn)為，需要控制宅基地數(shù)量增加、構(gòu)建新型農(nóng)村居住秩序、提高農(nóng)村土地利用效率；追求效率與公平，發(fā)揮土地政策支持和誘導(dǎo)作用；平衡農(nóng)村居民土地權(quán)利和公共政策；與農(nóng)村居民不斷流入城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢相適應(yīng)，與農(nóng)村土地要素相對價格變化趨勢保持一致；推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭性的土地市場；聯(lián)動戶籍制度改革，保障農(nóng)戶土地權(quán)益、合理分配土地增值收益。

關(guān)于宅基地制度改革模式，陳利根等[46]將其分為農(nóng)戶自發(fā)模式、集體推動模式和政府主導(dǎo)模式，認(rèn)為就增加農(nóng)村居民福利方面，集體推動宅基地制度改革模式最為有效；方江濤[47]將其分為政府主導(dǎo)農(nóng)村集體直接供地（如蕪湖模式和蘇南模式）、市場主導(dǎo)農(nóng)村集體直接供地（如成都“聯(lián)建”②此處的“聯(lián)建”，指2008 年5.12 汶川地震后，地震重災(zāi)區(qū)出臺的一項(xiàng)城鄉(xiāng)住房重建政策，主要特點(diǎn)是依靠市場機(jī)制，吸引社會資金參與災(zāi)后重建。即由受災(zāi)村民將合法取得的、扣除自用部分后的剩余宅基地作為集體建設(shè)用地出讓（出租）給投資方，換取相應(yīng)的社會資金用于災(zāi)毀房屋重建。和南海模式）、政府主導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地異地流轉(zhuǎn)（城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤）、市場主導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地異地流轉(zhuǎn)（如重慶“地票”③地票是宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地后騰退出的建設(shè)用地指標(biāo)，與國家下達(dá)的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)具有同等功能，可以據(jù)此指標(biāo)辦理土地征（轉(zhuǎn)）用手續(xù)。）四種模式。在宅基地制度改革具體實(shí)踐模式方面，王守軍，楊璐璐等[48-49]對重慶“地票”、浙江湖州“房票”制度進(jìn)行梳理后指出，指標(biāo)交易能有效發(fā)揮市場機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和多方利益共贏；邱麗[50]基于江西余江的考察，認(rèn)為宅基地制度改革與地權(quán)觀念存在從“祖業(yè)觀”到“集體觀”的演變；張勇[51]將2015 年以來部分試點(diǎn)地區(qū)宅基地改革實(shí)踐總結(jié)為置換式、變現(xiàn)式和收儲式三種模式；王志鋒等[52]則基于對比研究視角，對義烏市與宜城市宅基地制度改革試點(diǎn)進(jìn)行評估，認(rèn)為試點(diǎn)地區(qū)宅基地制度改革取得了較多成效，但各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，因地制宜地推進(jìn)宅基地制度改革工作。對于各地推進(jìn)的撤村并居、合村并組實(shí)踐，一些學(xué)者指出，合村并組在一定程度上能促進(jìn)農(nóng)村社會組織發(fā)展、提升村治功能、拓展農(nóng)村新居建設(shè)空間，有其必然性[53]；但也導(dǎo)致老年人居住、生活空間受限等問題[54]，并存在侵害農(nóng)村居民土地權(quán)益、阻礙庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)[55]。對“撤村并居”“合村并組”持反對態(tài)度的還有賀雪峰、黨國英、朱啟臻、田孟等人。

5 研究評述

“宅基地一詞帶有濃郁的民族性，為我國法律所獨(dú)有[56]?！标P(guān)于宅基地問題，國外學(xué)者較少予以關(guān)注。因此，本文主要討論我國學(xué)者關(guān)于宅基地問題相關(guān)研究?？梢钥闯?，國內(nèi)學(xué)界運(yùn)用問卷調(diào)查、典型調(diào)研、案例分析、統(tǒng)計分析、回歸分析等多種方法，對宅基地問題涉及土地所有制、宅基地使用、宅基地利用、宅基地制度改革等進(jìn)行探討，取得諸多成果，但仍存在不足之處，主要表現(xiàn)在：

第一，農(nóng)村土地制度改革中涉及的產(chǎn)權(quán)問題，為法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科學(xué)者開展較為深入的實(shí)踐探索和理論研究提出要求。然而，從已有研究成果來看，目前該領(lǐng)域研究體系仍需要完善，特別是新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下如何將中國特色馬克思所有制理論融入土地制度改革，縱深推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”，為正在實(shí)施的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展提供理論和制度支撐，還有待深入研究。

第二，關(guān)于宅基地使用權(quán)，國內(nèi)學(xué)者研究主要集中在宅基地使用權(quán)屬性等內(nèi)容，具有一定理論和實(shí)踐意義。但也存在不足，一是關(guān)于宅基地及其使用權(quán)，仍未形成一個確切、權(quán)威定義；二是關(guān)于宅基地使用權(quán)內(nèi)涵研究，大多困于關(guān)于“物權(quán)”抽象概念，關(guān)于深層次理論研究不多；三是研究內(nèi)容大多是關(guān)于農(nóng)村居民土地財產(chǎn)權(quán)利探討，關(guān)于保障農(nóng)村居民居住權(quán)益研究內(nèi)容還相對較少。

第三，宅基地利用涉及到土地資源集約利用、鄉(xiāng)村空間構(gòu)建、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化等各個方面，這也為多學(xué)科交叉研究提出要求。然而，縱觀能收集到的研究文獻(xiàn)，目前關(guān)于宅基地利用研究的系統(tǒng)性內(nèi)容還比較少，特別是基于社會治理、生態(tài)文明建設(shè)視角探討宅基地怎樣利用、如何做好保障等方面理論研究成果和實(shí)踐總結(jié)還比較薄弱。同時，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要基于管理者視角研究微觀主體即農(nóng)戶層面宅基地利用問題，而宅基地利用具有典型公共事務(wù)特征，決策主體應(yīng)該是多元的，而非農(nóng)戶這一單一主體，即，關(guān)于多元利益主體共同參與和推進(jìn)宅基地利用研究還有待深化。

第四，宅基地制度改革以政府主導(dǎo)推進(jìn)為主，學(xué)者們關(guān)于宅基地制度改革研究大多也是基于政府視角，而基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶個體視角研究較少；以“現(xiàn)狀+問題＋對策”為邏輯思路進(jìn)行研究較多，而探討宅基地制度改革內(nèi)在邏輯、運(yùn)行規(guī)律研究文獻(xiàn)較少；基于法理和制度安排進(jìn)行探討的較多，系統(tǒng)性研究利益相關(guān)主體行為動機(jī)、行為決策及其邏輯機(jī)理的較少。同時，已有研究關(guān)注點(diǎn)基本聚焦于宅基地，而對與宅基地具有天然聯(lián)系的農(nóng)房關(guān)注較少。因此，對于學(xué)術(shù)界而言，以宅基地制度構(gòu)建和完善為研究對象，具體分析市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)下宅基地制度改革運(yùn)行機(jī)制、利益協(xié)調(diào)、改革聯(lián)動及風(fēng)險防控，形成具有中國特色的宅基地制度改革理論體系仍任重道遠(yuǎn)。