美國的印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交：推進(jìn)與前景

李 莉

【內(nèi)容提要】以醞釀“印太經(jīng)濟(jì)框架”為標(biāo)志，美國正在完善并深化其“印太戰(zhàn)略”，意在補(bǔ)足經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的短板，特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加大對華戰(zhàn)略競爭。美國正圍繞貿(mào)易、基建、供應(yīng)鏈和標(biāo)準(zhǔn)四個方面在印太地區(qū)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交，包括擬優(yōu)先達(dá)成印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定、建設(shè)“安全和值得信任”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、建立韌性數(shù)字供應(yīng)鏈和推進(jìn)美國的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)等，以確保美國在該地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)建中的主導(dǎo)權(quán)。美國的印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交具有明顯的排華性和遏華性，其在數(shù)字空間制造地區(qū)分裂、構(gòu)建“小圈子”的作法難以得到地區(qū)國家的普遍認(rèn)同。同時，美國在價值觀、數(shù)據(jù)跨境流動、基建和勞工等問題上的高標(biāo)準(zhǔn)，也與地區(qū)國家的實際利益不相吻合甚至不乏沖突。此外，美國內(nèi)政對外交的牽制也不容忽視。如果說印太地區(qū)是美國對華戰(zhàn)略競爭在地理空間上的焦點，而數(shù)字空間又是美國對華戰(zhàn)略競爭的重點場域，那么當(dāng)這兩種空間緊密結(jié)合時，其對中美關(guān)系和中國周邊環(huán)境的走向必將產(chǎn)生重要影響，值得學(xué)界持續(xù)關(guān)注和深入研究。

2017年以來，美國國家安全戰(zhàn)略出現(xiàn)重大調(diào)整，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是判定“大國競爭的回歸”，認(rèn)為大國競爭已取代恐怖主義成為美國所面臨的首要戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，而中國和俄羅斯是美國的主要競爭對手。(1)National Security Strategy of the United States of America,December 2017,p.27,https://trumpwhitehouse. archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf,訪問時間：2022年2月3日。二是正式以“印太”取代“亞太”，并將印太地區(qū)視為美國進(jìn)行大國戰(zhàn)略競爭的核心地緣區(qū)域。美國認(rèn)為，占全球經(jīng)濟(jì)60%的印太地區(qū)將決定世界在21世紀(jì)的走向。(2)“Secretary Blinken’s Remarks on a Free and Open Indo-Pacific,” December 13,2021,https://www.state.gov/fact-sheet-secretary-blinkens-remarks-on-a-free-and-open-indo-pacific/,訪問時間：2022年2月3日。三是以數(shù)字技術(shù)為代表的高科技競爭受到空前重視，數(shù)字空間成為大國競爭的主要戰(zhàn)場，(3)郎平：《數(shù)字時代美國對華科技競爭的特點》，《戰(zhàn)略決策研究》2021年第3期，第85頁。數(shù)字優(yōu)勢而非意識形態(tài)擴(kuò)張成為大國競爭的核心內(nèi)容和推動力。(4)閻學(xué)通：《數(shù)字時代初期的中美競爭》，《國際政治科學(xué)》2021年第1期，第24頁。拜登上臺后，盡管在措施手段上有別于其前任特朗普，特別是回歸同盟體系和重新“入群”，但美國國家安全戰(zhàn)略的上述調(diào)整被基本承繼下來。事實上，拜登政府的印太外交較特朗普時期更為積極進(jìn)取，不僅迄今已召開兩次美日印澳“四國機(jī)制”(QUAD)峰會，還促成美英澳結(jié)成三邊安全伙伴關(guān)系(AUKUS)，并于2022年2月正式出臺新版《美國印太戰(zhàn)略》。與此同時，美國還在積極醞釀“印太經(jīng)濟(jì)框架”，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)將成為其重點關(guān)注的領(lǐng)域，(5)Matthew P.Goodman & William Reinsch,“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework,” January 2022,p.4,https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/220126_Goodman_Indo_Pacific_Framework.pdf?eeGvHW0ue_Kn118U5mhopSjLs7DfJMaN,訪問時間：2022年2月14日。這也是美國未來在該地區(qū)保持優(yōu)勢和領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)鍵所在。本文以美國在轉(zhuǎn)向大國競爭后所推進(jìn)的印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交為研究對象，梳理其初步動向和舉措，分析其特點和面臨的主要挑戰(zhàn)，并簡單評估其發(fā)展前景及其對地區(qū)可能造成的影響。

一、美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交的舉措

坎貝爾(Kurt M. Campbell)和杜如松(Rush Doshi)曾于2021年1月在《外交》上聯(lián)合撰文指出，美國的“印太戰(zhàn)略”不應(yīng)只關(guān)注政治安全，還應(yīng)加大經(jīng)濟(jì)投入，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭將主要圍繞供應(yīng)鏈、標(biāo)準(zhǔn)、投資機(jī)制和貿(mào)易協(xié)定等展開。(6)Kurt M.Campbell and Rush Doshi,“How America can Shore up Asian Order,” Foreign Affairs,January 12,2021,https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order,訪問時間：2022年2月3日。2021年10月，白宮就拜登出席東亞峰會發(fā)表簡短聲明，確認(rèn)美國正在制定“印太經(jīng)濟(jì)框架”，內(nèi)容涉及貿(mào)易促進(jìn)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈韌性、減碳和清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施和勞工標(biāo)準(zhǔn)等。(7)“Readout of President Biden’s Participation in the East Asia Summit,” October 27,2012,https://www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/,訪問時間：2022年2月3日。結(jié)合美國具體的外交實踐及其近期國內(nèi)密集的政策討論，本部分將從貿(mào)易、基建、供應(yīng)鏈和標(biāo)準(zhǔn)四個方面來梳理美國“印太戰(zhàn)略”在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的推進(jìn)舉措。

(一)優(yōu)先推進(jìn)印太數(shù)字貿(mào)易

有分析認(rèn)為，正在擬議中的美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”將由涉及不同議題的多個協(xié)議組成，而數(shù)字貿(mào)易將是其關(guān)注的優(yōu)先領(lǐng)域。(8)David Feith,“The Strategic Importance of a U.S.Digital Trade Agreement in the Indo-Pacific,” Testimony before the U.S.House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia,the Pacific,Central Asia,and Nonproliferation,January 19,2022,p.2,https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20220119/114352/HHRG-117-FA05-Wstate-FeithD-20220119.pdf,訪問時間：2022年2月7日。拜登政府正在推動達(dá)成一項由美國主導(dǎo)的印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，并得到了兩黨和商界的支持。(9)Brock R.Williams,Mark E.Manyin and Rachel F.Fefer,“Biden Administration Signals Plans for an Indo-Pacific Economic Framework,” CRS Insight,December 2,2021,p.2,https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11814,訪問時間：2022年2月7日。2021年8月，美國貿(mào)易代表戴琪稱，美國正在積極與其伙伴商討建立數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。(10)“Talking Trade with Ambassador Tai,”Northwest Asian Weekly,August 19,2021.同年11月，戴琪出訪了日本、韓國和印度，商務(wù)部長雷蒙多(Gina Raimondo)則訪問了日本、新加坡和馬來西亞。

許多美國學(xué)者認(rèn)為，印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定應(yīng)參照已有的雙邊或多邊相關(guān)協(xié)定，如2019年達(dá)成的《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》和《美墨加協(xié)定》(USMCA)中的數(shù)字貿(mào)易條款，新加坡、新西蘭和智利于2020年簽署的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)，2020年新加坡與澳大利亞簽定的數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定，以及《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)中有關(guān)電子商務(wù)的條款。2022年1月，美國國會眾議院外交委員會就“在印太推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)接觸的戰(zhàn)略重要性”舉行聽證會，新美國安全中心學(xué)者、美國負(fù)責(zé)東亞及太平洋事務(wù)的前副助理國務(wù)卿戴維·費(fèi)斯(David Feith)在會上指出，美國亟需在印太地區(qū)推進(jìn)一項數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，其基本輪廓應(yīng)體現(xiàn)為以下幾個方面：一是成員國就數(shù)字內(nèi)容相互免征關(guān)稅；二是成員國同意不以強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為市場準(zhǔn)入的條件，這意味著企業(yè)不會僅因為參與數(shù)字貿(mào)易就被要求披露原代碼或加密密鑰；三是成員國應(yīng)原則上同意開放數(shù)據(jù)跨境流動，這意味著成員國應(yīng)限定“數(shù)據(jù)本地化”原則，不應(yīng)一味追求數(shù)據(jù)本地化存儲或限制數(shù)據(jù)的跨境流動；四是成員國應(yīng)就勞工權(quán)利、數(shù)字包容、為中小企業(yè)提供數(shù)字市場便利等問題協(xié)調(diào)政策。(11)David Feith,“The Strategic Importance of a U.S.Digital Trade Agreement in the Indo-Pacific,” p.2.

(二)高度重視數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

早在2018年7月，特朗普政府就提出《數(shù)字聯(lián)通和網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系》倡議(以下簡稱“數(shù)字伙伴關(guān)系”)，并將其作為美國印太經(jīng)濟(jì)愿景的一項重要內(nèi)容。時任美國國務(wù)卿蓬佩奧稱，該倡議初始投資將為2500萬美元，用于改善伙伴國的數(shù)字聯(lián)通以及擴(kuò)大美國的技術(shù)出口。美國將通過技術(shù)援助以及政府與社會資本合作(PPP)支持通信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，促進(jìn)市場驅(qū)動的數(shù)字管理政策，并提升伙伴國的網(wǎng)絡(luò)安全能力以應(yīng)對共同威脅。(12)“Sec.Pompeo Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’,” July 30,2018,https://asean. usmission.gov/sec-pompeo-remarks-on-americas-indo-pacific-economic-vision/,訪問時間：2022年2月7日。同年11月，美國又推出“美國-東盟智慧城市伙伴關(guān)系”倡議，旨在加大對東南亞國家數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)安全的投資。(13)“Remarks by Vice President Pence at the 6th U.S.-ASEAN Summit,” November 16,2018,https://asean.usmission.gov/remarks-by-vice-president-pence-at-the-6th-u-s-asean-summit/,訪問時間：2022年2月7日。

拜登就任后，上述兩項倡議繼續(xù)實施。根據(jù)美國國務(wù)院網(wǎng)頁最新消息，“數(shù)字伙伴關(guān)系”是一項政府的全球倡議，旨在推進(jìn)公開、可互操作、可靠和安全的數(shù)字經(jīng)濟(jì)。該倡議將促進(jìn)對伙伴國信息與通信技術(shù)(ICT)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推動相關(guān)管理政策的改革，并鼓勵在網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)隱私方面采用更高標(biāo)準(zhǔn)。東帝汶和菲律賓被列為近年來在印太地區(qū)實施該倡議的成功案例。美國向東蒂汶提供了技術(shù)支持，幫助改革和現(xiàn)代化其ICT部門，并促進(jìn)私營部門對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的投資。美國貿(mào)易發(fā)展署(USTDA)還資助菲律賓最大的電信公司PLDT升級其光纜網(wǎng)絡(luò)和傳輸基礎(chǔ)設(shè)施，以建成一個完全自動化和5G-ready的網(wǎng)絡(luò)。(14)“DCCP Fact Sheet,” Updated October 2021,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/11/2021-023h-CD-DCCP-One-Pager-10292021-Accesssible-11012021.pdf,訪問時間：2022年2月7日。

特朗普政府時期，美日澳建立了“印太基礎(chǔ)設(shè)施投資三國伙伴關(guān)系”，并于2020年10月宣布將合作出資3000萬美元，為帕勞修建海底光纜，以為該國提供可靠、安全的數(shù)字聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)。這條光纜將最終與美國正在出資興建的世界上最長的海底光纜(新加坡至美國)連接起來。(15)“The United States Partners with Australia and Japan to Expand Reliable and Secure Digital Connectivity in Palau,” October 29,2020,https://2017-2021.state.gov/the-united-states-partners-with-australia-and-japan-to-expand-reliable-and-secure-digital-connectivity-in-palau/index.html,訪問時間：2022年2月7日。2021年底，美日澳三國又宣布將共同出資在南太平洋地區(qū)建設(shè)一條海底光纜，以提升瑙魯、基里巴斯和密克羅尼西亞聯(lián)邦的互聯(lián)網(wǎng)連接服務(wù)。(16)“U.S.,Australia and Japan to Fund Undersea Cable in the Pacific,” Nikkei Asia,December 12,2021.

2021年6月，拜登與七國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人共同提出“重建美好世界”倡議(B3W)。該倡議主要針對全球中低收入國家，以滿足其巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。(17)“Fact Sheet:President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W) Partnership,” June 12,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/12/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-launch-build-back-better-world-b3w-partnership/,訪問時間：2022年2月7日。2022年2月拜登政府公布的新版《美國印太戰(zhàn)略》更明確指出，“重建美好世界”倡議將在印太地區(qū)發(fā)揮重要作用，為該地區(qū)新興經(jīng)濟(jì)體提供高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施。同時，該文件還著重強(qiáng)調(diào)美國將“推動安全和值得信任的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”，特別是云和電信供應(yīng)商的多元性，并推廣開放式無線電接入網(wǎng)(Open-RAN)技術(shù)。(18)Indo-Pacific Strategy of the United States,February 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf,訪問時間：2022年2月14日。

(三)穩(wěn)步落實韌性數(shù)字供應(yīng)鏈

拜登政府高度重視供應(yīng)鏈安全，認(rèn)為其關(guān)乎美國國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和技術(shù)領(lǐng)先地位。(19)The White House,“Building Resilient Supply Chains,Revitalizing American Manufacturing,and Fostering Broad-Based Growth:100-Day Reviews under Executive Order 14017,” June 2021,p.5,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf,訪問時間：2022年2月14日。就美國自身而言，其供應(yīng)鏈的脆弱性主要體現(xiàn)在四大關(guān)鍵性產(chǎn)品，包括：半導(dǎo)體的制造和先進(jìn)封裝、大容量電池(如用于電動汽車)、關(guān)鍵礦物和材料以及藥品和原料藥(APIs)。(20)Ibid,p.4.拜登政府在其《關(guān)于美國供應(yīng)鏈的行政命令》中，亦是反復(fù)強(qiáng)調(diào)數(shù)字產(chǎn)品、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)和ICT產(chǎn)業(yè)在供應(yīng)鏈安全中的重要作用，并誓言與美國的盟友及伙伴加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作。(21)The White House,“Executive Order on America’s Supply?Chains,” February 24,2021,https://www. whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/,訪問時間：2022年2月14日。最新出臺的《美國印太戰(zhàn)略》明確稱美國要與伙伴合作，共同推進(jìn)韌性和安全的供應(yīng)鏈建設(shè)，使其多元、開放和可預(yù)期。

事實上，美日印澳“四國機(jī)制”已就關(guān)鍵技術(shù)、材料和產(chǎn)品(如芯片)的供應(yīng)鏈安全展開合作。四國不僅在規(guī)劃相關(guān)供應(yīng)鏈安排，加大政府的支持力度，確保政策的透明性和市場導(dǎo)向性，而且還在密切跟蹤關(guān)鍵和新興技術(shù)的未來趨勢，擬以生物技術(shù)為起點，探討合作的機(jī)會。該機(jī)制還于2021年9月通過了《技術(shù)設(shè)計、開發(fā)、管理和使用原則》，并希望其成為印太地區(qū)乃至全世界科技創(chuàng)新的指導(dǎo)原則。在5G網(wǎng)絡(luò)方面，四國也在協(xié)調(diào)行動，推進(jìn)選擇值得信賴的供應(yīng)商和Open-RAN路徑。(22)“Joint Statement from Quad Leaders,” September 24,2021,https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/34318/Joint_Statement_from_Quad_Leaders,訪問時間：2022年2月14日。

美國戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)于2022年初發(fā)布研究報告，就“印太經(jīng)濟(jì)框架”提出建議，其中關(guān)于韌性供應(yīng)鏈的部分要點如下：首先，成員國應(yīng)就關(guān)鍵供應(yīng)鏈的繪制(Mapping)、透明性和信息分享進(jìn)行協(xié)調(diào)，可先就“關(guān)鍵”的定義達(dá)成一致，并可考慮建立信息搜集與共享平臺；其次，成員國應(yīng)通過政府間的正式渠道，共享有關(guān)供應(yīng)鏈壓力測試和短缺與瓶頸的早期預(yù)警信息。幾個核心成員國還應(yīng)考慮建立基本物資的聯(lián)合囤積或戰(zhàn)略儲備。同時，還有必要建立相關(guān)機(jī)制以測試并認(rèn)證用于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的組件；再次，美日澳等發(fā)達(dá)成員國應(yīng)加強(qiáng)發(fā)展融資合作，以確保關(guān)鍵原材料和礦物質(zhì)的供應(yīng)，這其中也包括對相關(guān)道路、機(jī)場及港口的基建投資。對于那些支持地區(qū)乃至全球可持續(xù)供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)達(dá)成員國都應(yīng)進(jìn)行投資。這些國家還應(yīng)該向該地區(qū)欠發(fā)達(dá)的國家提供技術(shù)援助；最后，成員國應(yīng)就透明、可信賴和可持續(xù)的供應(yīng)鏈制定共同標(biāo)準(zhǔn)。(23)Matthew P.Goodman & William Reinsch,“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework,” January 2022.

由此可見，韌性供應(yīng)鏈的構(gòu)建是系統(tǒng)工程，牽涉關(guān)鍵產(chǎn)品組件、關(guān)鍵原料、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)制定等多個環(huán)節(jié)。未來美國對印太韌性數(shù)字供應(yīng)鏈的構(gòu)建，想必也將依循這一路徑。例如，在關(guān)鍵產(chǎn)品組件如芯片供應(yīng)方面，美國一方面在與印太盟友特別是日本和韓國合作，提升自身的本土生產(chǎn)能力；另一方面也希望印太地區(qū)的芯片和其他關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)多元化，以減少對某一特定國家的過分信賴。(24)“US Enlists Quad to Strengthen Critical Supply Chains,” Nikkei Asia,June 9,2021.又如，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施既是確保韌性數(shù)字供應(yīng)鏈的一個重要環(huán)節(jié)，同時美國也認(rèn)為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施本身就存在供應(yīng)鏈安全問題。(25)“Carbis Bay G7 Summit Communique:Our Shared Agenda for Global Action to Build Back Better,” June 13,2021,https://www.g7uk.org/wp-content/uploads/2021/06/Carbis-Bay-G7-Summit-Communique-PDF-430KB-25-pages-3.pdf,訪問時間：2022年2月14日。因此，美國會在包括5G和未來通信技術(shù)在內(nèi)的數(shù)字和ICT基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在印太乃至全球全力推廣美國所信賴的產(chǎn)品和技術(shù)。

(四)主導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定

進(jìn)入數(shù)字時代，標(biāo)準(zhǔn)的制定已顯著落后于技術(shù)進(jìn)步的速度，在推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)更好造福人類，同時又能防范網(wǎng)絡(luò)攻擊和非法使用個人數(shù)據(jù)等風(fēng)險問題上，世界還未達(dá)成一致，缺乏廣為各國所接受的國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。(26)Matthew P.Goodman & William Reinsch,“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework,” January 2022.而國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，也成為美國數(shù)字霸權(quán)的重要組成部分。(27)王曉文、馬夢娟：《美國對華數(shù)字競爭戰(zhàn)略：驅(qū)動因素、實現(xiàn)路徑與影響限度》，《國際論壇》2022年第1期，第83-86頁。在印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國正圍繞技術(shù)、貿(mào)易、基建和供應(yīng)鏈等加緊推進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

在技術(shù)領(lǐng)域，拜登政府的《美國印太戰(zhàn)略》指出，美國將就關(guān)鍵和新興技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)空間與其印太伙伴加強(qiáng)協(xié)調(diào)，其中包括維護(hù)國際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)的團(tuán)結(jié)，并促進(jìn)基于共識和符合價值觀的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。(28)Indo-Pacific Strategy of The United States,February 2022.“四國機(jī)制”所達(dá)成的《技術(shù)設(shè)計、開發(fā)、管理和使用原則》更明確指出，技術(shù)的設(shè)計、開發(fā)、管理和使用應(yīng)遵循四國“共同的民主價值觀”并尊重“普世人權(quán)”，四國將合作推進(jìn)基于相互信任和信心的技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)，使其保持開放、可及和安全。(29)“Joint Statement from Quad Leaders,” September 24,2021.

在貿(mào)易領(lǐng)域，古德曼(Matthew P. Goodman)等人提出了與費(fèi)斯類似的主張，其建議的印太數(shù)字貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)更為細(xì)化，除強(qiáng)調(diào)保障數(shù)據(jù)跨境流動(含金融服務(wù))、反對數(shù)據(jù)本地化、確保數(shù)字產(chǎn)品的非歧視性待遇以及保護(hù)個人隱私等之外，還特別指出以下幾點：禁止對通過電子方式發(fā)送的數(shù)字產(chǎn)品征收關(guān)稅；禁止強(qiáng)迫披露私有(非開源)計算機(jī)的源代碼和算法；允許使用電子認(rèn)證和電子簽名；提高政府生成的公共數(shù)據(jù)對中小企業(yè)的可及性。同時，印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)議還應(yīng)彌合數(shù)字鴻溝和不平等，即照顧到數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的弱勢群體，包括小商販、女性或少數(shù)族裔企業(yè)家以及臨時工等。(30)Matthew P.Goodman & William Reinsch,“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework,” January 2022，pp.4-5.

在基建領(lǐng)域，美國與日本和澳大利亞于2019年11月共同發(fā)起“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)”(Blue Dot Network)倡議，旨在就基礎(chǔ)設(shè)施項目建立一個國際評估和認(rèn)證體系,其認(rèn)證內(nèi)容大體包括財務(wù)透明度、經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境和社會可持續(xù)性等。(31)U.S.Department of State,“Blue Dot Network,” https://www.state.gov/blue-dot-network/,訪問時間：2022年2月14日?！八{(lán)點網(wǎng)絡(luò)”類似餐飲和旅館業(yè)的“米其林”指南，獲得認(rèn)證者將得到代表著高水平基建的“藍(lán)點”標(biāo)志，這將有助于吸引私人資本投資于發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體的基建項目，從而也建立了優(yōu)秀基建的國際標(biāo)準(zhǔn)。(32)“Explained:What is the Blue Dot Network,on the Table during Trump Visit to India,” The Indian Express,February 26,2020.目前，美國正與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)合作，后者為“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)”標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計與實施提供技術(shù)支持?！八{(lán)點網(wǎng)絡(luò)”原本就被認(rèn)為是美國“印太戰(zhàn)略”的一部分，B3W提出之后，它也自然成為“印太戰(zhàn)略”的重要組成部分。在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)”或B3W在標(biāo)準(zhǔn)制定上將具體發(fā)揮何種作用尚不清晰，但美國在推動可信賴的數(shù)字互聯(lián)互通特別是通訊基建方面已有所行動，例如，美日印澳四國承諾與國際電信聯(lián)盟等多邊標(biāo)準(zhǔn)化組織加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作。(33)“Joint Statement from Quad Leaders,” September 24,2021.

就供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)而言，相關(guān)討論更多局限在勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。(34)The White House,“Building Resilient Supply Chains,Revitalizing American Manufacturing,and Fostering Broad-Based Growth:100-Day Reviews under Executive Order 14017,” June 2021,p.17.古德曼等人認(rèn)為，未來“印太經(jīng)濟(jì)框架”的成員國應(yīng)就供應(yīng)鏈的透明性、可信賴性和可持續(xù)性制定共同的標(biāo)準(zhǔn)，其中包括供應(yīng)鏈相關(guān)工作環(huán)境的基本原則以及禁止輸入來自強(qiáng)迫勞動或非法砍伐的產(chǎn)品。相關(guān)國家應(yīng)為改善勞工標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)工人提供技術(shù)性支持，并與國際勞工組織在該地區(qū)的現(xiàn)有項目加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作。(35)Matthew P.Goodman & William Reinsch,“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework,” January 2022， p.7.

二、美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交的主要特點

從美國國內(nèi)相關(guān)的政策討論以及近年來美國在印太地區(qū)的外交實踐來看，美國的印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交迄今具有對華競爭性、盟友依賴性和高門檻性三大特征。

第一，針對中國，具有明顯的排華性和對華競爭性。無論是特朗普卸任前解密的《美國印太戰(zhàn)略框架》，還是拜登政府新公布的《美國印太戰(zhàn)略》，都將中國視為美國在該地區(qū)面臨的頭號安全挑戰(zhàn)。拜登政府還認(rèn)為中國是當(dāng)今世界唯一一個能夠在經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和科技等諸多領(lǐng)域?qū)γ绹鴺?gòu)成全方位挑戰(zhàn)的競爭者。(36)“Interim National Security Strategic Guidance,” March 3,2021,p.8,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf,訪問時間：2022年2月14日。顯然，美國認(rèn)為世界的重心已移至印太地區(qū)，美國應(yīng)阻止中國在該地區(qū)建立“勢力范圍”，進(jìn)而阻止中國成為世界頭號強(qiáng)國。(37)參見:Indo-Pacific Strategy of The United States,February 2022,p.5.無疑，印太地區(qū)已成為美國對華戰(zhàn)略競爭的核心區(qū)域，而美國的“印太戰(zhàn)略”則是其對華戰(zhàn)略競爭的指導(dǎo)方針和路線圖。因此，美國在印太地區(qū)所推進(jìn)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交自然也以對華戰(zhàn)略競爭為宗旨和出發(fā)點。

擬議中的美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”意在彌補(bǔ)“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)上的短板，但美國學(xué)者更多關(guān)注的還是印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建。在前述美國國會關(guān)于印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交的聽證會上，三位美國學(xué)者都警告稱美國若不努力，將在地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建中被邊緣化，而中國的優(yōu)勢日益明顯。一是中國積極制定并出臺《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，盡管該規(guī)劃著眼于國內(nèi)，但鑒于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特性和中國的經(jīng)濟(jì)體量，其規(guī)制必將產(chǎn)生國際影響。(38)Wendy Cutler,“Strategic Importance of Digital Economic Engagement in the Indo- Pacific,” Testimony before the U.S.House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia,the Pacific,Central Asia,and Nonproliferation,January 19,2022,p.4,https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20220119/114352/HHRG-117-FA05-Wstate-CutlerW-20220119.pdf,訪問時間：2022年2月14日。二是由包括中國在內(nèi)的15國簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)正成為該地區(qū)最重要的多邊經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，其中有關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的條款符合中國的利益，若成為亞太地區(qū)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，將挑戰(zhàn)美國的利益。(39)Christine Bliss,“Strategic Importance of Digital Economic Engagement in the Indo-Pacific,” Testimony before the U.S.House Foreign Affairs Committee,Subcommittee on Asia,the Pacific,Central Asia,and Nonproliferation,January 19,2022,p.3,https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20220119/114352/HHRG-117-FA05-Wstate-BlissC-20220119.pdf,訪問時間：2022年2月14日。三是在美國缺席地區(qū)經(jīng)濟(jì)安排的背景下，地區(qū)國家另起爐灶，并加強(qiáng)與中國的互動。除《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)外，美國的地區(qū)盟友都在緊鑼密鼓地推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易談判。例如，2020年以來，新加坡先后與澳大利亞、韓國等達(dá)成雙邊數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定。韓國和加拿大也有意加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)。中國已正式申請加入CPTPP和DEPA。盡管中國加入CPTPP面臨不少阻力，但鑒于中國龐大市場的吸引力，美國不可掉以輕心，因為一旦中國加入，局面將發(fā)生根本性改變。(40)Wendy Cutler,“Strategic Importance of Digital Economic Engagement in the Indo- Pacific,” p.2.因此，這些學(xué)者建議，在美國加入CPTPP短期內(nèi)難以提上日程的情況下，應(yīng)該盡快推出“印太經(jīng)濟(jì)框架”，并將數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為核心支柱，以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前被邊緣化的態(tài)勢，確立美國在印太地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序中的領(lǐng)導(dǎo)地位。(41)Ibid,p.3.

總之，美國如果推進(jìn)《印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》，很可能將中國排除在外，其在該地區(qū)的數(shù)字基建也必將針對中國的數(shù)字絲綢之路，如同B3W與藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)都是劍指中國的“一帶一路”倡議。美國在推進(jìn)數(shù)字韌性供應(yīng)鏈時，盡管有提高自身供應(yīng)鏈安全的需要，但同時也意圖在關(guān)鍵技術(shù)上對華脫鉤和禁運(yùn)，包括禁止地區(qū)國家向中國轉(zhuǎn)讓關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備；(42)“South Korea’s SK Hynix Caught in US-China Semiconductor Battle,” Financial Times,November 25,2021.在數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面，美國的目標(biāo)就是以美國標(biāo)準(zhǔn)為世界標(biāo)準(zhǔn)，不給中國標(biāo)準(zhǔn)以任何空間。

第二，拉幫結(jié)伙，依賴盟友和伙伴，并不斷擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線。特朗普時期，盡管美國政府所奉行的單邊主義、“美國優(yōu)先”和“交易型外交”等極大傷害了美國與其盟友的關(guān)系，但在推出“印太戰(zhàn)略”后，特朗普仍高度重視與地區(qū)盟友和伙伴合作的重要性，并將其視為維護(hù)印太穩(wěn)定與和平的“核心”。(43)U.S.Department of State,“A Free and Open Indo-Pacific:Advancing a Shared Vision,” November 4,2021,p.7,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf,訪問時間：2022年2月14日。美日印澳“四國機(jī)制”的復(fù)活，更凸顯其在印太地區(qū)搞小圈子的作法。拜登上臺后，修復(fù)與盟友的關(guān)系成為美國外交的一個優(yōu)先事項。在印太地區(qū)，美國更承諾與盟友、伙伴和地區(qū)組織合作，共建“集體能力”。(44)Indo-Pacific Strategy of The United States,February 2022,p.10.為此，美國一是要推進(jìn)其與五大傳統(tǒng)盟友(澳、日、韓、菲、泰)關(guān)系的現(xiàn)代化；二是密切與地區(qū)伙伴的關(guān)系，包括印度、印度尼西亞、馬來西亞、蒙古、新西蘭、新加坡、越南和太平洋島國等；三是在鞏固美日印澳“四國機(jī)制”的同時，深化與東盟的合作。(45)Ibid,pp.9-10.

照此思路，美國在印太地區(qū)也在與盟友和伙伴廣泛接觸，實質(zhì)性構(gòu)建“數(shù)字聯(lián)盟”。首先，美國與日本的數(shù)字合作走在前列。2019年10月，美日簽署雙邊數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，其基礎(chǔ)是此前美國所主導(dǎo)但后來決定退出的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)草案中有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的規(guī)定，甚至更為“野心勃勃”，包括：禁止數(shù)據(jù)本地化，并涵蓋金融服務(wù)；禁止為市場準(zhǔn)入設(shè)定條件，即強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓源代碼、算法或密鑰；開放非敏感性政府?dāng)?shù)據(jù)的電子訪問等。(46)Mireya Solís,“Toward a US-Japan Digital Alliance,” Working Paper,The Brookings Institution,November 2021,https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2021/10/US-Japan-Digital-Alliance-Mireya-Solis.pdf,訪問時間：2022年2月14日。同時，美日還建立了“競爭力與韌性伙伴關(guān)系”，承諾出資45億美元用于研發(fā)、測試和部署下一代移動網(wǎng)絡(luò)，即6G或超5G(Beyond 5G)；加強(qiáng)兩國在第三方的合作，發(fā)起“全球數(shù)字互聯(lián)互通伙伴關(guān)系”，提升伙伴國的網(wǎng)絡(luò)安全能力；就半導(dǎo)體等敏感供應(yīng)鏈和保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)加強(qiáng)合作；就量子信息加強(qiáng)聯(lián)合研究和學(xué)者交流；等等。(47)The White House,“Fact Sheet:U.S.-Japan Competitiveness and Resilience (CoRe) Partnership,” April 16,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/16/fact-sheet-u-s-japan-competitiveness-and-resilience-core-partnership/,訪問時間：2022年2月14日。

拜登與文在寅在2021年5月舉行美韓首腦會晤時，同意就開發(fā)人工智能、5G和6G、open-RAN技術(shù)、量子技術(shù)等新興技術(shù)加強(qiáng)合作。同時，美韓還將在東南亞地區(qū)協(xié)調(diào)政策，以促進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通與數(shù)字創(chuàng)新。(48)Miyeon Oh,“Beyond the Peninsula:US-ROK Cooperation on Digital Connectivity in the Indo-Pacific,” Issue Brief,Atlantic Council,December 2021,https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2021/12/Beyond-the-Peninsula-IB-2021.pdf,訪問時間：2022年2月14日。值得注意的是，由于韓國是世界芯片制造大國，美國高度重視韓國在國際半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中的作用，近來更是頻繁向韓國施壓，為中韓半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)合作設(shè)置障礙，如要求韓國半導(dǎo)體制造商向美提供其對華出口的內(nèi)部信息，又如阻撓韓國公司向其在華工廠輸入高端半導(dǎo)體設(shè)備。(49)Jin Kai,“Will South Korea Join the US Effort to Insulate Supply Chains from China?” The Diplomat,January 19,2022,https://thediplomat.com/2022/01/will-south-korea-join-the-us-effort-to-insulate-supply-chains-from-china/,訪問時間：2022年2月14日。據(jù)稱，美國與澳大利亞也在進(jìn)行數(shù)字貿(mào)易談判。2021年11月，美國與印度也就數(shù)字服務(wù)稅達(dá)成了過渡性協(xié)議。

在多邊層面，美國在加強(qiáng)“四國機(jī)制”相關(guān)數(shù)字合作的同時，還日益重視發(fā)展與東盟的合作。除“美國-東盟智慧城市伙伴關(guān)系”外，美國國際發(fā)展署還支持東盟電子商務(wù)協(xié)調(diào)委員會(ASEAN Coordinating Committee on Electronic Commerce)制定東盟數(shù)字一體化指數(shù)(ASEAN Digital Integration Index)，來衡量《東盟數(shù)字一體化框架》(ASEAN Digital Integration Framework)的執(zhí)行情況，并指明東盟成員國可以在哪些領(lǐng)域改善其數(shù)據(jù)驅(qū)動的各項政策。(50)“Fact Sheet:U.S.Support for the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” August 4,2021,https://www.state.gov/u-s-support-for-the-asean-outlook-on-the-indo-pacific/,訪問時間：2022年2月14日。美國和東盟還建立了“科技創(chuàng)新合作計劃”(STIC)，支持創(chuàng)新項目和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，并促進(jìn)雙方工商政學(xué)等各界間的聯(lián)系。(51)“Fact Sheet:New Initiatives to Expand the U.S.-ASEAN Strategic Partnership,” October 26,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/fact-sheet-new-initiatives-to-expand-the-u-s-asean-strategic-partnership/,訪問時間：2022年2月14日。新版《美國印太戰(zhàn)略》更強(qiáng)調(diào)美國要對東盟加大投入，并探討美日印澳“四國機(jī)制”與東盟的合作機(jī)會。(52)Indo-Pacific Strategy of The United States,February 2022,p.9.

第三，強(qiáng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)和價值觀。這里高標(biāo)準(zhǔn)與價值觀其實指向相同，高標(biāo)準(zhǔn)并非簡單指向產(chǎn)品或項目的質(zhì)量，也不單純在于其“約束力”(Binding)，而是更多強(qiáng)調(diào)西方所堅持的價值觀。新版《美國印太戰(zhàn)略》共有四處提到“高標(biāo)準(zhǔn)”基建或“高標(biāo)準(zhǔn)”貿(mào)易，并強(qiáng)調(diào)該戰(zhàn)略“依循道德標(biāo)準(zhǔn)、著眼長遠(yuǎn)并立足于民主韌性”。(53)Indo-Pacific Strategy of The United States,February 2022,p.7.

首先，高標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)的是民主和自由的價值觀。如前所述，美日印澳“四國機(jī)制”的關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)合作也強(qiáng)調(diào)要體現(xiàn)四國“共同的民主價值觀”。費(fèi)斯在美國國會眾議院外交委員會聽證會上就明確指出，美國必須認(rèn)識到數(shù)據(jù)是一種戰(zhàn)略資源，必須建立一個體現(xiàn)華盛頓價值觀而非北京價值觀的全球數(shù)字貿(mào)易秩序，而構(gòu)建一個高標(biāo)準(zhǔn)的印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定是重要一步。他還特別指出日本前首相安倍晉三所倡議的“值得信賴的自由數(shù)據(jù)流通”(Data Free Flow with Trust)，認(rèn)為其要義是“擴(kuò)大與朋友的數(shù)字貿(mào)易，限制與對手的數(shù)字貿(mào)易”。換言之，就是與美國的民主盟友和其他志同道合的國家增加數(shù)據(jù)流動，限制和減少與中國的數(shù)據(jù)流動。(54)David Feith,“The Strategic Importance of a U.S.Digital Trade Agreement in the Indo-Pacific,”pp.6-7.

其次，高標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)規(guī)則與規(guī)范的強(qiáng)約束力。布利斯(Christine Bliss)在美國國會眾議院外交委員會聽證會上也指出，RCEP中的數(shù)字規(guī)則缺乏強(qiáng)制性，可以自我裁定并充滿例外，因此是無力的。特別是RCEP關(guān)于數(shù)據(jù)本地化、限制數(shù)據(jù)跨境流動和保護(hù)本國工業(yè)的規(guī)則，將無法有效應(yīng)對中國式的數(shù)字管理方法。(55)Christine Bliss,“Strategic Importance of Digital Economic Engagement in the Indo-Pacific,” p.3.因此，美國必須與盟友合作建立高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字規(guī)則，防止RCEP主導(dǎo)亞太地區(qū)的數(shù)字秩序。費(fèi)斯甚至建議美國有必要阻止中國加入CPTPP和DEPA，以防止中國從這些多邊機(jī)制內(nèi)部影響高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字規(guī)則的制定或?qū)嵤?56)David Feith,“The Strategic Importance of a U.S.Digital Trade Agreement in the Indo-Pacific,” p.6.

再次，高標(biāo)準(zhǔn)還體現(xiàn)在透明性、勞工權(quán)利、個人隱私保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等諸多方面。以透明性為例，醞釀中的美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”很可能要求成員國公開其政府合同，或至少彼此分享合同信息。(57)Matthew P.Goodman & William Reinsch,“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework,” January 2022， p.8.而此前美國一直批評中國的“一帶一路”合作項目缺乏透明性。同時，美國也希望其印太盟友和伙伴提供關(guān)鍵供應(yīng)鏈的相關(guān)信息。以勞工權(quán)利為例，美國學(xué)者建議勞工標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”的一項重要內(nèi)容。該框架應(yīng)參照國際勞工組織以及《美墨加協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定制定勞工標(biāo)準(zhǔn)以及爭端解決條款，包括將勞工標(biāo)準(zhǔn)納入數(shù)字政策，以幫助弱勢群體參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)，并鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展。同時，美國還應(yīng)推動框架成員國同意企業(yè)和非政府組織跟蹤供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的勞工狀況，以保障勞工權(quán)利。(58)Ibid,pp.8-9.

三、美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交面臨的挑戰(zhàn)

美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交的推進(jìn)與實施將受到一些因素的牽制，這些因素既與其特性(如高標(biāo)準(zhǔn)性)有關(guān)，也體現(xiàn)著美國“印太戰(zhàn)略”甚至是其整體外交所面臨的局限和挑戰(zhàn)。概括而言，地區(qū)國家不愿選邊站隊、美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交的高門檻和美國內(nèi)政對外交日益增強(qiáng)的影響這三大因素，將決定美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交未來的實際進(jìn)展。

(一)地區(qū)國家大多傾向于在中美間保持對沖

隨著中國崛起勢頭的增強(qiáng)和美國奧巴馬政府時期推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，過去十年，有關(guān)東亞國家的策略選擇成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的一個熱門話題。學(xué)界的主流觀點是，東亞國家大多在中美間采取了對沖戰(zhàn)略，即經(jīng)濟(jì)和政治上與中國密切接觸，同時與美國保持或構(gòu)建安全關(guān)系，并鼓勵美國繼續(xù)成為地區(qū)的穩(wěn)定器。(59)Darren J.Lim and Zack Cooper,“Reassessing Hedging:The Logic of Alignment in East Asia,” Security Studies,Vol.24,No.4,2015,p.724.更通俗的說法，就是這些國家“經(jīng)濟(jì)上靠中國，安全上靠美國”。(60)凌勝利：《二元格局：左右逢源還是左右為難？——東南亞六國對中美亞太主導(dǎo)權(quán)競爭的回應(yīng)(2012-2017)》，《國際政治科學(xué)》2018年第4期，第55頁。特朗普政府開啟對華戰(zhàn)略競爭并推出“印太戰(zhàn)略”后，地區(qū)國家所面臨的選邊站壓力明顯上升，澳大利亞、日本和印度等國都不同程度地靠向美國，但“東南亞國家在趨于緊張的地區(qū)環(huán)境中繼續(xù)傾向于維持對沖戰(zhàn)略?！?61)劉若楠：《中美戰(zhàn)略競爭與東南亞地區(qū)秩序轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第8期，第20頁。

作為當(dāng)事方，東南亞國家對中美對抗的前景充滿憂慮，非常擔(dān)心被迫在中美之間選邊站。正如新加坡總理李顯龍近年來所言，“東南亞國家不愿歷史重演，不愿再次被卷入大國對抗，因為對抗陣營的出現(xiàn)將使東盟陷于分裂，將使該地區(qū)賴以發(fā)展的和平、合作的環(huán)境不復(fù)存在?！?62)參見:Lee Hsien Loong,“The Endangered Asian Century,” Foreign Affairs,Vol.99,No.4,Jul/Aug 2020,pp.52-58；“PM Lee Hsien Loong Gave the Keynote Address at the International Institute for Strategic Studies (IISS) Shangri-La Dialogue Opening Dinner on 31 May 2019 at the Shangri-La Hotel,Singapore,” May 31,2019,https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-IISS-Shangri-La-Dialogue-2019,訪問時間：2022年2月14日。2019年6月公布的《東盟印太展望》實際上是東盟對美國“印太戰(zhàn)略”的官方回應(yīng)，既是東盟國家在該地區(qū)對外關(guān)系的政策指引，也體現(xiàn)了其對美國“印太戰(zhàn)略”的擔(dān)憂和保留。該文件強(qiáng)調(diào)“東盟中心地位”是印太地區(qū)合作的“根本原則”，東盟主導(dǎo)的系列機(jī)制(如東亞峰會)是印太地區(qū)對話與合作的主要平臺。(63)Association of Southeast Asian Nations,“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” June 2019,p.1,https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf,訪問時間：2022年2月14日。該文件還特別強(qiáng)調(diào)了印太地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)一體化的重要性，承諾東盟將促進(jìn)該地區(qū)物理、機(jī)制和人員間的聯(lián)系，推進(jìn)RCEP進(jìn)程，并愿幫助彌合該地區(qū)存在的戰(zhàn)略分歧和利益矛盾。(64)Ibid.

顯然，美國的“印太戰(zhàn)略”正沖擊著以東盟為中心的地區(qū)架構(gòu)的建設(shè)，不僅重啟的美日印澳“四國機(jī)制”威脅東盟中心地位，美國推進(jìn)中的印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交也在數(shù)字空間制造著聯(lián)合國秘書長古特雷斯所言的大分裂(Great Fracture)，(65)“In ‘World of Disquiet’,UN must Deliver for the People,Guterres Tells General Assembly,” September 24,2019,https://news.un.org/en/story/2019/09/1047172,訪問時間：2022年2月14日?？简炛鴸|盟和該地區(qū)其他國家對經(jīng)濟(jì)一體化的信仰和追求。2020年11月15日RCEP的正式簽署，實際上表明了地區(qū)國家對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的立場，其中有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的條款也將隨著協(xié)定的全面生效而得到落實。美國若一意推行強(qiáng)排他性甚至意在分裂該地區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，地區(qū)國家特別是東盟國家想必難以認(rèn)同并配合美國。

(二)高標(biāo)準(zhǔn)將令許多國家望而卻步

以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為核心的美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”將追求高標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性，但無論就政治制度還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，該地區(qū)國家間存在著巨大的差異性，不僅許多東南亞國家在價值觀上難以與美國彼此認(rèn)同，即便自稱為“世界上最大的民主國家”的印度在數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范方面也與“世界上最強(qiáng)大的民主國家”的美國之間存在很多分歧。

在數(shù)據(jù)跨境自由流動問題上，印度的立場與中國相近，主張數(shù)據(jù)管理本地化，與發(fā)達(dá)國家站在對立面。(66)“G-20 Osaka Summit:India Refuses to Sign Declaration on Free Flow of Data across Borders,” The Indian Express,June 29,2019.在2019年二十國集團(tuán)峰會上，印度反對時任日本首相安倍晉三所推動的“大阪路徑”(Osaka Track)，與印度尼西亞和南非一起未簽署支持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動的《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》。同年，印度政府向議會提交了“數(shù)據(jù)保護(hù)法案”，意在制定數(shù)據(jù)本地化規(guī)范。盡管該法案目前仍在審議中，但一些行業(yè)和部門已在實施相關(guān)政策。例如，印度的電信部門規(guī)定，用戶數(shù)據(jù)必須在本地存儲和處理，不得對外輸出用戶的賬戶信息。(67)Vishal Shah,“How would Data Localization Benefit Indian SMEs?” The Times of India,February 15,2022.又如，印度儲備銀行規(guī)定，在印獲批的支付系統(tǒng)運(yùn)營商盡管可以在境外處理數(shù)據(jù)，但所有支付數(shù)據(jù)必須存儲在印度。2021年7月，萬事達(dá)卡公司(Master Card)因違反相關(guān)規(guī)定，被禁止向印度客戶發(fā)行新的借記卡或信用卡。(68)“Data Localization - Protection or Protectionism?,” The Hindu,August 8,2021.印度政府對數(shù)據(jù)本地化給出的理由主要有四點：一是確保執(zhí)法時更快、更好地獲取個人數(shù)據(jù)；二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)；三是防止外國監(jiān)控；四是更好地落實數(shù)據(jù)保護(hù)法。(69)Anirudh Burman and Upasana Sharma,“How would Data Localization Benefit India?” Working Paper,Carnegie India,April 2021,https://carnegieendowment.org/files/202104-Burman_Sharma_DataLocalization_final.pdf,訪問時間：2022年2月14日。不過，真正的原因還在于印度數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對滯后，其本土數(shù)字企業(yè)在外國數(shù)字巨頭面前缺乏競爭力，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也還存在巨大缺口。(70)“Explained:Why the World is Debating Data Flow,” The Indian Express,June 25,2019.難怪布利斯在聽證會上直言不諱，稱“我們懷疑印度愿意接受(印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定所規(guī)定的)這些高標(biāo)準(zhǔn)”。(71)Christine Bliss,“Strategic Importance of Digital Economic Engagement in the Indo-Pacific,” p.4.

不過，地區(qū)國家的多樣性和其利益的多元性已在美國政府的考慮范圍之內(nèi)。美國商務(wù)部長雷蒙多2021年11月訪問亞洲時表示，美國醞釀中的“印太經(jīng)濟(jì)框架”將具有“靈活性和包容性”，以便不同類型的地區(qū)國家能夠盡可能地參與。(72)“U.S.Aims for 'Flexible and Inclusive' Indo-Pacific Framework,” Nikkei Asia,November 18,2021.古德曼認(rèn)為，美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”將是一個分步走的進(jìn)程，最初美國將主要面向其在該地區(qū)的條約盟友和緊密伙伴，如日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和新加坡；考慮到緬甸目前的政治和人權(quán)狀況以及老撾和柬埔寨的欠發(fā)達(dá)國家地位，美國不可能邀請東盟所有國家參與到這個框架中來，而最可能受到邀請的是東盟主要經(jīng)濟(jì)體，即印度尼西亞、泰國和越南；至于是否邀請印度和其他南亞國家,如孟加拉國和斯里蘭卡,尚需考慮。(73)Matthew P.Goodman & William Reinsch,“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework,” January 2022， p.11.特別是關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的部分，框架參與國將分為核心圈和外圍圈，核心圈將是那些愿意接受高標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性的創(chuàng)始國家，外圍圈將是那些愿意接受總體原則并在相關(guān)問題和領(lǐng)域開展合作但尚不想做出過強(qiáng)承諾的國家。(74)Ibid,p.12.

(三)美國內(nèi)政的牽制不容低估

面對國內(nèi)日益嚴(yán)重的政治和社會分化以及特朗普執(zhí)政四年對美國的改造，拜登上臺后始終把內(nèi)政置于首位，對外政策也始終顧及國內(nèi)的觀感和影響。無論是“服務(wù)于中產(chǎn)階級的外交政策”(A Foreign Policy for the Middle Class)，(75)參見刁大明：《拜登政府的“中產(chǎn)階級外交”》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第4期，第10-18頁。還是“以工人為中心的貿(mào)易政策”(A Worker-Centered Trade Policy)，(76)Office of the United States Trade Representative,“Remarks of Ambassador Katherine Tai Outlining the Biden-Harris Administration’s Worker-Centered Trade Policy,” June 2021,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2021/june/remarks-ambassador-katherine-tai-outlining-biden-harris-administrations-worker-centered-trade-policy,訪問時間：2022年2月14日。都體現(xiàn)出當(dāng)前美國外交和內(nèi)政的高度捆綁，選民基礎(chǔ)已成為外交政策的出發(fā)點。正如拜登政府的《過渡期國家安全戰(zhàn)略指南》所言，中產(chǎn)階級是美國的“脊梁”，“美國的貿(mào)易政策必須讓中產(chǎn)階級壯大，創(chuàng)造新的和更好的工作崗位并提升工資，鞏固社會各界”。(77)“Interim National Security Strategic Guidance,” March 3,2021,p.15.

事實上，美國之所以醞釀“印太經(jīng)濟(jì)框架”，就是因為拜登政府出于國內(nèi)政治原因而無法加入CPTPP。(78)Wendy Cutler,“The Needle Biden must Thread:How to Compete in Asia without a New Trade Deal,” Barron’s,December 16,2021,https://www.barrons.com/articles/biden-asia-trade-cptpp-indo-pacific-economic-framework-51639666833,訪問時間：2022年2月14日。雷蒙多在亞洲之行中也明確表示，美國不會加入CPTPP，而會在印太地區(qū)尋求一個新的經(jīng)濟(jì)框架。(79)“U.S.won't Join CPTPP but will Seek New Framework:Raimondo,”Nikkei Asia,November 16,2021.特朗普早已給CPTPP的前身TPP貼上標(biāo)簽，認(rèn)為該協(xié)定將會把美國的制造業(yè)更多地遷移到海外，并增加美國的貿(mào)易赤字，且無法解決美國貿(mào)易伙伴進(jìn)行貨幣操縱的問題，這也成為特朗普任內(nèi)美國退出TPP談判的主要理由，并得到部分民主黨人和美國勞工組織的支持。(80)James McBride,Andrew Chatzky,and Anshu Siripurapu,“What’s Next for the Trans-Pacific Partnership (TPP),”Backgrounder,Council on Foreign Relations,September 20,2021,https://www.cfr.org/backgrounder/what-trans-pacific-partnership-tpp,訪問時間：2022年2月14日。因此，上任第一年，拜登政府將主要精力投入在國內(nèi)，特別是經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，包括刺激就業(yè)、投資基礎(chǔ)設(shè)施以及吸引臺積電、英特爾等制造業(yè)國際巨頭在美國投資設(shè)廠。(81)Ryan Hass,“How the United States can Strengthen its Position in the Indo-Pacific,” East Asia Forum,February 2,2022,https://www.eastasiaforum.org/2022/02/02/how-the-united-states-can-strengthen-its-position-in-the-indo-pacific/,訪問時間：2022年2月14日。與此同時，拜登政府在加入CPTPP上謹(jǐn)慎小心，即便是中國提出加入CPTPP的愿望后，美國更多關(guān)注的是如何阻止中國加入的問題，而非自身加入的問題。(82)David Feith,“The Strategic Importance of a U.S.Digital Trade Agreement in the Indo-Pacific,”pp.6-7.

美國國內(nèi)對全球化和自由貿(mào)易的敏感和分歧，在很大程度上也是促使“印太經(jīng)濟(jì)框架”聚焦于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要原因。即便如此，拜登政府內(nèi)部對于擬議中的“數(shù)字貿(mào)易協(xié)定”仍存在較大分歧，這也導(dǎo)致“印太經(jīng)濟(jì)框架”遲遲不能出臺。(83)James Crabtree,“Biden’s Digital Trade Idea Reveals Emerging US Strategy for Asia,” Nikkei Asia,August 11,2021.同時，數(shù)字經(jīng)濟(jì)除貿(mào)易和標(biāo)準(zhǔn)之外，還包括產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，美國在資金和就業(yè)上要找到讓其地區(qū)盟友和伙伴以及美國的中產(chǎn)階級都感到滿意的解決方案，其挑戰(zhàn)不容小覷。

四、美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交的發(fā)展前景

新版《美國印太戰(zhàn)略》稱，拜登政府將于2022年初推出“印太經(jīng)濟(jì)框架”，建立一種“新伙伴關(guān)系”，“推動和促進(jìn)高水平貿(mào)易，治理數(shù)字經(jīng)濟(jì)，改善供應(yīng)鏈彈性和安全，刺激對透明和高水平基礎(chǔ)設(shè)施的投資，建設(shè)數(shù)字互聯(lián)互通”，“加倍投入”美國與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。(84)Indo-Pacific Strategy of The United States,February 2022,p.15.盡管至2022年3月底本論文提交時美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”仍未出臺，但根據(jù)美國近年的外交實踐和其國內(nèi)的政策研討，其印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的目標(biāo)和輪廓正日漸清晰。美國醞釀“印太經(jīng)濟(jì)框架”意在補(bǔ)足其“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的短板，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)則是“印太經(jīng)濟(jì)框架”的重心和著力點。美國正圍繞貿(mào)易、基建、供應(yīng)鏈和標(biāo)準(zhǔn)四大領(lǐng)域在印太地區(qū)積極推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交。美國擬參照《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》《美墨加協(xié)定》、DEPA、CPTPP等優(yōu)先達(dá)成印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定；通過技術(shù)援助、政府與社會資本合作以及與發(fā)達(dá)盟友聯(lián)合投資等方式，在該地區(qū)建設(shè)“安全和值得信任”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施；積極在數(shù)字產(chǎn)品(特別是芯片)、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)和ICT產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域構(gòu)建韌性供應(yīng)鏈，以多元化防止對某一特定國家的過分信賴；在印太地區(qū)推進(jìn)美國的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，確保美國主導(dǎo)該地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序的建立。

作為美國“印太戰(zhàn)略”特別是即將出臺的“印太經(jīng)濟(jì)框架”的重要組成部分，美國的印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交以對華戰(zhàn)略競爭為宗旨和出發(fā)點，具有很強(qiáng)的排華性和遏華性，也必然導(dǎo)致甚至激化中美在該地區(qū)的數(shù)字競爭。美國正在與地區(qū)盟友和伙伴廣泛接觸，意在構(gòu)建排華性的數(shù)字聯(lián)盟。由于地區(qū)國家包括日韓等美國正式盟友與中國都有緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，美國在數(shù)字空間制造分化的前景顯然不符合地區(qū)國家的普遍利益，特別是這種分化還可能外溢到其他領(lǐng)域，如破壞東盟的團(tuán)結(jié)。同時，美國數(shù)字規(guī)范所追求的高標(biāo)準(zhǔn)也令地區(qū)多數(shù)國家望而卻步。地區(qū)國家在政治和經(jīng)濟(jì)上存在明顯的多樣性和差異性，不僅東南亞國家難以認(rèn)同美國的民主、勞工等標(biāo)準(zhǔn)，即便印度在數(shù)據(jù)本地化原則上也與美國相左。此外，美國的對外政策已嚴(yán)重受制于內(nèi)政的風(fēng)向，美國在資金、技術(shù)和就業(yè)等領(lǐng)域能為地區(qū)國家承諾多少實惠，必須首先取得國內(nèi)共識，這也將最終決定美國印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交的實效。

本文在美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”正式出臺之前討論其印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交，可謂一種超前性的研究，因此必然有明顯的局限性，但這并不影響此研究的有效性和現(xiàn)實意義。如果說印太地區(qū)是美國對華戰(zhàn)略競爭在地理空間上的焦點，而數(shù)字空間又是美國對華戰(zhàn)略競爭的重點場域，那么當(dāng)這兩種空間緊密結(jié)合時，其對中美關(guān)系和中國周邊環(huán)境的走向必將產(chǎn)生重要影響，值得學(xué)界持續(xù)關(guān)注和深入研究。