緬甸民主轉(zhuǎn)型的政治困局探析

吳金平 景麗娜

【內(nèi)容提要】緬甸民主轉(zhuǎn)型的不穩(wěn)定狀態(tài)不僅影響著緬甸的政治發(fā)展，也使得和平穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境面臨考驗(yàn)。由于緬甸軍方對(duì)政治權(quán)力主導(dǎo)地位的追求、民主轉(zhuǎn)型中制度建設(shè)的緩慢和效率不顯、種族不平等突出和公民社會(huì)建構(gòu)不成熟，使得緬甸的民主轉(zhuǎn)型陷入政治困局。緬甸民主轉(zhuǎn)型政治困局根源在于緬甸軍方與民盟之間的妥協(xié)存有變數(shù)、民主制度下的政治文化尚未成熟，以及緬甸內(nèi)部民族宗教關(guān)系并不和諧。緬甸民主轉(zhuǎn)型的突破應(yīng)聚焦于爭(zhēng)取黨派間的力量平衡，優(yōu)化政府治理體系；完善民主制度建設(shè)，提升公民社會(huì)發(fā)展水平；減少社會(huì)內(nèi)部沖突發(fā)生，構(gòu)建超民族的國(guó)家認(rèn)同等可選路徑，才有可能使緬甸擺脫民主轉(zhuǎn)型的政治困局，鞏固民主政治發(fā)展的階段性成果。

2010年11月7日，緬甸依照憲法舉行多黨制全國(guó)大選是緬甸民主轉(zhuǎn)型發(fā)展的標(biāo)志性事件，引起各界的廣泛關(guān)注。近十多年來(lái)，學(xué)界出現(xiàn)了諸多有影響力的研究成果，研究?jī)?nèi)容涵蓋了緬甸民主轉(zhuǎn)型的背景與動(dòng)因、舉措和特征、影響及未來(lái)發(fā)展等。(1)相關(guān)的研究成果主要有：陳怡君、宋鎮(zhèn)照：《緬甸政治新發(fā)展(1990-2015)：轉(zhuǎn)型與變革》，五南圖書出版公司，2016年；張偉玉：《緬甸軍人政權(quán)轉(zhuǎn)型的原因分析》，《國(guó)際政治科學(xué)》2016年第2期；趙瑾：《2010年以來(lái)緬甸的改革：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2014年第6期；劉鵬：《緬甸的民主改革與美國(guó)的認(rèn)可》，《國(guó)際政治科學(xué)》2014年第3期；Kristina Kironska,“Democratic Transition in Myanmar:Fact or Sham?” International Journal of Recent Scientific Research Research,Vol.5,No.8,2014.Marco Bünte,“Burma’s Transition to Quasi-Military Rule:From Rulers to Guardians?” Armed Forces & Society,Vol.40,No.4,2014.Baladas Ghoshal,“Democratic Transition in Myanmar:Challenges Ahead,” India Quarterly,Vol.69,No.2,2013.Marte Nilsen,“Will Democracy Bring Peace to Myanmar?” International Area Studies Review,Vol.16,No.2,2013等。整體上看，緬甸民主轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)主動(dòng)的變革，“政府、軍方、反對(duì)勢(shì)力、市民社會(huì)以及和國(guó)際社會(huì)間的互動(dòng)關(guān)系，均是通過(guò)由上而下的決策過(guò)程而行動(dòng)”。(2)陳怡君、宋鎮(zhèn)照：《緬甸政治新發(fā)展(1990-2015)：轉(zhuǎn)型與變革》，第73頁(yè)。然而，已有研究缺乏對(duì)緬甸民主轉(zhuǎn)型的一些特性的深度分析，如民主轉(zhuǎn)型的政治困局及其根源，而這恰是理解緬甸民主轉(zhuǎn)型發(fā)展坎坷的關(guān)鍵。2021年2月1日，鞏發(fā)黨和軍方因拒絕承認(rèn)聯(lián)邦議會(huì)選舉結(jié)果致使緬甸政局發(fā)生突變，隨后軍方宣布緬甸進(jìn)入為期一年的緊急狀態(tài)。民主轉(zhuǎn)型陷入困局使得緬甸國(guó)內(nèi)武裝沖突頻發(fā)、民族關(guān)系緊張、政黨競(jìng)爭(zhēng)激烈，對(duì)緬甸政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等產(chǎn)生了極大的影響。為此，深入研究緬甸民主轉(zhuǎn)型政治困局的形成具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。約翰·羅爾斯(John Rawls)在《政治自由主義》一書對(duì)穩(wěn)定性做了研究，他指出“系統(tǒng)或多或少是穩(wěn)定的，這取決于可使其恢復(fù)平衡的內(nèi)力的強(qiáng)度”，在社會(huì)實(shí)踐中，社會(huì)系統(tǒng)往往會(huì)受到一些因素的干擾，但整體上能保持一種穩(wěn)定的狀態(tài)，因?yàn)榧词瓜到y(tǒng)受到外在干擾而偏離最初的平衡狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)的相關(guān)因素又會(huì)使它回復(fù)平衡。(3)John Rawls,A Theory of Justice,Cambridge Mass:Harvard University Press,1999,p.400.羅爾斯將正義視為社會(huì)穩(wěn)定和制度建設(shè)的重要內(nèi)容，這對(duì)探究民主轉(zhuǎn)型和鞏固很有借鑒意義。在民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)平等、公平和正義向來(lái)被視為民主轉(zhuǎn)型和制度建設(shè)的核心關(guān)注，研究發(fā)展中國(guó)家在民主政治發(fā)展過(guò)程中如何突破民主轉(zhuǎn)型的不穩(wěn)定性的困局，建設(shè)公平正義的民主社會(huì)，鞏固民主轉(zhuǎn)型的成果，進(jìn)而完善民主制度建設(shè)具有深刻的理論意義。本文以緬甸民主轉(zhuǎn)型為研究對(duì)象，通過(guò)觀察和深入分析，嘗試回答緬甸民主轉(zhuǎn)型的政治困局有哪些表現(xiàn)，影響緬甸民主轉(zhuǎn)型陷入困局的原因是什么，以及緬甸民主轉(zhuǎn)型如何發(fā)展才能擺脫現(xiàn)有困局這三個(gè)問(wèn)題。

一、 緬甸民主轉(zhuǎn)型陷入政治困局的表現(xiàn)

緬甸民主轉(zhuǎn)型的走向在現(xiàn)階段還尚未明朗，看守政府總理、國(guó)家管理委員會(huì)主席敏昂萊(Min Aung Hlaing)正積極尋求建立和強(qiáng)化軍方對(duì)緬甸統(tǒng)治的合法性。從總體上看，緬甸民主轉(zhuǎn)型的政治困局主要體現(xiàn)在緬甸軍方與民盟兩大力量間的妥協(xié)仍無(wú)定數(shù)，緬甸國(guó)內(nèi)民主政治文化尚未形成有力支撐以及緬甸內(nèi)部的民族宗教關(guān)系復(fù)雜難調(diào)。

(一)緬甸軍方與民盟之間的妥協(xié)存有變數(shù)

在緬甸黨內(nèi)權(quán)力建設(shè)中，民盟圍繞昂山素季為核心，基本實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力的中心化。這也是民盟整體權(quán)力架構(gòu)、基本運(yùn)行機(jī)制的主要特征，能確保民盟的黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，并做到對(duì)權(quán)力的分配有約有序。(4)湯偉、施磊：《緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟的黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)》，《南亞?wèn)|南亞研究》2019年第4期，第54-70頁(yè)。但軍人是國(guó)家機(jī)器永恒的組成部分，“享有獲取強(qiáng)制性資源的特權(quán)，所以軍人是新的民主政府必須管理的國(guó)家機(jī)器不可分割的組成部分”。就民主轉(zhuǎn)型的過(guò)程而言，轉(zhuǎn)型前軍隊(duì)對(duì)國(guó)家的管理越是直接，如何對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行民主管理就成為民選政府成功實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型，并鞏固民主發(fā)展的重要任務(wù)。(5)[英]胡安·J.林茨、[美]阿爾弗萊德·斯泰潘：《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問(wèn)題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，孫龍等譯，浙江人民出版社，2008年，第72頁(yè)。吉列爾莫·奧唐奈(Guillermo A.O’Donnell)和菲利普·施密特(Philippe C.Schmitter)在精英對(duì)政府決策影響的研究中認(rèn)為，政權(quán)內(nèi)部包括“強(qiáng)硬派”和“溫和派”兩大類精英群體，假若“溫和派”能取得國(guó)家政權(quán)便會(huì)聯(lián)合反對(duì)派力量，共同參與國(guó)家的治理事務(wù)，這似乎也能解釋為什么吳登盛在緬甸轉(zhuǎn)型時(shí)期能夠與昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的反對(duì)派進(jìn)行合作。(6)廖亞輝：《獨(dú)立以來(lái)緬甸政治轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第4-5頁(yè)。

軍方是緬甸民主轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展的核心變量，因?yàn)檫@事關(guān)軍方在緬甸國(guó)內(nèi)政治地位的可取代性，緬甸國(guó)內(nèi)政治力量平衡的達(dá)成，以及民主制度的完善等。例如，緬甸軍方的政治地位在解決少數(shù)民族武裝沖突中甚為顯著，軍方從自身利益出發(fā)并不希望快速達(dá)成停火協(xié)議，因?yàn)檐婈?duì)有能力和動(dòng)力按照其追求去解決沖突，如依靠武力削弱地方武裝，進(jìn)而維護(hù)緬甸聯(lián)邦的統(tǒng)一。(7)王子昌：《2014年緬甸政治發(fā)展》，《東南亞研究》2015年第2期，第41頁(yè)。在軍方尋求對(duì)國(guó)家統(tǒng)治的主導(dǎo)權(quán)的大背景下，緬甸民主轉(zhuǎn)型更多的是有限的民主，是基于特定條件的民主。而這些條件是否能夠滿足，能否達(dá)成妥協(xié)方案，則決定了緬甸民主轉(zhuǎn)型的狀態(tài)和成果。

在民主轉(zhuǎn)型中，緬甸軍方雖然放棄了直接統(tǒng)治，但仍憑借手中掌握的軍隊(duì)大權(quán)和支持力量發(fā)揮著間接統(tǒng)治的作用。倫敦大學(xué)瑪麗女王學(xué)院李·瓊斯(Lee Jones)教授指出，在緬甸，“盡管許多人無(wú)疑在制裁和軍事統(tǒng)治下遭受了折磨，但軍政權(quán)成功地將蓬勃發(fā)展的自然資源出口收入分配給了自己和支持者。”(8)Lee Jones,“Explaining Myanmar’s Regime Transition:The Periphery Is Central,”Democratization,Vol.21,No.5,2014,p.781.緬甸軍方之所以愿意放權(quán)是因?yàn)檐娬畠?nèi)部的動(dòng)態(tài)調(diào)整，還有外部勢(shì)力的打壓和制裁，軍方需要緩解內(nèi)部僵局和外部孤立的雙重困局。美國(guó)對(duì)緬甸軍方重新奪權(quán)的新近表態(tài)為：“我們將與盟國(guó)、伙伴和國(guó)際組織一道，與緬甸人民站在一起，通過(guò)和平抗議重申他們對(duì)民主的支持”，因?yàn)樵诿裰鲊?guó)家內(nèi)，人民的意愿應(yīng)該得到足夠的尊重，而不應(yīng)該嘗試著用武力去顛覆，更不應(yīng)質(zhì)疑民選結(jié)果的公正性。(9)“Fact Sheet:Biden-Harris Administration Actions in Response to the Coup in Burma,” The White House,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/11/fact-sheet-biden-harris-administration-actions-in-response-to-the-coup-in-burma/,訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月28日。但這種制裁能持續(xù)多久，又能在多大程度上起作用還有待觀察。

(二)緬甸國(guó)內(nèi)民主政治文化尚未成熟

緬甸要建立基于“公平、自由、平等和中立”原則的民主制度，努力踐行緬甸國(guó)歌提出的權(quán)利追求，就要團(tuán)結(jié)一切力量“培育民主”，動(dòng)員人民參與并融入民主制度建設(shè)的進(jìn)程。(10)“Message Extended by U Win Myint,President of the Republic of the Union of Myanmar,on the Occasion of the International Day of Democracy,” The Global New Light of Myanmar,September 15,2018.從國(guó)家政治轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷程看，影響多頭政體(11)多頭政體意指比較(但非完全)民主化的政體，“它在本質(zhì)上是大眾化、自由化的，也就是具有高度的包容性，并且廣開(kāi)言路，允許公開(kāi)討論?！眳⒁?jiàn)[美]羅伯特·A.達(dá)爾：《多頭政體：參與和反對(duì)》，譚君久、劉慧榮譯，商務(wù)印刷館，2003年，第18-19頁(yè)。形成的因素也是多元的，包括歷史的順序、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、平等與不平等、文化、分裂模式與政府作用、政治積極分子的信念、外國(guó)的控制等。(12)[美]羅伯特·A.達(dá)爾：《多頭政體：參與和反對(duì)》，譚君久、劉慧榮譯，商務(wù)印刷館，2003年，第44-220頁(yè)。這些因素均是民主政治文化建設(shè)的重要變量，而現(xiàn)階段緬甸民主政治文化尚不成熟。據(jù)自由之家(Freedom House)關(guān)于緬甸近十年自由度的調(diào)查顯示，緬甸僅在2016年至2018年間處于部分自由的狀態(tài)，雖然在民眾政治權(quán)利和公民自由(13)在政治權(quán)利和公民自由的評(píng)分中，自由之家在政治權(quán)利方面設(shè)置了10個(gè)問(wèn)題，在公民自由方面設(shè)置了15個(gè)問(wèn)題，每個(gè)問(wèn)題的分值為0-4分，其中“0”代表最低程度的自由，“4”則代表最高程度的自由。兩類題的總分分別為40分和60分。在兩項(xiàng)的評(píng)級(jí)中，根據(jù)兩項(xiàng)相關(guān)問(wèn)題的得分情況對(duì)應(yīng)至等級(jí)分值，評(píng)級(jí)分值設(shè)為1-7，其中“1”代表最大自由度，“7”最低自由度。在狀態(tài)評(píng)估中，兩項(xiàng)評(píng)級(jí)得分的平均數(shù)即為評(píng)判等級(jí)的依據(jù)：由1到7(由高到低)，分為自由(1.0-2.5)、部分自由(3.0-5.0)、不自由(5.5-7.0)。方面有所進(jìn)步，但相較之其他自由國(guó)家還有很大的差距(見(jiàn)表1)。處于民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，有較高的自由度也是民主轉(zhuǎn)型卓有成效的重要表征，而這正是緬甸民主政治文化所欠缺的內(nèi)核。

表1 緬甸全球自由得分 (單位：分)

市民社會(huì)不發(fā)達(dá)也是緬甸民主政治文化不夠成熟的表征，作為國(guó)家政治發(fā)展的原動(dòng)力，一個(gè)多元且自主的市民社會(huì)對(duì)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。在緬甸，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等與政府機(jī)關(guān)有相互關(guān)系，且產(chǎn)生相互作用的組織或團(tuán)體還不夠豐富多元。何立仁(Ian Holliday)認(rèn)為，緬甸的公民危機(jī)問(wèn)題主要體現(xiàn)在公民所享有的自由權(quán)、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利均受到不同程度的限制；若開(kāi)邦羅興亞穆斯林群體的公民權(quán)利被剝奪，其他地區(qū)的穆斯林也受到影響；居住在外圍地區(qū)的少數(shù)族裔的政治權(quán)利受到針對(duì)性的限制；占主導(dǎo)地位的緬族生活在重要地區(qū)，且擁有超級(jí)公民權(quán)等。(14)Ian Holliday,“Addressing Myanmar’s Citizenship Crisis,”Journal of Contemporary Asia,Vol.44,No.3,2014,pp.404-421.所以緬甸市民社會(huì)的不成熟在根本上使其尚未形成民眾對(duì)民主政治發(fā)展的合力支持，發(fā)揮對(duì)緬甸民主轉(zhuǎn)型的推動(dòng)作用。

緬甸民主轉(zhuǎn)型的發(fā)展需要借力于教育對(duì)人才的培養(yǎng)，現(xiàn)階段緬甸教育發(fā)展不論是普及教育，還是高等教育均須進(jìn)行改革。緬甸少數(shù)族群為自身發(fā)展雖初步探索了各具特色的教育人才培養(yǎng)體系。以緬甸克倫族(Karen)和孟族(Mon)為例，克倫族教育發(fā)展的核心在于堅(jiān)持克倫族的特殊性，強(qiáng)調(diào)克倫族身份而非緬甸公民身份；孟族在堅(jiān)持本族特色的同時(shí)，遵循緬甸國(guó)家的教育大綱，并通過(guò)與其他學(xué)校開(kāi)展合作，豐富學(xué)生的知識(shí)基礎(chǔ)。(15)Marie Lall,Ashley South,“Comparing Models of Non-State Ethnic Education in Myanmar,The Mon and Karen National Education Regimes,” Journal of Contemporary Asia,Vol.44,No.2,2014,pp.298-321.然而，緬甸教育事業(yè)整體發(fā)展的不平衡和不系統(tǒng)性仍非常顯著。在2010-2018年間，緬甸的毛入學(xué)率整體上有所提升，小學(xué)毛入學(xué)從趨近百分之百到過(guò)百，中學(xué)入學(xué)率由約48%增至68%，但緬甸高等學(xué)校的入學(xué)率并不高(見(jiàn)圖1)。在區(qū)域上看，緬甸的教育危機(jī)不僅出現(xiàn)在城市，也存在于農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族部落?？梢哉f(shuō)緬甸整個(gè)國(guó)家面臨著教育危機(jī)，包括國(guó)家教育體系的衰退、教學(xué)內(nèi)容和質(zhì)量差異較大、教師素質(zhì)提升和教師待遇的惡化、私立教育的過(guò)度盈利化等挑戰(zhàn)。(16)Monique Skidmore,Trevor Wilson,Dictatorship,Disorder and Decline in Myanmar,Canberra:ANU Press,2008,pp.127-143.

圖1 緬甸毛入學(xué)率(2010-2018年) (單位：%)

(三)緬甸內(nèi)部民族宗教關(guān)系復(fù)雜且沖突頻發(fā)

緬甸的和平穩(wěn)定與民主政治發(fā)展，在很大程度上“取決于執(zhí)政黨和民主反對(duì)派在眾多相互競(jìng)爭(zhēng)的利益和脆弱的政治空間中找到前進(jìn)的道路”，且民主轉(zhuǎn)型極有可能會(huì)受到種族沖突的威脅，況且緬甸許多少數(shù)族裔群體也認(rèn)識(shí)到自身影響力有限。(17)Ernest Bower,Michael Green,Christopher Johnson and Murray Hiebert,“CSIS Myanmar Trip Report:State of the Nation and Recommendations for U.S.Policy,” Center for Strategic & International Studies,September 10,2012,p.4.緬甸政府對(duì)少數(shù)族群呼吁給予尊重、自治、決策等權(quán)利訴求的忽視，不但影響著緬甸的和平發(fā)展進(jìn)程，也不利于營(yíng)造積極的政治轉(zhuǎn)型環(huán)境。烏普薩拉大學(xué)(Uppsala University)和平與沖突研究所將武裝沖突分為基于國(guó)家的沖突、非國(guó)家沖突以及單方面暴力。在緬甸，“基于國(guó)家的沖突”指政府軍同少數(shù)民族地方武裝的沖突暴力，“非國(guó)家沖突”指國(guó)內(nèi)宗教族群沖突斗爭(zhēng)，而“單方面暴力”指政府對(duì)平民的單方面暴力。(18)Department of Peace and Conflict Research in Uppsala University,Uppsala Conflict Data Program (UCDP) ,1975 -2016,https://ucdp.uu.se/country/775,訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。緬甸本身在種族和宗教方面情況比較復(fù)雜，近些年因多層沖突頻發(fā)導(dǎo)致死亡人數(shù)也在不斷增加。緬甸因內(nèi)部沖突導(dǎo)致死亡人數(shù)在2012-2013年、2015-2016年較之前一年均有增加，而且在2017至2018年達(dá)到近十年的最高值，約為2300多人(見(jiàn)圖2)。(19)Department of Peace and Conflict Research in Uppsala University,Uppsala Conflict Data Program (UCDP) ,1975 -2016,https://ucdp.uu.se/country/775,訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。

圖2 緬甸因沖突導(dǎo)致死亡人數(shù)(2010-2019年) (單位：人)

緬甸民主轉(zhuǎn)型發(fā)展出現(xiàn)赤字，與緬甸官方“從族裔角度界定公民身份”“利用限制性法律壓制政治異見(jiàn)并控制少數(shù)民族”“政府治理機(jī)構(gòu)允許某些政治行為體凌駕于或規(guī)避憲法”等也緊密相關(guān)。(20)Jonathan T.Chow and Leif-Eric Easley,“Myanmar’s Democratic Backsliding in the Struggle for National Identity and Independence,” http://www.theasanforum.org/myanmars-democratic-backsliding-in-the-struggle-for-national-identity-and-independence/,訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月23日。其中，緬甸以緬族為主導(dǎo)的民族政策就引發(fā)了難民群體人數(shù)和無(wú)家可歸者人數(shù)的增加。這種不穩(wěn)定、不和諧態(tài)勢(shì)嚴(yán)重影響了民主轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)環(huán)境和民意基礎(chǔ)。2019年緬甸的難民人數(shù)約為2010年的2.6倍；就因暴力沖突而無(wú)家可歸的人數(shù)，近十年一直在40萬(wàn)以上，在2013-2017年間，均在60萬(wàn)以上；而且因暴力沖突新增的無(wú)家可歸者整體上趨于增勢(shì)，在2012年達(dá)到最高166,000人(見(jiàn)圖3)。

圖3 緬甸難民群體及無(wú)家可歸者(2010-2019年) (單位：人)

蘇曉輝認(rèn)為緬甸少數(shù)民族武裝問(wèn)題雖表現(xiàn)出中央和地方的不信任引發(fā)武裝沖突，其實(shí)質(zhì)則是雙方在地區(qū)經(jīng)濟(jì)收益分配問(wèn)題上存在根本分歧。緬甸政府在促進(jìn)民主政治改革的過(guò)程中，積極開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)改善投資和營(yíng)商環(huán)境，并依法律法規(guī)出臺(tái)優(yōu)惠性的投資政策，使得緬甸的經(jīng)濟(jì)狀況有所改良。緬甸的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在2010年至2019年間有所增長(zhǎng)，2014年約為495.41億美元，2019年為760.86億美元；就人均GDP，2010年為979美元，到2019年為1608美元。(21)參見(jiàn)世界銀行緬甸相關(guān)數(shù)據(jù)，https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=MM,訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月2日。同時(shí)，緬甸國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使資源產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位已引起了各方重視。2011年克欽武裝和政府軍產(chǎn)生沖突后，克欽武裝堅(jiān)持將有共識(shí)性的利益分配方案作為和平協(xié)議簽訂的前提條件和基本保障。(22)蘇曉輝：《緬甸“民地武”問(wèn)題對(duì)中緬關(guān)系的影響》，《當(dāng)代世界》2013年第4期，第49-51頁(yè)。但不論是出于政治還是經(jīng)濟(jì)原因，緬甸內(nèi)部民族宗教關(guān)系發(fā)展態(tài)勢(shì)的變化從根本上反映了緬甸民主轉(zhuǎn)型的不穩(wěn)定性和脆弱性，因?yàn)榫挼閷?duì)民主轉(zhuǎn)型中如何處理民族宗教關(guān)系還未形成系統(tǒng)性框架。

二、 緬甸民主轉(zhuǎn)型政治困局的成因分析

緬甸民主轉(zhuǎn)型發(fā)展道路曲折，導(dǎo)致現(xiàn)階段政治困局出現(xiàn)的主要原因在于緬甸軍方對(duì)政治權(quán)力主導(dǎo)地位的追求，緬甸民主制度建設(shè)的緩慢和效率不顯，以及緬甸種族不平等突出和市民社會(huì)建構(gòu)不成熟等，使得緬甸民主發(fā)展起起伏伏，發(fā)展?fàn)顟B(tài)不穩(wěn)定。

(一)緬甸軍方對(duì)政治權(quán)力主導(dǎo)地位的追求使各政治力量互相掣肘

軍隊(duì)作為一種重要政治力量，在東南亞國(guó)家的政治發(fā)展中扮演著重要的角色，無(wú)論是在國(guó)家獨(dú)立之初、威權(quán)統(tǒng)治時(shí)期，還是在謀求民主轉(zhuǎn)型時(shí)期都有所體現(xiàn)。軍人政權(quán)雖能夠在國(guó)家政權(quán)維穩(wěn)與秩序維護(hù)上發(fā)揮作用，推動(dòng)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展；然在政治轉(zhuǎn)型中又影響到國(guó)家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，從而不利于國(guó)家政治的健康發(fā)展。(23)孫宏偉、譚融：《論當(dāng)代東南亞國(guó)家軍人政治的發(fā)展》，《比較政治學(xué)研究》2019年第2期，第306-330頁(yè)。根據(jù) 2008年緬甸憲法，聯(lián)邦議會(huì)25%的議會(huì)席位由軍方指派，其中民族院指派額為56席，人民院指派額為110席，其余則由直接選舉產(chǎn)生。而且憲法規(guī)定，緬甸軍方對(duì)國(guó)防部、內(nèi)政部以及邊境事務(wù)部有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。(24)“Constitution of the Republic of the Union of Myanmar (2008),”Ministry of Foreign Affairs of Myanmar,https://www.mofa.gov.mm/wp-content/uploads/2018/02/myanmarconstitution2008mm.pdf,訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月13日。2008年緬甸憲法條文中有利于軍方的這一系列規(guī)定，決定了緬甸修憲的艱難程度。軍方在緬國(guó)防部、內(nèi)政部、邊境事務(wù)部所擁有的權(quán)力，很大程度上也限制了民盟政府想要解決羅興亞人問(wèn)題的決心和空間。

緬甸民主轉(zhuǎn)型的階段性成果是基于民盟和軍方在緬甸權(quán)力結(jié)構(gòu)、國(guó)家發(fā)展等方面的初步共識(shí)或妥協(xié)，但這兩大力量存在根本性的分歧，尤其是緬甸民盟與軍方之間的信任赤字。民盟和軍方在緬甸的發(fā)展方向上也各有訴求，若無(wú)法就緬甸政治制度的建設(shè)和發(fā)展形成共識(shí)，則勢(shì)必會(huì)因不同的追求而選擇走向不同的道路。這在緬甸2015年大選后民盟和軍方合作所取得的有限成果就可見(jiàn)一斑。民盟和軍方雙方互信基礎(chǔ)的缺失導(dǎo)致大部分合作有名無(wú)實(shí)。在2020大選民盟取得壓倒性勝利后，鞏發(fā)黨和軍方因拒絕承認(rèn)聯(lián)邦議會(huì)選舉結(jié)果，扣押了總統(tǒng)溫敏、國(guó)務(wù)資政昂山素季和部分民盟的高級(jí)官員。對(duì)于軍方重新掌權(quán)是不是意味著緬甸民主轉(zhuǎn)型已經(jīng)全然失敗，現(xiàn)在仍很難下結(jié)論。但回顧緬甸近三次大選后的交權(quán)過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，軍方對(duì)控制國(guó)家發(fā)展的權(quán)力追求并沒(méi)有減弱，而是一直在探索以不同的方式維護(hù)其統(tǒng)治權(quán)力。

緬甸軍方對(duì)政治發(fā)展主導(dǎo)權(quán)力的追求不僅影響民主轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，對(duì)民主轉(zhuǎn)型的未來(lái)走向也有影響。尤其是當(dāng)前脆弱的緬甸民主離完全的民主轉(zhuǎn)型還存有差距，而且軍方作為緬甸權(quán)力的裁決者，對(duì)民主轉(zhuǎn)型的決心也不堅(jiān)定，這均使得緬甸民主轉(zhuǎn)型的未來(lái)缺乏求變的基礎(chǔ)和動(dòng)力。民盟在2016年掌權(quán)后采取了與軍方在重要議題上保持立場(chǎng)的相近，而非強(qiáng)調(diào)兩者之間在目標(biāo)與方向上的不一致。一方面是民盟需要踐行其保證緬甸內(nèi)部和平的表態(tài)；另一方面是民盟將不忽視軍方的意見(jiàn)視為其維護(hù)統(tǒng)治的一種手段。但這種選擇，對(duì)緬甸的民主轉(zhuǎn)型和民眾的期待造成了嚴(yán)重傷害。雖然民盟當(dāng)權(quán)后也嘗試著從軍方手中奪取更多的權(quán)力，鞏固其在緬甸的政治地位和話語(yǔ)權(quán)，但較之軍方為維持對(duì)政治權(quán)力的主導(dǎo)所做出的強(qiáng)勢(shì)應(yīng)對(duì)，民盟仍然很難取得實(shí)質(zhì)性和突破性的進(jìn)展。另外，民盟對(duì)如何處理黨派與軍方關(guān)系，塑造穩(wěn)定的民主政治發(fā)展環(huán)境也還沒(méi)有清晰的路線圖作為指引。

(二)緬甸民主政治制度建設(shè)緩慢且效率不顯使民主政治文化功能受限

在緬甸民主政治發(fā)展中，民眾對(duì)民盟執(zhí)政有相當(dāng)高的期待，而民盟卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從根本上掌控緬甸民主轉(zhuǎn)型的過(guò)程，鞏固民主發(fā)展的階段性成果。鑒于軍方仍然是緬甸強(qiáng)大的政治力量，民盟很難對(duì)軍隊(duì)的政治權(quán)力形成約束，憑一己之力推進(jìn)民族和解進(jìn)程，而且民盟還需要通過(guò)與軍方合作，實(shí)現(xiàn)其在緬甸政治和國(guó)家發(fā)展上的雄心抱負(fù)。(25)Zoltan Barany,“Myanmar’s Rocky Road to Democracy,” Istituto Affari Internazionali (IAI),https://www. iai.it/en/pubblicazioni/myanmars-rocky-road-democracy,訪問(wèn)時(shí)間：2021年10月28日。此外，緬甸民主轉(zhuǎn)型將權(quán)力和期待給予了昂山素季為領(lǐng)導(dǎo)的民盟，而并未將權(quán)力賦予人民，也未形成由市民社會(huì)貫徹民主的原則和機(jī)制。芙瑞達(dá)·吉提斯(Frida Ghitis)認(rèn)為，“把緬甸爭(zhēng)取自由運(yùn)動(dòng)的這么多精力放在一個(gè)人身上是錯(cuò)誤的。昂山素季不是重點(diǎn)；民主和壓迫才是重點(diǎn)。”(26)Frida Ghitis,“Myanmar’s Struggle for Democracy Was Never Just about Aung San Suu Kyi,” https://www. worldpoliticsreview.com/articles/29403/the-struggle-for-democracy-in-myanmar-was-never-just-about-aung-san-suu-kyi,訪問(wèn)時(shí)間：2021年10月28日。也有觀點(diǎn)指出，一味“把羅興亞種族屠殺和羅興亞難民福祉的責(zé)任推給昂山素季，而非采取協(xié)調(diào)一致的國(guó)際外交或軍事行動(dòng)”，這表明在政治上存在著性別敘事。(27)Patrick Vernon,“Democracy Must Be Defended:Reflecting on Myanmar’s Coup,”https://www.e-ir.info/2021/02/04/democracy-must-be-defended-reflecting-on-myanmars-coup/,訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月4日。緬甸憲法的起草者是軍方，昂山素季代表的民盟在法律約束力方面是極其被動(dòng)的，這也使得民盟在民主轉(zhuǎn)型中很難作為，并影響著緬甸民主制度建設(shè)的進(jìn)度和效率。

雖然緬甸的改革和開(kāi)放現(xiàn)階段在政治經(jīng)濟(jì)方面取得了進(jìn)步，但民主轉(zhuǎn)型在政治、經(jīng)濟(jì)、治理等方面的體制機(jī)制還不健全。根據(jù)貝特斯曼轉(zhuǎn)型指標(biāo)(BTI)，緬甸轉(zhuǎn)型在2015年至2017年的狀態(tài)相對(duì)較佳，在政治轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和治理指數(shù)方面同樣。但在2017-2019年無(wú)論是得分還是排名均有下降?？梢?jiàn)緬甸的政治轉(zhuǎn)型成效還不是很明顯、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成果也很有限，且政府治理層面依然較弱(見(jiàn)表2)。這些轉(zhuǎn)型指數(shù)的不穩(wěn)定體現(xiàn)了緬甸民主制度建設(shè)成效有限，而且存在很大的變數(shù)。以經(jīng)濟(jì)方面為例，雖然緬甸在產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易和投資政策以及金融體系架構(gòu)等方面采取了參照中國(guó)發(fā)展模式，將大量工業(yè)產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展目標(biāo)，依靠與緬甸官方有聯(lián)系的公司逐步有選擇地開(kāi)放國(guó)際貿(mào)易，并通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)吸引外國(guó)投資。(28)Andrzej Bolesta,“Myanmar-China Peculiar Relationship:Trade,Investment and the Model of Development,”Journal of International Studies,Vol.11,No.2,2018,pp.23-36.但緬甸缺乏現(xiàn)代財(cái)政結(jié)構(gòu)、銀行業(yè)也不夠發(fā)達(dá)，而且整體上稅收收入偏低、征收機(jī)制也存在缺陷,這導(dǎo)致緬甸政治制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以發(fā)揮其杠桿作用，促進(jìn)國(guó)家民主政治制度的建設(shè)和發(fā)展。

表2 貝特斯曼轉(zhuǎn)型指標(biāo)與緬甸

緬甸民主轉(zhuǎn)型對(duì)重要社會(huì)議題的關(guān)注也不夠，尤其在教育體系和制度的完善方面，使得緬甸人才培養(yǎng)顯得有些滯后，且整體的國(guó)民教育素質(zhì)相對(duì)偏低。緬甸政府在教育方面的整體支出不僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較低，2017-2019年間基本維持在百分之二左右，而且在不同層次教育上的投入也有較大差距。另外，緬政府對(duì)高等學(xué)校的支出也非常有限，2017-2019年高等教育在教育總支出的占比均不到15%。緬甸教育發(fā)展相對(duì)滯后影響了民眾的知識(shí)儲(chǔ)備和技能提升。隨著緬甸民主轉(zhuǎn)型逐步走向自由開(kāi)放，其受到外力的影響也逐漸增多，包括價(jià)值觀的輸入、經(jīng)濟(jì)的制裁、輿論的譴責(zé)等。如何判斷和吸收外來(lái)影響，只有去糟取精才能促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和民主制度建設(shè)。然而，緬甸整體教育體系不健全，人才培養(yǎng)模式不能與時(shí)俱進(jìn)，使得緬甸國(guó)內(nèi)民眾對(duì)外來(lái)的沖擊和影響判斷不足，進(jìn)而影響了人才在制度建設(shè)方面的參與性和能動(dòng)性。

表3 緬甸政府教育支出情況(2017-2019年) (單位：%)

(三) 緬甸種族不平等和市民社會(huì)不發(fā)達(dá)使國(guó)內(nèi)政治環(huán)境不穩(wěn)定

2017年2月3日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)高級(jí)專員辦公室發(fā)布了一份關(guān)于緬甸羅興亞人人權(quán)狀況的報(bào)告。報(bào)告指出，大量的羅興亞人因遭到緬甸安全部隊(duì)的暴力強(qiáng)奸、人身攻擊或死亡威脅、任意拘留和虐待等嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為的侵害，這些罪行之普遍很有可能達(dá)到了危害人類罪的程度。(29)United Nations Human Rights Office of the High Commissioner,“Report of OHCHR Mission to Banglandash Interviews with Rohingyas Fleeing from Myanmar since 9 October 2016,” 2017.2017年8月，緬甸政府針對(duì)“若開(kāi)羅興亞救世軍”襲擊警察哨所的行動(dòng)展開(kāi)大規(guī)模的反擊，軍方的清剿行動(dòng)致使約70萬(wàn)羅興亞人逃離出境。對(duì)此，昂山素季發(fā)文稱，緬甸可能對(duì)羅興亞人問(wèn)題有戰(zhàn)爭(zhēng)罪行，但也有羅興亞人言過(guò)其實(shí)的成分。(30)南博一：《緬甸人權(quán)組織：兩名士兵承認(rèn)曾隨緬軍隊(duì)屠殺80名羅興亞人》，澎湃新聞，https://m. thepaper.cn/newsDetail_forward_9110481,訪問(wèn)時(shí)間：2021年4月11日。對(duì)于昂山素季的解釋，緬甸的民眾并不“買賬”，這也使得昂山素季在支持者心中作為民主和人權(quán)“鐵娘子”的形象大打折扣。在羅興亞人危機(jī)處理方面，特朗普政府的政策有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)主義和實(shí)用主義色彩，將羅興亞人危機(jī)的解決視為鞏固“美緬伙伴關(guān)系”的契機(jī)，以“促壓結(jié)合、有保有壓、施壓制裁與安撫懷柔”并舉的方式，促使緬甸解決危機(jī)問(wèn)題。(31)施愛(ài)國(guó)：《特朗普政府對(duì)緬甸羅興亞危機(jī)的政策》，《美國(guó)研究》2019年第6期，第125頁(yè)。但外部政策的調(diào)整所產(chǎn)生的影響力相對(duì)有限，因?yàn)榫挼榫置娴母巨D(zhuǎn)變還需要其國(guó)內(nèi)民族政策的修正，尤其是針對(duì)少數(shù)民族的政策方針。

正如威權(quán)政權(quán)向民主轉(zhuǎn)型是受多重因素綜合影響而發(fā)生的轉(zhuǎn)變，民主化的轉(zhuǎn)型和發(fā)展過(guò)程還受好戰(zhàn)的民族主義、暴力種族沖突等因素的影響。緬甸的政治環(huán)境使民主建設(shè)的發(fā)展相對(duì)困難，尤其是族群關(guān)系緊張使得緬甸民主轉(zhuǎn)型舉步維艱。而且緬甸國(guó)內(nèi)宗教族群間的緊張關(guān)系并沒(méi)有因?yàn)槊裰鬓D(zhuǎn)型而得到一定程度的緩解。當(dāng)然，這與佛教民族主義在緬甸的盛行有著密切的關(guān)系。佛教在緬甸社會(huì)中有著強(qiáng)大的基礎(chǔ)和能力為其興盛提供契機(jī)，加之緬甸在民主轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)內(nèi)統(tǒng)治精英需要廣大民眾的支持，為佛教的宣傳和支持佛教發(fā)展提供了推力。(32)張蕾：《緬甸政治轉(zhuǎn)型期的佛教民族主義——宗教能力和政治需求的互動(dòng)聯(lián)盟》，《南亞研究》2018年第3期，第110-128頁(yè)。如亨廷頓所言，宗教價(jià)值觀能為國(guó)家新秩序的建構(gòu)奠定基礎(chǔ)，并且“政治家發(fā)現(xiàn)利用和強(qiáng)化宗教情緒是有利可圖的”，為此，宗教也能被發(fā)展為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的手段。(33)[美]塞繆爾·亨廷頓：《我們是誰(shuí)：美國(guó)國(guó)家特性面臨的挑戰(zhàn)》，程克雄譯，新華出版社，2005年，第297頁(yè)。緬甸的政治精英們正是深刻認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才積極利用宗教的影響力獲取民意的支持和統(tǒng)治的正統(tǒng)性，而這對(duì)緬甸內(nèi)部族群間關(guān)系和市民社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了相當(dāng)大的負(fù)面影響。

緬甸市民社會(huì)不發(fā)達(dá)也是其影響民主轉(zhuǎn)型的重要因素，當(dāng)然也是緬甸民主轉(zhuǎn)型需要攻堅(jiān)的一大難題。在軍方扣押昂山素季等人之后，緬甸國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了抗議游行，民眾走向街頭發(fā)聲捍衛(wèi)緬甸民主轉(zhuǎn)型的階段性成果，但抗議所形成的局面并非是整齊統(tǒng)一的。參與游行的民眾缺乏凝聚力，缺乏統(tǒng)一的組織和領(lǐng)導(dǎo)，很大程度上就決定了民眾示威游行的效果不佳。緬甸政治學(xué)家敏津(Min Zin)也指出，緬甸國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段的抗議游行是沒(méi)有太大作用的，因?yàn)榭棺h活動(dòng)多是缺乏領(lǐng)導(dǎo)核心的自發(fā)運(yùn)動(dòng)，且僅靠公眾的壓力無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主轉(zhuǎn)型。加之游行和抗議活動(dòng)缺乏周全的戰(zhàn)略和明確的政治議程，示威者遲早會(huì)成為被鎮(zhèn)壓的對(duì)象，而緬甸也仍將處于某種形式的軍事統(tǒng)治之下。(34)Min Zin,“Is Democracy in Myanmar Dead?”New York Times,February 15,2021.市民社會(huì)本應(yīng)成為民主轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要推力，但在緬甸民主轉(zhuǎn)型中市民社會(huì)的影響力極其有限，且從根本上難以保障民眾的基本權(quán)益和訴求。

三、 緬甸民主轉(zhuǎn)型的未來(lái)選擇

民主轉(zhuǎn)型的階段化發(fā)展大致可分為新權(quán)威主義政權(quán)的存在出現(xiàn)合法性危機(jī)，逐漸走向解體的階段；新威權(quán)主義政權(quán)被顛覆，邁向政治轉(zhuǎn)型階段；轉(zhuǎn)型后的民主發(fā)展，進(jìn)入民主制度的鞏固階段；民主制度得到認(rèn)可，進(jìn)入民主發(fā)展的成熟階段。(35)陳堯：《新權(quán)威主義政權(quán)的民主轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社，2006年，第207-214頁(yè)。緬甸的民主轉(zhuǎn)型仍然處于前半期，且還存在很大的不確定性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，緬甸的民主轉(zhuǎn)型還需要爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)黨派間的力量平衡，加強(qiáng)民主制度和文化建設(shè)，并改善緬甸族群關(guān)系減少內(nèi)部沖突。

(一) 爭(zhēng)取黨派力量間的平衡，優(yōu)化民主政府的治理體系

威權(quán)政府的政黨實(shí)力是影響威權(quán)主導(dǎo)下的民主化轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。在低風(fēng)險(xiǎn)的條件下，威權(quán)政府進(jìn)行民主轉(zhuǎn)型是一種策略，但這并不等于威權(quán)主義要退出權(quán)力，因?yàn)閺?qiáng)大的現(xiàn)任政黨力量會(huì)保證現(xiàn)任的威權(quán)在選舉中獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(36)Rachel Beatty Riedl et al.,“Authoritarian-Led Democratization,” Annual Review of Political Science,Vol.23,2020,pp.315-332.當(dāng)威權(quán)政黨的能力不足以保證其在民主選舉中的優(yōu)勢(shì)，就會(huì)出現(xiàn)威權(quán)政黨違背民主本意維護(hù)自身權(quán)力。為此，新的民主政權(quán)的建設(shè)必須考慮如何對(duì)待威權(quán)體制留下的問(wèn)題，因?yàn)檫@事關(guān)國(guó)家的認(rèn)同和政治的合法性。民主政府作何反應(yīng)，是起訴還是懲處，是寬容還是忘懷，都具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)性。所以，“民主體制的建立總是會(huì)在重要影響的政治團(tuán)體之間就政府的行動(dòng)范圍及權(quán)限進(jìn)行妥協(xié)”。(37)[美]塞繆爾·亨廷頓：《第三波：20世紀(jì)后期的民主化浪潮》，歐陽(yáng)景根譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第204-210頁(yè)。這一邏輯，對(duì)當(dāng)下緬甸的政治局面轉(zhuǎn)變?nèi)杂鞋F(xiàn)實(shí)性的指導(dǎo)意義。

昂山素季曾說(shuō)，“緬甸對(duì)民主的追求是一個(gè)民族作為國(guó)際社會(huì)自由平等的一員，努力過(guò)上完整而有意義的生活。這是人類不斷努力的一部分，以證明人的精神能夠超越自己本性的缺陷?！?38)Aung San Suu Kyi,Freedom from Fear:And Other Writings,Penguin Books,2010,pp.167-169.2011年緬甸軍方的交權(quán)源于復(fù)雜的內(nèi)外因之間的互動(dòng)，有軍方內(nèi)部的動(dòng)態(tài)變化、軍方利益的發(fā)展、意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變及軍方的團(tuán)結(jié)性等；也有緬甸政府結(jié)構(gòu)中文職人員的力量以及國(guó)內(nèi)外安全環(huán)境的變化等。軍方?jīng)]有放棄在軍事方面的主導(dǎo)權(quán)，便為其回歸文官政府創(chuàng)造了可能性。(39)Marco Bünte,“Burma’s Transition to ‘Disciplined Democracy’:Abdication or Institutionalization of Military Rule?”German Institute of Global and Area Studies,August 2011,pp.18-26.況且在緬甸進(jìn)行民主改革的前期，軍方已為維護(hù)其地位和利益做了充分的準(zhǔn)備。就2015年大選，雖然民盟有了參選的資格，但軍方以憲法為“武器”，保證其在轉(zhuǎn)型政府中的地位。2020年大選后，基于民盟的壓倒性獲勝和支持率的上升，軍方對(duì)憲法的保障功能有所擔(dān)憂，試圖按下重置按鈕(hit the reset button)，并選擇奪權(quán)的形式換取與民盟談判的空間。(40)Sana Jaffrey,“End of Myanmar’s Rocky Road to Democracy?”https://carnegieendowment.org/2021/02/02/end-of-myanmar-s-rocky-road-to-democracy-pub-83774,訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月20日。所以，只有緬甸軍方與民盟保持力量的平衡，并達(dá)成共識(shí)性的合作基礎(chǔ)，才能強(qiáng)化雙方的政治互信建設(shè)，進(jìn)而為優(yōu)化政府治理提供基礎(chǔ)保障。

對(duì)緬甸軍方來(lái)說(shuō)，其政治地位是基于其戰(zhàn)略和利益追求與緬甸的國(guó)家利益高度一致，并強(qiáng)調(diào)軍方能在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)政治分裂和外國(guó)干預(yù)所帶來(lái)的威脅方面發(fā)揮作用。所以，軍方標(biāo)榜其是一支愛(ài)國(guó)的軍隊(duì)，能維護(hù)“聯(lián)邦不分裂、民族團(tuán)結(jié)不破裂和主權(quán)穩(wěn)固”這三大國(guó)家事業(yè)。(41)Kristian Stokke,Soe Myint Aung,“Transition to Democracy or Hybrid Regime? The Dynamics and Outcomes of Democratization in Myanmar,” European Journal of Development Research,Vol.32,No.1,2019,p.282.雖然緬甸政治發(fā)展由軍政矛盾轉(zhuǎn)向政軍矛盾，權(quán)力發(fā)生了由軍到政的消長(zhǎng)，使政軍矛盾成為緬甸政治發(fā)展的主要矛盾，但民盟在廣泛的民意支持下掌權(quán)并不意味其在合法性問(wèn)題上能夠高枕無(wú)憂，這是以民盟能夠利用所執(zhí)掌的權(quán)力推進(jìn)緬甸國(guó)家建設(shè)為條件的。(42)張?zhí)?、翟崑、宋清?rùn)：《昂山素季時(shí)代的緬甸轉(zhuǎn)型難題》，《中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略評(píng)論》2016年，第211-220頁(yè)。2021年3月31日，由民盟主導(dǎo)的緬甸聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)(CRPH)宣布廢除2008年憲法，而代之以新起草的《聯(lián)邦民主憲章》，是一個(gè)拋開(kāi)軍人而制定的政治框架。憲章對(duì)緬甸的政治制度愿景、任務(wù)目標(biāo)和實(shí)施路線圖等做了規(guī)劃。但對(duì)緬甸的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)，民主轉(zhuǎn)型成功仍需要以運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府治理體系做支撐和杠桿，才能夠?yàn)榫挼閹?lái)安全、繁榮和發(fā)展。而軍方和民盟在政府治理體系的建設(shè)中均不可或缺，其對(duì)政府治理的良性發(fā)展起著決定性的作用。

(二) 完善民主制度的形式與內(nèi)核，促進(jìn)民主政治文化的建設(shè)

民主轉(zhuǎn)型是緬甸政治發(fā)展的新常態(tài)，緬甸國(guó)家整體和政府機(jī)構(gòu)正努力嘗試從威權(quán)主義向準(zhǔn)文明模式(Quasicivilian Model)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正從軍事資本主義向裙帶資本主義(Crony Capitalism)轉(zhuǎn)變。雖然緬甸發(fā)生了民主改革，但這并不意味著緬甸已經(jīng)形成了民主的政治和社會(huì)文化。(43)Naing Ko Ko,Democratisation in Myanmar:Glue or Gloss? ANU Research Publications,2018,p.35.議會(huì)制度、選舉制度和政黨制度是民主政體的制度保障；立法、行政與司法權(quán)力部門之間功能分離，以權(quán)力對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約；國(guó)家與公民社會(huì)存有結(jié)構(gòu)性張力，對(duì)政府權(quán)力構(gòu)成制約；容許多元價(jià)值理念的存在，并強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益至上是民主制度的內(nèi)核。(44)孫關(guān)宏、胡春雨、任軍峰：《政治學(xué)概論》第二版，復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第105-106頁(yè)。民主制度的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，緬甸的民主轉(zhuǎn)型和建設(shè)在經(jīng)歷軍政府再次奪權(quán)的挫敗之后，應(yīng)重點(diǎn)考慮勸說(shuō)軍隊(duì)逐步放棄對(duì)政治權(quán)力的執(zhí)著，在國(guó)家發(fā)展中充當(dāng)更恰當(dāng)?shù)慕巧?；完善民主體制建設(shè)，包括議會(huì)制度、強(qiáng)大且獨(dú)立的司法制度、有效且公正的警察隊(duì)伍、充分重視民間團(tuán)體和獨(dú)立媒體的作用；在優(yōu)化聯(lián)邦治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，要使全國(guó)各類團(tuán)體在如何管理自身方面有更多的發(fā)言權(quán)。(45)Melissa De Witte,“Myanmar Coup:A Major Setback,but the Story of Myanmar’s Struggle for Democracy Is not Over,Says Former U.S.Ambassador to Myanmar and Stanford Visiting Scholar,” https://news.stanford.edu/2021/02/02/story-myanmars-struggle-democracy-not/,訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月23日。以此在完善民主制度建設(shè)過(guò)程中，促進(jìn)緬甸民主政治文化的發(fā)展和進(jìn)步。

在民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中，“政治積極分子和領(lǐng)袖更有可能比絕大多數(shù)其他公民擁有更穩(wěn)健而又精細(xì)的政治信仰”，政治信仰作為行為指導(dǎo)，影響著政治體制的穩(wěn)定、體制的轉(zhuǎn)換等政治事件的走向。(46)[美]羅伯特·A·達(dá)爾：《民主及其批評(píng)者》，曹海軍、佟德志譯，吉林人民出版社，2006年，第362頁(yè)。若一個(gè)國(guó)家的公民和領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民主的觀念與價(jià)值，事件和實(shí)踐給予堅(jiān)定且有力的支持，“這個(gè)國(guó)家穩(wěn)定的民主前景將更加光明，當(dāng)信念和傾向滲透到一個(gè)國(guó)家的文化當(dāng)中，并且大體能一代一代傳承下去，這就是民主最可靠的依賴”。(47)[美]羅伯特·A·達(dá)爾：《論民主》，李鳳華譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第132頁(yè)。這均凸顯了民主政治文化的重要性，而且民主政治文化氛圍的形成對(duì)民主制度完善也有促進(jìn)作用。在緬甸民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)包容性政治是民主政治文化建設(shè)的核心內(nèi)容，也只有調(diào)動(dòng)多元主體參與民主發(fā)展的積極性，才能夯實(shí)民主轉(zhuǎn)型發(fā)展的民意基礎(chǔ)。

緬甸市民社會(huì)的發(fā)展和建設(shè)應(yīng)符合民眾的需求，契合于國(guó)家民主轉(zhuǎn)型的方向。市民社會(huì)能夠凝聚民眾的力量，在政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中集中發(fā)聲并表達(dá)訴求和意見(jiàn)，促進(jìn)緬甸民主轉(zhuǎn)型和民主鞏固與發(fā)展?，F(xiàn)階段，緬甸市民社會(huì)的規(guī)模相對(duì)較小，但作為非正式組織其也是緬甸民主轉(zhuǎn)型不可或缺的參與者。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)民主援助培育緬甸的民間社會(huì)團(tuán)體一直受到壓制，而在當(dāng)下，這類援助成為促進(jìn)緬甸民主發(fā)展的重要形式，能夠借此發(fā)揮民間社會(huì)組織的政治影響力，搭建政府與當(dāng)?shù)孛耖g社會(huì)組織合作交流的平臺(tái)，并且增加緬甸民主轉(zhuǎn)型的包容性。(48)Aye Mon Paing,The Relationship between Foreign Aid and Democratization in Myanmar in Respect to Civil Society,Victoria University of Wellington,2015,p.iii.緬甸市民社會(huì)的建設(shè)還需要來(lái)自外部力量的支持，西方國(guó)家是緬甸民主制度建設(shè)的外在變量。如美國(guó)、聯(lián)合國(guó)、歐盟等，各主體對(duì)緬甸在人道和發(fā)展方面的援助能夠促進(jìn)緬甸市民社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而提升緬甸民眾的生活水平和保障。當(dāng)然，緬甸國(guó)內(nèi)對(duì)市民社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)，對(duì)民間組織發(fā)展的支持，對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)等，才是緬甸公民社會(huì)成熟發(fā)達(dá)的關(guān)鍵。

(三) 減少社會(huì)內(nèi)部族際沖突的發(fā)生，構(gòu)建超民族的國(guó)家認(rèn)同

在一個(gè)擁有多民族的國(guó)家中，“只有同時(shí)培育一種各民族群體的成員都擁護(hù)并且認(rèn)同的超民族認(rèn)同(Supranational Identity)時(shí)，它才可能是穩(wěn)定的。”(49)威爾·金里卡：《多民族國(guó)家中的認(rèn)同政治》，劉曙輝譯，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2010年第2期，第118頁(yè)。民族和解進(jìn)程的有序推進(jìn)是緬甸民主轉(zhuǎn)型和政治制度建設(shè)的基礎(chǔ)，緬甸國(guó)內(nèi)超民族認(rèn)同的形成還有很長(zhǎng)的路要走，羅興亞人問(wèn)題是緬甸民族關(guān)系經(jīng)營(yíng)與改善的傷痛。中國(guó)對(duì)于解決緬甸若開(kāi)邦問(wèn)題提出分三階段的設(shè)想，即“實(shí)現(xiàn)現(xiàn)地?；穑謴?fù)穩(wěn)定秩序”；保持良性溝通的基礎(chǔ)上探索問(wèn)題解決的可選路徑；“直面問(wèn)題根源，探討治本之策”。概言之，內(nèi)生動(dòng)力和民生發(fā)展是緬甸和孟加拉國(guó)解決若開(kāi)邦問(wèn)題的重中之重。(50)《王毅：中方提出分三階段解決緬甸若開(kāi)邦問(wèn)題設(shè)想》，中國(guó)新聞網(wǎng)，https://www.chinanews.com.cn/gn/2017/11-20/8380580.shtml,訪問(wèn)時(shí)間：2021年12月21日。緬甸作為一個(gè)多民族國(guó)家，相應(yīng)地屬于一個(gè)多元文化的合成體，對(duì)緬甸民主轉(zhuǎn)型的大考就是政府如何能像對(duì)待緬族一樣對(duì)待少數(shù)民族。就現(xiàn)實(shí)發(fā)展而言，緬甸政府應(yīng)從根本上透視民族沖突背后的歷史文化、政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等，應(yīng)做到對(duì)少數(shù)族群這些邊緣群體持尊重且平等的態(tài)度，因?yàn)樗麄兊臍v史發(fā)展、社會(huì)模式和政治文化也是緬甸國(guó)家性的有機(jī)組成。

民族主義“是一種以民族意識(shí)為基礎(chǔ)的綱領(lǐng)或理想”，它是以族群所經(jīng)歷的共同的歷史、對(duì)未來(lái)持有的共同愿望、對(duì)共同命運(yùn)的信念等為基礎(chǔ)的。也可以說(shuō)，“民族主義是種族主義背后的主要推力”。(51)[美]愛(ài)·麥·伯恩斯：《當(dāng)代世界政治理論》，曾炳鈞譯，商務(wù)印刷館，1983年，第423-445頁(yè)。緬甸民主轉(zhuǎn)型所面臨的內(nèi)部挑戰(zhàn)在于國(guó)內(nèi)尚不和平、民族和語(yǔ)言多元、貧困問(wèn)題凸顯、人道主義危機(jī)長(zhǎng)存、難民流離失所、毒品貿(mào)易泛濫等對(duì)緬甸民主轉(zhuǎn)型發(fā)展的極大考驗(yàn)。從整體上看，除非緬甸的民主轉(zhuǎn)型能夠?qū)⑵淠繕?biāo)與民族起義的領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)內(nèi)普通民眾的愿望相結(jié)合，否則緬甸民主發(fā)展的前景將會(huì)受到內(nèi)部沖突的破壞。(52)Baladas Ghoshal,“Democratic Transition in Myanmar:Challenges Ahead,” India Quarterly,Vol.69,No.2,2013,p.125.馬特·尼爾森(Marte Nilsen)認(rèn)為，如果沒(méi)有族裔群體參與緬甸的政治進(jìn)程，以憲法的形式保障少數(shù)民族的代表權(quán)和自決權(quán)，那么對(duì)緬甸來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)持久和平依然是渺茫的。(53)Marte Nilsen,“Will Democracy Bring Peace to Myanmar?” International Area Studies Review,Vol.16,No.2,2013,pp.115-141.因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，緬甸的國(guó)家身份認(rèn)同均建立在緬族為主導(dǎo)，民族和佛教為主流宗教的基礎(chǔ)之上，未給予其他少數(shù)族群民眾在身份和宗教信仰上的尊重。而唯有給予不同族群以尊重和權(quán)利，才是減少內(nèi)部族群沖突、構(gòu)建超國(guó)家認(rèn)同的理性選擇。

民主能夠?yàn)楸Ｗo(hù)人權(quán)、有效實(shí)現(xiàn)人權(quán)提供環(huán)境保障，而緬甸目前并不能滿足民眾在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面對(duì)自身權(quán)利的追求，尤其是少數(shù)民族。非民主政體的民主轉(zhuǎn)型有兩個(gè)標(biāo)志性階段，即“完整的民主轉(zhuǎn)型”和“鞏固的民主”。民主轉(zhuǎn)型完成的標(biāo)志是“只有通過(guò)選舉的政治程序才能產(chǎn)生政府”，政府的權(quán)力只能是“自由和普遍選舉的直接結(jié)果”，并且新政府“擁有制定新的政策的權(quán)力。”(54)[英]胡安·J.林茨、[美]阿爾弗萊德·斯泰潘：《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問(wèn)題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，孫龍等譯，第3頁(yè)。緬甸的民主轉(zhuǎn)型還尚未完全成功，民主共識(shí)的形成和強(qiáng)化對(duì)其民主轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展甚為重要，因?yàn)樵诨締?wèn)題上沒(méi)有沖突，就不用制定詳細(xì)的民主規(guī)則去解決沖突。當(dāng)然，民主的基礎(chǔ)不是最大限度的共識(shí)，而是介于強(qiáng)加的一致性和堅(jiān)定的敵意之間的中間地帶，它超越了簡(jiǎn)單的意見(jiàn)和優(yōu)先的協(xié)議。(55)Dankwart A.Rustow,“Transitions to Democracy:Toward a Dynamic Model,” Comparative Politics,Vol.2,No.3,1970,pp.362-363.因此，只有基于民族平等基礎(chǔ)上的聯(lián)邦式民主才能在根本上解決緬甸所面臨的族群沖突，構(gòu)建超民族的國(guó)家認(rèn)同，促進(jìn)緬甸民主轉(zhuǎn)型的發(fā)展與鞏固。

結(jié) 語(yǔ)

目前，緬甸軍方接管政權(quán)與歷史上的軍方掌權(quán)存在差距，而并非“歷史總是驚人的相似”，因?yàn)榫挼榈膰?guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)已取得了進(jìn)步，民盟的執(zhí)政受到多數(shù)民眾的擁護(hù)，而且軍方是以非暴力的方式控制民盟高層，從本質(zhì)上看是想要更多的政治話語(yǔ)和空間。從整體上看，緬甸脆弱的民主轉(zhuǎn)型使其不能鞏固民選的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)緬甸的穩(wěn)定和平與繁榮發(fā)展。緬甸民主轉(zhuǎn)型的成功雖不一定能完全解決緬甸發(fā)展的所有問(wèn)題，但是緬甸國(guó)內(nèi)多重問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了民主轉(zhuǎn)型的發(fā)展，這兩者是相互作用的。對(duì)緬甸民眾而言，在經(jīng)歷一次又一次的考驗(yàn)或者苦難，他們?nèi)匀粚?duì)緬甸民主政治的發(fā)展抱有信心。未來(lái)，緬甸的民主轉(zhuǎn)型應(yīng)以國(guó)內(nèi)實(shí)際發(fā)展情況為基礎(chǔ)，建立符合緬甸人民利益的民主制度，只有在國(guó)內(nèi)民眾擁護(hù)的基礎(chǔ)上建立符合實(shí)際的發(fā)展道路，才能在很大程度上能克服其不穩(wěn)定性，走出現(xiàn)階段民主轉(zhuǎn)型面臨的政治困局，鞏固民主轉(zhuǎn)型的階段性發(fā)展成果。對(duì)中緬關(guān)系而言，民主化的緬甸對(duì)雙方關(guān)系的發(fā)展并不一定弊大于利，因?yàn)榫挼閲?guó)內(nèi)和平積極的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，能夠?yàn)殡p方基于“一帶一路”倡議、“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”等發(fā)展計(jì)劃創(chuàng)造良好的合作環(huán)境，促進(jìn)互聯(lián)互通建設(shè)和互利共贏發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，不管緬甸局勢(shì)如何變化，中國(guó)對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)中緬關(guān)系發(fā)展的決心堅(jiān)定不移，中國(guó)有意愿，也有能力在緬甸政治局勢(shì)緩和中發(fā)揮建設(shè)性的作用，促進(jìn)中緬命運(yùn)共同體的建設(shè)。