常態(tài)化疫情防控中鄉(xiāng)村治理的困境與出路

殷書建

當(dāng)前，我國疫情防控處于常態(tài)化階段，不同于突發(fā)性局部應(yīng)急處置，常態(tài)化防控呼喚精準(zhǔn)度更高的防控舉措，而這對防控主體、行為、方式以及過程都有著較高的要求。作為國家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理水平相對落后，防控意識及能力明顯不足，如何精準(zhǔn)有效地開展鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控成為重要的現(xiàn)實課題。

一、常態(tài)化疫情防控中鄉(xiāng)村治理的困境

(一)治理主體缺乏擔(dān)當(dāng)作為，聯(lián)防聯(lián)控效能低下

常態(tài)化疫情防控背景下，疫情風(fēng)險呈零星點狀分布，治理主體之間聯(lián)防聯(lián)控的能力與效率是鄉(xiāng)村疫情有效防控的重要保障。然而，鄉(xiāng)村治理主體之間的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運轉(zhuǎn)難言有效，彼此之間權(quán)責(zé)邊界模糊，銜接空白明顯，聯(lián)防聯(lián)控效能低下。這主要表現(xiàn)為：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)與村級自治權(quán)之間存在對接障礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳達(dá)防疫政策后，鄉(xiāng)村執(zhí)行能力較差且標(biāo)準(zhǔn)各異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于疫情防控中村民委員會自治范圍內(nèi)的事項，亦未形成有效指導(dǎo)；其二，村民委員會防控舉措實施猶豫遲緩，缺乏創(chuàng)新魄力，不敢擔(dān)當(dāng)作為，村民委員會內(nèi)部在疫情防控工作中分工混亂，難以形成團(tuán)隊協(xié)同作戰(zhàn)攻堅克難的良好局面。值得注意的是，村民委員會公共衛(wèi)生委員會建設(shè)任務(wù)正在推進(jìn)，其職責(zé)是組織居民做好村環(huán)境衛(wèi)生工作，協(xié)助提供村公共衛(wèi)生服務(wù)，但作為村民委員會下屬委員會，尚處于試點推廣階段，其職能發(fā)揮仍然需要與村民委員會其他下屬委員會工作聯(lián)動；其三，鑒于上級下達(dá)政策不夠及時具體，相鄰鄉(xiāng)村實施疫情防控舉措時大多處于相互觀望狀態(tài)，彼此之間未能形成及時有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，難以實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控；其四，村民對村民委員會的防控舉措缺乏認(rèn)可，接受程度較低，防控舉措難以奏效，甚至形同虛設(shè)；其五，村民與村民之間認(rèn)識各異，未能形成一致的防控步調(diào)，難以實現(xiàn) “動員群眾防控，鄰里形成共識、相互提醒建立自發(fā)防控一張網(wǎng)”①“緊急呼吁！防控疫情，別把農(nóng)村漏了！”，人民日報新媒體2020年1月26日，訪問時間：2022年1月10日。。

（二）治理行為合法性有待商榷

常態(tài)化疫情防控中的多種鄉(xiāng)村治理行為合法性有待商榷，比如，早在2019年疫情突發(fā)時各地所實施的“封村”行為如今依然頻現(xiàn)，一旦特定區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)疫情時，相鄰鄉(xiāng)村會再次采取該種“隔離”舉措，“封村”行為的主要表現(xiàn)是“封路”，對村民出入自由權(quán)利的暫時性限制，該措施的設(shè)置與解除當(dāng)需依法進(jìn)行。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》②參見《行政強(qiáng)制法》第3 條規(guī)定。相關(guān)規(guī)定，發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，疫情屬于公共衛(wèi)生事件，結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法規(guī)，鄉(xiāng)村暫時性封閉措施實施的前提是該村為甲類、乙類傳染病疫區(qū)，且決定權(quán)為省、自治區(qū)、直轄市人民政府所有，村民委員會僅負(fù)有協(xié)助義務(wù)。很多鄉(xiāng)村在未被宣布為疫區(qū)的情況下，即采取全封閉措施是不妥的。國家衛(wèi)健委于疫情期間制定的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案（試行）》，在“社區(qū)傳播疫情”情形下規(guī)定了“疫區(qū)封鎖、限制人員聚集”的社區(qū)防控策略及措施，其明確對象也為“劃為疫區(qū)的社區(qū)”且程度為“必要時”。此外，基于《突發(fā)事件應(yīng)對法》相關(guān)規(guī)定③參見《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11 條規(guī)定。，封閉村莊的措施應(yīng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相當(dāng)，最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益。然而，縱觀各地采取的封閉措施卻未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分鄉(xiāng)村并未以利于村民權(quán)益得到最大程度保護(hù)為目的設(shè)置封閉措施（如在入村道口堆石頭、泥土等），個別鄉(xiāng)村甚至采取斷路等破壞交通設(shè)施的不法行為。

（三）政府主導(dǎo)過度，村民參與不足

國家防疫政策在鄉(xiāng)村的有效實施，需要村民的積極遵守，以及村民之間對防疫政策的共同維系。如果說疫情突發(fā)時村民的防控意識薄弱，尚需要政府的主導(dǎo)干預(yù)，那么常態(tài)化疫情防控中疫情突發(fā)的點狀現(xiàn)實，以及多地應(yīng)對疫情各式政策頻出進(jìn)而對村民高接受效率的客觀要求，都與政府主導(dǎo)的單方治理格格不入。相較于傳統(tǒng)治理，現(xiàn)代治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，通過協(xié)商達(dá)成規(guī)則共識，進(jìn)而實現(xiàn)共同治理。④梁平：《基層治理的踐行困境及法治路徑》，《山東社會科學(xué)》2016年第10 期。國家治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，就是實現(xiàn)國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程，公民參與是實現(xiàn)善治的必要條件之一，日益受到重視的參與式治理，是實現(xiàn)善治的重要方式。⑤俞可平：《沒有法治就沒有善治——淺談法治與國家治理現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2014年第6 期。鄉(xiāng)村治理當(dāng)應(yīng)采取政府主導(dǎo)與村民適度參與的軟性治理，而非單純政府主導(dǎo)的硬性治理。作為鄉(xiāng)村治理的核心與利益所向，村民也應(yīng)是鄉(xiāng)村疫情防控的中堅力量，唯有從決策部署、政策制定乃至執(zhí)行各階段加大村民參與力度，彌補(bǔ)政府失靈、信息不對稱等鄉(xiāng)村疫情防控特有問題，方可有序有效地實施防控。反觀當(dāng)前疫情常態(tài)化防控中，政府主導(dǎo)依然過度，村民參與度明顯不夠，村民對政府下達(dá)的防控政策接受程度較低甚至處于懵懂狀態(tài)。村民的參與僅表現(xiàn)為通過村民委員會或村級網(wǎng)格員間接參與，但村民委員會或尚未納入制度化民主選舉機(jī)制的村級網(wǎng)格員能否完整表達(dá)村民公共意志尚不確定。

（四）信息透明度不夠

鄉(xiāng)村疫情常態(tài)化防控中，確保疫情防控信息公開透明將增進(jìn)政府與村民之間的良好互動關(guān)系，促使村民對政府作為實施有效監(jiān)督。作為疫情防控主導(dǎo)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會擁有疫情防控信息的壟斷優(yōu)勢，當(dāng)應(yīng)承擔(dān)起疫情防控信息公開的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，以穩(wěn)固村民的戰(zhàn)疫信心。但當(dāng)前鄉(xiāng)村疫情防控過程難言透明，這主要表現(xiàn)為：其一，信息發(fā)布不夠透明。不同于城市疫情防控中所慣用的社區(qū)微信群、政府微信公眾號等便捷、高效且權(quán)威的數(shù)字化傳播方式，受鄉(xiāng)村智能化水平、村民智能工具使用能力等因素所限，鄉(xiāng)村防疫政策、涉疫人員活動軌跡等防疫所需信息僅能依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以村民委員會為中介的廣而告之，以及村民之間猜測性的口耳相傳，以致于防疫政策在鄉(xiāng)村宣貫的滲透程度銳減。其二，信息解讀深度不夠。疫情常態(tài)化防控中一旦某個區(qū)域突發(fā)疫情，則會誘致謠言瘋傳，疫情連同與之相伴的謠言治理，成為檢驗國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場大考。①盧建平：《疫情災(zāi)難下謠言的傳播與治理》，《檢察日報》2020年2月5日第03 版。。村民認(rèn)知能力及權(quán)威信息辨識能力有限，對國家防疫政策的認(rèn)識與理解僅能依賴政府、村黨組織及村委會的權(quán)威解讀，但散狀分布的鄉(xiāng)村環(huán)境、有限的政府人力使得政府與村民在客觀上難以充分對接進(jìn)而有效解讀防疫政策，且極易被謠言所左右，影響了國家防疫政策在鄉(xiāng)村的實施效果，亦對鄉(xiāng)村疫情防控工作的順利開展形成阻礙。其三，信息反饋渠道不暢。對疫情防控工作認(rèn)知能力有限的村民不可避免地對防疫政策或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織及村民委員會的具體防疫舉措存有疑問、異議甚至更切合特定鄉(xiāng)村實際的防疫建議。及時有針對性地回應(yīng)村民關(guān)切將增強(qiáng)村民參與防疫工作的積極性，降低防疫政策的實施難度。但縱覽目前鄉(xiāng)村疫情防控過程，村民意見建議反饋通道難言暢通，疫情信息回應(yīng)機(jī)制還未真正建立，村民不知如何反饋、向誰反饋以及反饋后能否回應(yīng)。

二、常態(tài)化疫情防控中鄉(xiāng)村治理困境的成因

（一）鄉(xiāng)村治理法治供給不足

作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，鄉(xiāng)村疫情防控工作的有效性依賴于鄉(xiāng)村自治實踐的強(qiáng)化，更需要法治對自治實踐的有序規(guī)范和強(qiáng)力保障?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確提出，以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。目前，我國鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建初見成效，然而，“三治”結(jié)合仍不到位，自治實踐與法治保障結(jié)合不足，這很大程度上由于鄉(xiāng)村法治供給不夠。常態(tài)化疫情防控中，基層干部頻因防控不力被問責(zé)，封村行為合法性問題屢遭質(zhì)疑，鄉(xiāng)村內(nèi)部聚集、串通行為屢禁不止，全國發(fā)生了多起妨害疫情防控違法犯罪行為，都折射出鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中法治供給不足、法治建設(shè)落后等問題。目前，無論是鄉(xiāng)村治理所涉相關(guān)法規(guī)，如各地先后制定的社會治理規(guī)范、城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理規(guī)范②參見《南京市社會治理促進(jìn)條例》第45 條第5 項、《成都市社區(qū)發(fā)展治理促進(jìn)條例》第25 條第3 款、《太原市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進(jìn)條例》第32 條、《徐州市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理條例》第12 條第4 項等。，抑或是突發(fā)公共事件所涉相關(guān)法規(guī)③參見《傳染病防治法》第5、6、7、9 條，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7、8、9、11、55、57 條，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第3、4、6、8 條以及《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.5 條（工作原則）、第2.1 條（應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)）、第2.2 條（日常管理機(jī)構(gòu)）、第4.2.1 條（各級人民政府）等。，均僅在宏觀上規(guī)定或涵蓋了突發(fā)公共事件的防控治理規(guī)則，對疫情防控所涉主體履職范圍、職責(zé)銜接等規(guī)范不足，并未涉及具有操作性、可區(qū)分鄉(xiāng)村疫情防控中治理主體職責(zé)邊界的細(xì)致性規(guī)定，鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中主體職責(zé)權(quán)力沖突、越位甚至空白等問題頻現(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不夠

鄉(xiāng)村為擁有一定自治權(quán)的基層群眾性自治性組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基層人民政府，承擔(dān)著國家政策下達(dá)、鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供與管理的重要使命。基于《村民委員會組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間為指導(dǎo)協(xié)助而非隸屬關(guān)系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在防疫政策實施中往往將村民委員會作為其下屬機(jī)構(gòu)，并未對村民委員會自發(fā)的防疫舉措加以有效指導(dǎo)，或過度干涉甚至剝奪村民委員會自治地位，損害其自治權(quán)益，或?qū)⒆陨砺氊?zé)范圍內(nèi)事項指派給村民委員會實施，這都不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會、村民之間良好互動關(guān)系的構(gòu)建。2013年SARS 危機(jī)發(fā)生后，著名學(xué)者吳敬璉即指出“這次SARS 危機(jī)就使政治社會體制存在的缺陷暴露無遺。傳統(tǒng)的政治和社會管理體制的主要弊端，在于‘全能大政府’體制顛倒了政府和人民之間的主仆關(guān)系?！雹賲蔷喘I：《建設(shè)一個公開、透明和可問責(zé)的服務(wù)型政府》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2003年第25 期。鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控工作的順利開展，建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村民委員會以及村民的良好互動基礎(chǔ)之上，政府一味地堅持自上而下傳統(tǒng)的管理理念，缺乏服務(wù)意識，忽略村民及村民委員會的自治主體地位，將影響村民對國家防疫政策的接受意愿以及村民委員會的政策執(zhí)行效果。

（三）村民自治意識薄弱

習(xí)近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時曾強(qiáng)調(diào)，以更堅定的信心、更頑強(qiáng)的意志、更果斷的措施，緊緊依靠人民群眾，堅決把疫情擴(kuò)散蔓延勢頭遏制住，堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。疫情的“突發(fā)性”與“公共性”決定了其防控起點在人民，終點也在人民。熟人社會且散狀分布的鄉(xiāng)村治理環(huán)境是鄉(xiāng)村開展常態(tài)化疫情防控工作的難點，而增強(qiáng)村民自治意識、發(fā)動村民廣泛參與恰是化解此難點的有效方式。作為鄉(xiāng)域社會管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定政策、執(zhí)行政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時，只有通過各種開放的途徑從農(nóng)民和利益相關(guān)的農(nóng)民組織那里獲取真實的信息，并能給農(nóng)民的參與拓寬各種渠道，讓其利益和情緒得以表達(dá)，且有及時的回應(yīng)，政府治理和政策的效能才能發(fā)揮出來，農(nóng)村社會秩序才能得到有序的維系。②方軍：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理路徑創(chuàng)新：群眾路線和農(nóng)民參與相結(jié)合》，《甘肅社會科學(xué)》2012年第2 期。鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中頻發(fā)的村民妨害疫情防控違法行為以及聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的缺乏，一方面是我國疫情防控體制機(jī)制、國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系及鄉(xiāng)村治理體系不健全所致，另一方面也揭示出疫情防控工作中存在的村民參與不足問題。而這除了政府行政權(quán)力擴(kuò)張、服務(wù)職能轉(zhuǎn)變不足等外因所致外，與村民自治意識薄弱不無關(guān)聯(lián)：其一，參與意識不強(qiáng)。作為基層自治主體，村民在疫情防控中缺乏民主意識和權(quán)利意識，呈現(xiàn)出“各掃自家門前雪”的消極局面，以致懶于參與形式上于集體有益于自身無益的防控工作，影響了疫情防控政策在鄉(xiāng)村特定場域中的“滲透性”貫徹。其二，監(jiān)督意識缺失。主動積極地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的疫情防控舉措是主體權(quán)利意識的又一表現(xiàn)，是提升鄉(xiāng)村疫情防控工作效率的有效路徑。但受文化素質(zhì)不高、主體意識缺乏等因素所限，廣大村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的疫情防控工作尚處于“弱監(jiān)督”甚至“零監(jiān)督”狀態(tài)。其三，自主能動意識不夠。作為防控疫情的第一陣地，村民本應(yīng)基于鄉(xiāng)村實際主觀能動地貢獻(xiàn)村級防控智慧和方案，以提升防控舉措在鄉(xiāng)村特定環(huán)境中的適應(yīng)性與可操作性。但多表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下地通過村民委員會宣傳防控政策，村民進(jìn)而被動、機(jī)械地去接受與執(zhí)行，使得國家既定的疫情防控舉措在鄉(xiāng)村的實施效果不達(dá)預(yù)期。

（四）鄉(xiāng)村治理行為容錯空間狹窄

鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中，數(shù)名干部因疫情防控工作不到位、不擔(dān)當(dāng)作為被問責(zé)。通過及時問責(zé)，增強(qiáng)了廣大干部③各地容錯機(jī)制政策文件對適用對象標(biāo)準(zhǔn)不一，有“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”“干部”等，根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，適用對象為“廣大干部”，故全文暫統(tǒng)一表達(dá)為“廣大干部”。筆者認(rèn)為，容錯機(jī)制適用對象應(yīng)與問責(zé)法律法規(guī)一致，為“依法履行公職的人員”更妥。疫情防控的責(zé)任意識，平息了民眾對政府疫情防控工作不到位引發(fā)的不滿，提高了政府公信力。然而，同為提升權(quán)力運行效能的重要機(jī)制，容錯機(jī)制在鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中卻未被引起重視。實施問責(zé)的最終目的，是要督促黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化責(zé)任意識，激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神，而不是束縛干部手腳。④“不斷提高問責(zé)工作的政治性精準(zhǔn)性實效性——新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》解讀”,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201909/t20190905_199979.html，中央紀(jì)委國家監(jiān)委官網(wǎng)，訪問時間：2021年12月16日。與問責(zé)制度一樣，容錯機(jī)制亦旨在激勵廣大干部敢于擔(dān)當(dāng)作為，干事創(chuàng)業(yè)，適用于“改革創(chuàng)新、推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試、尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，為推動發(fā)展的無意過失”。常態(tài)化疫情防控中，疫情原具的突發(fā)性特點加之鄉(xiāng)村固有的散狀分布環(huán)境以及村民的有限認(rèn)知能力，加劇了鄉(xiāng)村疫情防控本身帶有的諸多不確定性，這就需要廣大干部敢于結(jié)合鄉(xiāng)村實際創(chuàng)新防控舉措，靈活應(yīng)對突發(fā)情況。當(dāng)前，我國相關(guān)問責(zé)法規(guī)較為完善，與之相對，容錯法規(guī)卻處于缺失狀態(tài)，僅表現(xiàn)為各地陸續(xù)公布的區(qū)域性政策文件，該些政策文件在適用范圍方面，有些已經(jīng)涵蓋“處置突發(fā)事件、重大事故、危害公共安全事件、群體性事件、應(yīng)急搶險或執(zhí)行其他急難險重任務(wù)或突發(fā)事件”，但不同地域、領(lǐng)域容錯標(biāo)準(zhǔn)、尺度等把控不一，可操作性不強(qiáng)。反觀我國疫情防控相關(guān)法規(guī)，亦僅對各級政府在疫情報告、通報和公布、疫情控制等環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，并未涉及容錯免責(zé)條款，尚有較大的完善空間。行政工作中慣已存在的“洗碗效應(yīng)”已然成為廣大干部在疫情防控中開展創(chuàng)新性工作的羈絆。廣大干部長期工作在基層，對于鄉(xiāng)村疫情防控所存在的特有問題以及可能發(fā)生的突發(fā)情況應(yīng)能較為了解及良好預(yù)估，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會有限的權(quán)力范圍內(nèi)擴(kuò)大容錯空間，對增強(qiáng)廣大干部在常態(tài)化疫情防控中敢于擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)新的意愿和決心將是一劑良方。

三、常態(tài)化疫情防控中鄉(xiāng)村治理的出路

（一）增強(qiáng)法治供給：村規(guī)民約與法治并重

鄉(xiāng)村是一個熟人社會，飽含自然親情與友情的村規(guī)民約是鄉(xiāng)村內(nèi)部長時間形成的村民行為準(zhǔn)則，是法律法規(guī)在鄉(xiāng)村熟人社會下的內(nèi)化，相較于公共政策，村民更易認(rèn)同并遵守。然而，村規(guī)民約的實施多表現(xiàn)為軟性治理，這與鄉(xiāng)村疫情常態(tài)化有效防控所仰賴的較強(qiáng)組織紀(jì)律性明顯不合。常態(tài)化疫情防控背景下，村規(guī)民約只有與法治充分結(jié)合，才能實現(xiàn)疫情防控規(guī)范化。

應(yīng)細(xì)化鄉(xiāng)村疫情防控所涉法規(guī)中治理主體職責(zé)規(guī)定。可以地域為單位出臺或修訂疫情防控所涉相關(guān)法規(guī)的具體實施辦法，或探索采取建立疫情防控工作清單制度的方式，在上位法規(guī)既定規(guī)范內(nèi)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會公共衛(wèi)生委員會及其他下屬各委員會、村級網(wǎng)格員等主體權(quán)限職責(zé)加以細(xì)化。待運轉(zhuǎn)成熟、經(jīng)得起防疫實踐檢驗后，可適時出臺突發(fā)公共事件鄉(xiāng)村防控組織規(guī)范，基于突發(fā)公共事件防控全流程，對所涉各主體作出相應(yīng)職責(zé)分工。尤需提及的是，鑒于疫情防控的常態(tài)性以及鄉(xiāng)村環(huán)境的復(fù)雜性，村民委員會各下屬委員會及村級網(wǎng)格員的工作效率之于鄉(xiāng)村疫情防控的順利開展極為重要，在村級網(wǎng)格員產(chǎn)生、工作事項等尚未充分制度化、公共衛(wèi)生委員會與村民委員會其他下屬委員會工作聯(lián)動經(jīng)驗不足的背景下，應(yīng)強(qiáng)化村民委員會各下屬委員會及村級網(wǎng)格員的職責(zé)厘清。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極運用法治思維和法治方式實施國家防疫政策，依法行政。其一，依法實施防疫政策。鄉(xiāng)村疫情防控中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)準(zhǔn)確把握防疫政策實施工作的職責(zé)邊界，不得擅自將自身職責(zé)范圍的行政事務(wù)指派給村民委員會，增強(qiáng)政策實施的權(quán)威性與實效性。同時，厘清防疫政策實施中的權(quán)力邊界，在法律框架內(nèi)合法、公開、透明行政，主動接受村民監(jiān)督，營造良好的疫情防控環(huán)境。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)指導(dǎo)村民委員會積極推進(jìn)社區(qū)自治工作制度化、規(guī)范化，培育村民自治意識，借助疫情應(yīng)對之機(jī)組織村民依法規(guī)范和完善村規(guī)民約，發(fā)揮村規(guī)民約在防疫政策實施中的保障價值。其二，強(qiáng)化疫情信息公開。疫情信息是實施科學(xué)防控的重要資源依靠，也是國家防疫政策在鄉(xiāng)村這一特殊場域內(nèi)進(jìn)行“滲透性”貫徹的有效仰賴，政府作為疫情信息的發(fā)布者，應(yīng)采取流動宣傳車、設(shè)立宣傳欄、滾動電子屏、對接村民微信群等村民喜聞樂見的宣傳方式定期、及時、準(zhǔn)確公布最新信息，滿足村民委員會及村民的相應(yīng)訴求，降低國家防疫政策在鄉(xiāng)村的實施阻力。其三，加強(qiáng)法治宣傳與培訓(xùn)，增強(qiáng)村民委員會及村民的法治意識。鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中，各地村民委員會及村民采取了各式未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)甚或違反相關(guān)法規(guī)的應(yīng)急防控舉措，這與疫情突發(fā)后鄉(xiāng)村防疫經(jīng)驗缺失不無關(guān)聯(lián)，但也凸顯出村民委員會及村民法治意識淡薄的問題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、司法所、派出所應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，構(gòu)建覆蓋所轄鄉(xiāng)村的法治宣傳教育制度，定期開展法律服務(wù)進(jìn)鄉(xiāng)村活動，引導(dǎo)和支持村民理性表達(dá)訴求。指導(dǎo)村民委員會建立村級法律顧問制度，針對村民委員會及村民常態(tài)化開展法律培訓(xùn)。

（二）完善組織建設(shè)：村黨組織引領(lǐng)與村民參與并重

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確，黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。全國128 萬個農(nóng)村基層黨組織、3500 萬名農(nóng)村黨員，廣泛分布在鄉(xiāng)村大地、構(gòu)成了嚴(yán)密的組織體系，具有團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)億萬農(nóng)民創(chuàng)造美好幸福生活的強(qiáng)大組織力。①人民日報評論員：“新時代黨的農(nóng)村基層組織工作的基本遵循”，http://opinion.people.com.cn/n1/2019/0111/c1003-30515904.html，訪問時間：2021年12月12日。疫情防控常態(tài)化背景下，鄉(xiāng)村疫情常態(tài)化防控當(dāng)應(yīng)以村黨組織為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮其不可替代的強(qiáng)大組織力，引導(dǎo)廣大村民積極有序參與到疫情防控中。其一，基于本村實際量身定制參與方案。符合鄉(xiāng)村疫情防控現(xiàn)實、立足村民參與能力實際的參與方案，在增強(qiáng)村民參與可行性的同時，將有力促使村民獲得良好體驗感與參與成就感，激發(fā)村民參與熱情。鄉(xiāng)村不同，村民數(shù)量、素質(zhì)、流動情況以及鄉(xiāng)村周邊環(huán)境等可能影響防疫政策實施的因素各異，防疫政策的實施策略亦不同，特定鄉(xiāng)村村民參與防控的事項范圍、代表篩選、意見及建議反饋渠道等一整套參與方案設(shè)計理應(yīng)一并調(diào)整。村黨組織應(yīng)廣泛征求村民建議并結(jié)合鄉(xiāng)村實際制定參與方案。同時針對參與村民定期開展疫情防控相關(guān)知識培訓(xùn)，提升村民參與能力與實效。其二，做好上傳下達(dá)工作，緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策實施與村民被動接受的緊張關(guān)系。村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科層化的自上而下實施防疫政策存在的天然抵觸，以及疫情信息不對稱情況下村民的合理需求難以得到滿足，造就了村民消極參與疫情防控的不良局面。較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下的機(jī)械實施，生長于農(nóng)村、緊緊依靠村民而存在的村黨組織對鄉(xiāng)村環(huán)境、特定村民需求較為熟知，具有推動政策有效實施的巨大優(yōu)勢。村黨組織一方面應(yīng)積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解讀防疫政策，消解村民對政策的抵觸心理，增強(qiáng)村民對政策的理解程度，提升村民參與疫情防控的積極性；另一方面應(yīng)及時收集村民對政府防疫工作的意見建議和需求，并在嚴(yán)格甄選后將合理客觀可實現(xiàn)的意見建議和需求向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以反饋，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出針對性回應(yīng)。其三，率先垂范參與疫情防控，貢獻(xiàn)防疫智慧，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法科學(xué)實施防疫政策。鄉(xiāng)村疫情的有效防控需要鄉(xiāng)村防疫政策的科學(xué)制定，這不僅在于政策本身科學(xué)性，還仰賴于宣貫方式與鄉(xiāng)村實際的結(jié)合程度。對此，村黨組織應(yīng)發(fā)揮模范帶頭作用，及時就影響防疫政策實施的鄉(xiāng)村實際與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會商研判，并廣泛發(fā)動村民獻(xiàn)言獻(xiàn)策，確保國家防疫舉措在特定鄉(xiāng)村得以精準(zhǔn)有效地展開。同時，村黨組織應(yīng)引導(dǎo)村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會的防疫政策實施過程加以監(jiān)督，糾正防疫政策在鄉(xiāng)村的實施偏向，降低防疫政策實施的阻力，彌補(bǔ)常態(tài)化疫情防控中政府可能出現(xiàn)的失靈問題。

（三）順暢職責(zé)銜接：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會并重

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的良好銜接，是在鄉(xiāng)村順利實施常態(tài)化疫情防控工作的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間職責(zé)邊界的厘清，將有效促使兩者在疫情防控中各司其職，依法有序嚴(yán)密防控。關(guān)于兩者之間的職責(zé)邊界及其銜接，我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》②參見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61 條規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》③參見《村民委員會組織法》第5、9 條規(guī)定。有所規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。然而，該規(guī)定過于宏觀，不具有實際操作性，正確理解和把握“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的內(nèi)涵、范圍和方式，是厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間職責(zé)邊界的前提和基礎(chǔ)。

正確理解鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中“指導(dǎo)”的內(nèi)涵、范圍和方式?！爸笇?dǎo)”在新華字典中意思為“指示教導(dǎo)、指點引導(dǎo)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，在鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中具體表現(xiàn)為兩方面：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政管理的方式將防疫政策傳達(dá)給鄉(xiāng)村時，應(yīng)在充分考慮鄉(xiāng)土民情、村規(guī)民約的基礎(chǔ)上，對村民委員會的協(xié)助進(jìn)行相應(yīng)的指示教導(dǎo)，以最大效率實施防疫政策。其二，基于疫情在鄉(xiāng)村的具體情況，亦需村民委員會發(fā)揮主觀能動性，積極實施鄉(xiāng)村自治范圍內(nèi)的防控舉措，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村防疫政策的缺漏。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)干預(yù)但不代表置之不理，應(yīng)在自治舉措合法合規(guī)性等方面進(jìn)行指點和引導(dǎo)。此外，無論哪種情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)時都應(yīng)將國家鼓勵勇于擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)精神“教導(dǎo)”給村民委員會，激勵其敢于積極作為，為常態(tài)化疫情防控工作多作貢獻(xiàn)。當(dāng)然，還應(yīng)建立利益表達(dá)回應(yīng)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會進(jìn)行指導(dǎo)時，如村民委員會遇有政策疑問，應(yīng)積極通過合法途徑向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主動公開信息，依法解答、滿足村民委員會的合理訴求。

科學(xué)把握鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中“協(xié)助”的內(nèi)涵和范圍。鄉(xiāng)村隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民委員會屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域的群眾自治組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接工作對象，擔(dān)負(fù)著協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實國家法令和政府任務(wù)的職能。①李海金、賀青梅：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動》，《中州學(xué)刊》2010年第3 期。村民委員會對特定的鄉(xiāng)土民情較為了解，疫情防控政策在鄉(xiāng)村的有效實施，需要村民委員會的積極協(xié)助。村民委員會應(yīng)基于對鄉(xiāng)村的了解提出針對性防控建議，以供鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時調(diào)整防控舉措。應(yīng)積極開展鄉(xiāng)村疫情防控政策宣傳教育，增強(qiáng)村民的理解與認(rèn)識，降低政策實施阻力。還應(yīng)將村民對疫情防控政策的完善建議反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時代表村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疫情防控舉措進(jìn)行監(jiān)督，督促其依法公開透明地實施防控政策。

（四）激勵與約束并舉：問責(zé)與容錯并重

問責(zé)與容錯作為責(zé)任政治制度體系中不可分割的兩個組成部分，是圍繞促進(jìn)公共生活中責(zé)任的實現(xiàn)而建構(gòu)并且具有內(nèi)在統(tǒng)一性的一對范疇，只有兩者相互協(xié)調(diào)和有效銜接才能保證責(zé)任制度的完備性和激勵制度的科學(xué)性。②劉暢：《國家治理中問責(zé)與容錯的內(nèi)在張力與合理均衡》，《政治學(xué)研究》2021年第2 期。鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中應(yīng)積極探索容錯機(jī)制建構(gòu)，與現(xiàn)有問責(zé)機(jī)制形成制度合力，激勵廣大干部根據(jù)特定區(qū)域的疫情現(xiàn)狀適時作出針對性防控。

創(chuàng)制鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控專門性容錯規(guī)范。作為容錯機(jī)制實施的前提和基礎(chǔ)，規(guī)范的創(chuàng)制將給廣大干部吃下一顆定心丸，增強(qiáng)其在應(yīng)對特定突發(fā)疫情防控情形時敢于創(chuàng)新作為的動力。目前具體領(lǐng)域中所采取的專門性容錯政策文件③如《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法（試行）》《浙江省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局關(guān)于實施容錯免責(zé)機(jī)制指導(dǎo)意見》《武漢市科技成果轉(zhuǎn)化工作容錯免責(zé)實施細(xì)則（試行）》等。與綜合性規(guī)范中涉入容錯條款④如《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（第56 條）、《廣東省人才發(fā)展條例》（第53-55 條）、北京市《市屬國有企業(yè)混合所有制改革操作指引》（第12 條第4 項）等。兩種容錯規(guī)范構(gòu)建模式可予以借鑒：模式一，在現(xiàn)有問責(zé)法規(guī)及一般性容錯政策文件基礎(chǔ)上，以“三個區(qū)分開來”精神為原則指引，結(jié)合疫情防控工作實際創(chuàng)制專門性容錯政策文件，對防控工作中的容錯對象、范圍、條件、程序等加以系統(tǒng)規(guī)定；模式二，在疫情防控相關(guān)法規(guī)中吸納容錯理念，設(shè)置容錯免責(zé)條款。比如，可以在《傳染病防治法》第七章“保障措施”中設(shè)置寬容廣大干部在“預(yù)防、控制和消除傳染病發(fā)生與流行”工作中可能出現(xiàn)的“錯誤”的相關(guān)條款，如此將實現(xiàn)容錯制度設(shè)計與原有法規(guī)內(nèi)容體系保持的雙贏局面。但需注意的是，無論采取哪種模式，都需要避免過往其他容錯政策文件所存在的內(nèi)容宏觀抽象且呈同質(zhì)化、可操作性不強(qiáng)等問題。

為此，應(yīng)科學(xué)界定鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控工作中的容錯免責(zé)界限：其一，適用對象應(yīng)在依法履行疫情防控公職的人員基礎(chǔ)上，適時擴(kuò)大加入廣大醫(yī)療工作者。不同于一般性改革創(chuàng)新工作容錯免責(zé)，作為公共衛(wèi)生事件，疫情防控是一場全民戰(zhàn)爭，常態(tài)化疫情防控需要廣大干部的擔(dān)當(dāng)作為，更需廣大醫(yī)療工作者的專業(yè)技術(shù)，給予醫(yī)療工作者在防控疫情、處置隱患時有一定的容錯空間具有現(xiàn)實必要。其二，適用范圍應(yīng)限為與鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控有直接關(guān)聯(lián)的相關(guān)行為，或雖無關(guān)聯(lián)，但間接上會對疫情防控有所影響的相關(guān)行為，性質(zhì)上可表現(xiàn)為因缺乏經(jīng)驗、先行先試、既往無先例、尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，亦可表現(xiàn)為雖非先行先試、尚無先例、探索性試驗，但因情況緊急以致在疫情處置、物資保障、經(jīng)費使用等方面急事急辦、特事特辦中出現(xiàn)工作失誤或無意過失等情況。其三，適用條件應(yīng)充分且首要考慮疫情防控中出現(xiàn)的失誤錯誤是否造成重大損失和不良影響，而后再結(jié)合廣大干部和醫(yī)療工作者是否缺乏疫情防控經(jīng)驗、有無謀取私利以及以往工作表現(xiàn)等因素綜合考量。其四，適用程序中可推行容錯免責(zé)事前備案制度，在嚴(yán)格規(guī)范容錯免責(zé)事前備案范圍的前提下，對可能存在的廉政風(fēng)險點，給予廣大干部和醫(yī)療工作者一定的試錯權(quán)，而后將備案結(jié)果運用到黨風(fēng)廉政建設(shè)考核、年度績效考核、干部選拔任用等工作中，以激勵廣大干部和醫(yī)療工作者在重大疫情防控時間緊、任務(wù)重的情況下?lián)?dāng)作為、科學(xué)防治。

當(dāng)然，“從本質(zhì)上而言，容錯糾錯機(jī)制所要求的是政府機(jī)構(gòu)、社會民眾對于創(chuàng)新精神的準(zhǔn)確認(rèn)識與內(nèi)化認(rèn)同，以及由此而引申出來的對于創(chuàng)新過程中可能出現(xiàn)的偏差、失誤甚至錯誤的包容與接納?！雹俸埽骸度蒎e糾錯機(jī)制的法理意蘊》，《法學(xué)》2017年第3 期。在鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控的特殊時期，各式容錯都需面對社會輿論的巨大考驗，應(yīng)及時進(jìn)行容錯信息公開，主動發(fā)動公眾參與，保障公眾的討論建議權(quán)與知情權(quán)，實現(xiàn)容錯免責(zé)與社會接納并舉，切實發(fā)揮容錯機(jī)制在鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控中的激勵作用。