國土空間規(guī)劃背景下中小尺度資源環(huán)境承載力評價思考

烏 蘭,吳 全

（1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)國土空間規(guī)劃院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010）

0 引言

當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟已然邁入了高速發(fā)展階段，但資源過度消耗的勢頭尚未根本逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致環(huán)境問題成為生態(tài)文明建設(shè)的重大障礙。黨的十九大報告指出，要充分考慮資源環(huán)境的承載能力，結(jié)合不同區(qū)域環(huán)境資源的具體情況，科學(xué)開展資源環(huán)境承載能力評價研究，從而客觀、真實地反映區(qū)域資源環(huán)境承載力。同時，對環(huán)境承載力的相關(guān)研究數(shù)據(jù)將成為資源環(huán)境可持續(xù)利用的有力支撐[1]。

在當(dāng)前學(xué)術(shù)界對資源環(huán)境承載力評價各個尺度的研究中，大中尺度資源環(huán)境承載力評價研究比中小尺度下的資源環(huán)境承載力研究體系成熟很多，且研究中逐步完善了資源環(huán)境承載力評價在各項重大規(guī)劃決策中的研究方法與理論基礎(chǔ)[2]。

因此，結(jié)合國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略背景，重點針對中小尺度的國土資源環(huán)境承載能力進行綜合研究與評述工作，不僅能夠滿足我國國土資源空間的精細(xì)化管理需求，還能提高對中小尺度層面的微觀指導(dǎo)能力[3]。

鑒于此，開展資源環(huán)境承載能力評價研究及理論與實踐探索有一定的必要性[4]。本研究科學(xué)界定資源環(huán)境承載力內(nèi)涵并探索合理的評價思路以期實現(xiàn)中小尺度資源精細(xì)化管理的目標(biāo)，從而對資源環(huán)境承載力評價工作在國土空間編制中所面臨的困境進行分析，并對特定的資源環(huán)境承載力評價體系展開深入探索。

1 資源環(huán)境承載力在國土空間規(guī)劃編制中的應(yīng)用與困境

1.1 資源環(huán)境承載力的概念與內(nèi)涵

本文所探討的“資源環(huán)境承載力”這一概念，是在“承載力”的基礎(chǔ)上逐步演變和發(fā)展而來的，是一個涵蓋了資源與環(huán)境兩個要素的綜合概念[5]。1991年，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)系在其課題研究中首次提出了“環(huán)境承載力”的概念。此后20多年，學(xué)者們對這一問題展開了全方位的研究，最終形成了一致的觀點，認(rèn)為資源環(huán)境承載力指的是在特定條件下某一特定區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量和資源稟賦所能承載的經(jīng)濟社會活動規(guī)模[6]。目前，眾多學(xué)者認(rèn)為資源環(huán)境承載力是包含了環(huán)境要素、資源要素和社會經(jīng)濟要素的綜合承載力概念[7]。對于資源尺度偏小或中等的環(huán)境承載力評價工作來講，要根據(jù)市、縣級國土空間規(guī)劃對承載力評價的現(xiàn)實要求，重點考慮承載力的內(nèi)涵界定、評價內(nèi)容及具體的建構(gòu)方法。本文對資源環(huán)境承載力的內(nèi)涵進行了闡述，強調(diào)其是保障生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)和自我維持功能良性發(fā)展的基礎(chǔ)，并且在摸清區(qū)域資源環(huán)境稟賦的前提下，充分研究了資源環(huán)境系統(tǒng)對我國經(jīng)濟社會系統(tǒng)規(guī)模可持續(xù)發(fā)展的支撐能力以及協(xié)調(diào)發(fā)展程度。

1.2 中小尺度資源環(huán)境承載力評價在國土空間規(guī)劃編制中面臨的困境

當(dāng)前，結(jié)合國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略背景，開展國土資源環(huán)境承載力評價研究能夠有效引導(dǎo)資源空間配置區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，使空間內(nèi)的資源配置與人口分布情況相適應(yīng)，從而提高資源的利用效率。根據(jù)以往關(guān)于資源環(huán)境承載力的研究情況分析，當(dāng)前國土空間規(guī)劃的過程中仍面臨諸多問題，尤其是未能形成標(biāo)準(zhǔn)一致的指標(biāo)體系和評價方法，這就導(dǎo)致評價結(jié)果之間的可比性不理想，并且對評價的科學(xué)性及實用性有一定影響。針對資源環(huán)境承載力評價中重評價輕應(yīng)用的現(xiàn)象，要將研究結(jié)果真正落實到現(xiàn)實工作中，同時在理論與方法上進一步深化和拓展，發(fā)揮出資源環(huán)境承載力評價的實踐價值。此外，在評價過程中可能會面臨技術(shù)路徑不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)獲取困難、數(shù)據(jù)精度不高以及應(yīng)用成效不明顯等問題。因此，如何實現(xiàn)評價結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用和國土空間資源要素的最優(yōu)配置仍是當(dāng)前的核心議題。而實際落實不到位、分析不夠深入是現(xiàn)階段中小尺度資源環(huán)境承載力研究支撐國土空間規(guī)劃決策的主要困境，為此，本文基于評價過程中面臨的困境提出以下建議。

（1）深入加強資源環(huán)境承載力理論體系的建設(shè)。承載力的理論研究是提高資源環(huán)境承載力能力，并且指導(dǎo)其展開實踐應(yīng)用的基礎(chǔ)。當(dāng)前學(xué)者針對資源環(huán)境承載力評價的研究主要集中在指標(biāo)體系構(gòu)建、評價模型優(yōu)化、指標(biāo)閾值確定等方面，大多都涉及技術(shù)問題，而關(guān)于資源環(huán)境承載力的理論研究仍然需要夯實基礎(chǔ)，從概念、理論基礎(chǔ)、研究方法等不同方向逐一深入探索。在此過程中要建立起一套行之有效的社會經(jīng)濟與資源環(huán)境系統(tǒng)互饋機制，使資源環(huán)境承載力理論研究得以在模型構(gòu)建和體系框架基礎(chǔ)上進行，有助于更深入地研究承載力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和評價過程。

（2）通過定量和定性相結(jié)合的方法開展對資源環(huán)境承載力的研究工作。研究工作開始之前，需要參考現(xiàn)有的理論與方法，總結(jié)經(jīng)驗，找出不足。同時對包含環(huán)境、社會、資源、經(jīng)濟等諸多復(fù)雜因素的系統(tǒng)進行動態(tài)模擬和預(yù)測，加強不同影響因素之間的黏合度，使其在系統(tǒng)中形成互饋機制，從而推動資源環(huán)境承載力的研究朝著空間化和數(shù)字化方向發(fā)展。針對中小尺度資源環(huán)境承載力評價中出現(xiàn)的地域差異問題，可以結(jié)合評價對象的區(qū)域性特點及主體的功能定位特性，總結(jié)出一套適用性強、便于推廣應(yīng)用的資源環(huán)境承載力評價方法和技術(shù)規(guī)范，以便厘清區(qū)域承載力子系統(tǒng)的承載能力，從而客觀、真實地呈現(xiàn)不同地區(qū)的資源環(huán)境及社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。

資源環(huán)境承載力評價中，評估結(jié)果是否準(zhǔn)確會影響規(guī)劃決策的精準(zhǔn)度。在大尺度評價結(jié)果宏觀指示的基礎(chǔ)上，要關(guān)注中小尺度層面評價結(jié)果的精確性和實用性，為政府資源開發(fā)與利用方面的決策提供數(shù)據(jù)支持。同時，應(yīng)該將定性分析、定量評價和GIS定位分析結(jié)合起來，進一步探究各評價要素、各系統(tǒng)之間的聯(lián)動與耦合協(xié)調(diào)狀況對評價結(jié)果產(chǎn)生的影響，探索出資源環(huán)境承載力評價結(jié)果與國土空間規(guī)劃的最優(yōu)結(jié)合途徑。

2 國土空間規(guī)劃背景下中小尺度資源環(huán)境承載力的評價與應(yīng)用

2.1 資源環(huán)境承載力評價的目標(biāo)與應(yīng)用導(dǎo)向

在開展資源環(huán)境承載力評價時，首先要構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)評價體系，科學(xué)的評價指標(biāo)體系能客觀反映區(qū)域本身本底條件，其評價結(jié)果能為決策者提供參考。其次，要確立工作目標(biāo)，強化對國土空間規(guī)劃的保護管理工作，提高資源利用效率，引導(dǎo)資源、環(huán)境、生態(tài)與社會經(jīng)濟子系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。通過確定評價單元，構(gòu)建指標(biāo)體系，合理運用評價方法，客觀呈現(xiàn)研究結(jié)果等方式，滿足國土空間規(guī)劃在不同階段、不同環(huán)節(jié)的需求。

2.2 探索國土空間規(guī)劃背景下的資源環(huán)境承載力評價思路

基于主體功能區(qū)劃理論體系，中小尺度應(yīng)以實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展作為評價區(qū)域資源環(huán)境承載力的標(biāo)準(zhǔn)，可采取“主導(dǎo)功能定位—甄別資源環(huán)境要素—要素綜合評價—評價結(jié)果應(yīng)用”的總體思路和技術(shù)框架。

首先，評價單元主導(dǎo)功能定位，選取資源環(huán)境評價要素。確定地域特色定位是選取參評要素的依據(jù)和準(zhǔn)則，也是展開資源環(huán)境承載力評價的前置條件。選擇評價指標(biāo)應(yīng)遵循因地制宜原則按照“精而全”原則從區(qū)域自然資源本底稟賦條件、資源環(huán)境現(xiàn)狀及共容能力、社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及需求分別展開研究。在此基礎(chǔ)上，選取的評價指標(biāo)應(yīng)滿足國土空間規(guī)劃，決策的空間尺度應(yīng)保證可獲取、可量化。實踐過程中要防范不同區(qū)域有可能出現(xiàn)的難以選擇恰當(dāng)指標(biāo)的問題。為此，可以在此基礎(chǔ)上進行精細(xì)化管理，使框架體系更豐富，涉及內(nèi)容更全面。

其次，應(yīng)以區(qū)域內(nèi)評價體系所涵蓋的全部要素為基礎(chǔ)來進行綜合性的評價工作。資源環(huán)境承載力研究包括水資源、區(qū)位資源、水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等多個單要素，不同要素對評價工作的影響程度也是不同的。因此，綜合評價更多強調(diào)綜合系統(tǒng)的多層次和全要素分析，評價區(qū)域內(nèi)部各資源環(huán)境要素本底水平，其發(fā)展定位符合國土空間規(guī)劃的開發(fā)方向。深入探索承載力評價中多個因素耦合互饋的機制，有利于推動評價結(jié)果朝著預(yù)期的方向發(fā)展[8]。

最后，評價結(jié)果及應(yīng)用研究。在技術(shù)處理中，評價結(jié)果的合理性取決于各類評價指標(biāo)與閾值的最終確定，使實踐中指標(biāo)體系評價符合地方實際，使得評價結(jié)果與區(qū)域?qū)嶋H情況評價有所呼應(yīng)。通過評價單元內(nèi)部各資源環(huán)境要素本底稟賦水平，明確當(dāng)前資源環(huán)境承載狀態(tài)，在不同環(huán)境下制定出有差異化的改善措施和保護策略，按照國土空間開發(fā)方式、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)職能劃分，整合形成直接服務(wù)于國土空間預(yù)期的規(guī)劃決策。

因此，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，以不同層級的國土空間規(guī)劃需求為導(dǎo)向，對資源環(huán)境承載能力的技術(shù)方法體系與評價內(nèi)容展開深入探索，可以提高承載力評價研究對實踐工作的參考價值。鑒于我國不同區(qū)域內(nèi)國土空間單元的資源環(huán)境特征、發(fā)展方向和要求各不相同，所承載的目標(biāo)也完全不同，因此要結(jié)合市縣實際，創(chuàng)新承載力評價的理論架構(gòu)和評價思路，以更好地發(fā)揮其在國土空間布局和用途管制中的作用。

3 結(jié)論與建議

綜上所述，本文通過闡述資源環(huán)境承載力的內(nèi)涵，深入分析了評價工作所面臨的問題，提出了市、縣級國土空間規(guī)劃背景下中小尺度資源環(huán)境承載力的評價思路。目前，中小尺度資源環(huán)境承載力研究還存在許多待解決的難題，未來還需要正視現(xiàn)實需求。

3.1 以需求為導(dǎo)向，推進結(jié)果的實踐應(yīng)用

針對中小尺度資源環(huán)境承載力問題，應(yīng)以國土空間規(guī)劃需求為導(dǎo)向，同時綜合考慮不同區(qū)域的特殊情況和評價結(jié)果的適用性，堅持評價方法的普適性和可推廣性原則，確保評價結(jié)果可比較、可分析，協(xié)助決策者發(fā)現(xiàn)和分析問題，探索決策方案，便于各地區(qū)結(jié)合本地區(qū)開展評價資源環(huán)境特征，以提高規(guī)劃決策的適用性及有效性。

3.2 客觀看待結(jié)果，適時開展結(jié)果效驗

基于中小尺度資源環(huán)境承載力多要素的綜合評價目前尚面臨著許多技術(shù)難點。例如，生態(tài)監(jiān)測機制不健全、重評價輕應(yīng)用、獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較為困難、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度不足、技術(shù)路徑不統(tǒng)一、應(yīng)用成效不高等。鑒于此，本文建議在研究和評價資源環(huán)境承載力時客觀看待評價結(jié)果，并且盡可能運用高科技技術(shù)，獲取高分辨率的影像資料，從而提高數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度。此外，還需要工作人員本著艱苦卓絕、客觀求實的態(tài)度，深入現(xiàn)場實地監(jiān)測，以便客觀、真實地對當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境信息數(shù)據(jù)進行采集。在此基礎(chǔ)上，對不同區(qū)域內(nèi)的承載力評價結(jié)果進行反復(fù)的科學(xué)校驗，可以最大限度提高評價結(jié)果的精準(zhǔn)度。