區(qū)域土地整治潛力分析研究
——以濟(jì)南先行區(qū)為例

朱傳廣，王 磊，朱宏雁

（1. 濟(jì)南市勘察測繪研究院，山東濟(jì)南250013；2. 山東工程職業(yè)技術(shù)大學(xué)，山東 濟(jì)南250200）

0 引言

2019 年中央一號文件明確指出 “到2020 年確保建成8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)施區(qū)域化整體建設(shè)，推進(jìn)田水林路電綜合配套，同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉?！薄秶窠?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出“十三五”期間要繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030 年）》提出要“推進(jìn)形成‘四區(qū)一帶’國土綜合整治格局”，切實(shí)落實(shí)農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等的國土綜合整治。因此，從中央文件和國家戰(zhàn)略規(guī)劃可以看出，土地整治作為補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、保障國家糧食發(fā)展安全、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、鄉(xiāng)村振興和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等工作的重要抓手，其戰(zhàn)略地位愈發(fā)重要。

1 研究概況

1.1 研究區(qū)域

濟(jì)南新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)，簡稱濟(jì)南先行區(qū)，總規(guī)劃面積約1 030 平方公里，是國家新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)的先行者、先試者和排頭兵。2018 年1 月3 日，國務(wù)院批復(fù)《山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》，明確要求濟(jì)南高水平規(guī)劃建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)，先行區(qū)建設(shè)正式進(jìn)入國家戰(zhàn)略。本次研究區(qū)域范圍為先行區(qū)代管區(qū)域，原濟(jì)南天橋區(qū)大橋街道和原濟(jì)陽區(qū)崔寨街道、孫耿街道和太平街道，總面積約450 平方公里，共涉及308 個(gè)村居，戶籍人口約23 萬人。

1.2 土地整治內(nèi)涵

根據(jù)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，土地整治內(nèi)涵界定為：“縣級以上地方國土資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，對歷史遺留的工礦等廢棄地進(jìn)行復(fù)墾利用，對城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用?！备鶕?jù)整治對象和內(nèi)容的不同，土地整治可分為5 種類型：農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾、宜耕未利用土地資源開發(fā)。土地整治項(xiàng)目的建設(shè)推動(dòng)了土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，宜農(nóng)未利用地的開發(fā)，耕地質(zhì)量的提高，糧食產(chǎn)能的增加以及農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的改善。

1.3 土地整治潛力

土地整治潛力是相對于一定土地整治標(biāo)準(zhǔn)而言的潛力，實(shí)質(zhì)是土地利用潛力，主要包括農(nóng)用地整理潛力、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理潛力、土地復(fù)墾潛力和宜耕未利用地開發(fā)潛力[1，2]。土地整治潛力的分析是進(jìn)行土地整治分區(qū)和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)，同時(shí)也是劃定土地整治重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的依據(jù)，可以為開展土地整治活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供研究基礎(chǔ)[3]。由于先行區(qū)范圍內(nèi)建成區(qū)面積較少，同時(shí)原有開展的農(nóng)用地整理項(xiàng)目已基本覆蓋全區(qū)域，因此本文土地整治潛力分析包括農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力、土地復(fù)墾潛力和宜耕后備土地資源開發(fā)潛力，不進(jìn)行農(nóng)用地整理和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理潛力分析。

2 資料收集

2.1 土地規(guī)劃數(shù)據(jù)

土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)主要是指先行區(qū)2017 年土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果，包括規(guī)劃管制區(qū)、規(guī)劃地類等。

2.2 城市規(guī)劃數(shù)據(jù)

城市規(guī)劃數(shù)據(jù)主要是指先行區(qū)城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)等。

2.3 土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)

土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)主要是指先行區(qū)2018 年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，包括地類圖斑、線狀地物和零星地物等。

2.4 耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)

耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)主要是對各類未利用地和采礦用地等進(jìn)行綜合分析評價(jià)，確定適宜復(fù)墾為耕地的用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

2.5 已開展土地整治項(xiàng)目數(shù)據(jù)

主要是2018 年以前先行區(qū)范圍內(nèi)已經(jīng)立項(xiàng)和驗(yàn)收的農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等各類項(xiàng)目數(shù)據(jù)。

2.6 其它數(shù)據(jù)等

其它數(shù)據(jù)包括區(qū)域內(nèi)耕地坡度、耕地質(zhì)量等別、遙感影像圖等。

3 潛力分析

3.1 農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力

農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力主要分析現(xiàn)狀為農(nóng)村建設(shè)用地而在土地規(guī)劃中為耕地的用地情況[4]。

3.1.1 潛力分析思路。通過提取2018 年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中村莊數(shù)據(jù)，并疊加分析土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)，將現(xiàn)狀為村莊規(guī)劃為耕地的地塊進(jìn)行提取，作為農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力[5]。

3.1.2 潛力分析結(jié)果。區(qū)域內(nèi)可開展農(nóng)村建設(shè)用地整理項(xiàng)目2 748.03 公頃，按照新增耕地率80%計(jì)算[6]，可補(bǔ)充耕地面積2 198.42 公頃。其中，太平街道可開展農(nóng)村建設(shè)用地整理項(xiàng)目規(guī)模1 122.35 公頃，規(guī)模最大；其次是孫耿街道733.47 公頃，然后是崔寨街道493.42 公頃，最少的是大橋街道398.79 公頃。

3.2 土地復(fù)墾潛力

3.2.1 潛力分析思路。土地復(fù)墾潛力主要是通過提取2018 年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的采礦用地，疊加分析土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)，初步篩選出規(guī)劃為農(nóng)用地的采礦用地，并通過實(shí)地調(diào)研，確定需要復(fù)墾的土地規(guī)模及分布，同時(shí)通過上輪規(guī)劃期間已實(shí)施的土地復(fù)墾典型項(xiàng)目確定復(fù)墾可新增耕地系數(shù)，明確本輪規(guī)劃土地復(fù)墾可補(bǔ)充耕地規(guī)模。

3.2.2 潛力分析結(jié)果。區(qū)域內(nèi)土地復(fù)墾項(xiàng)目規(guī)模93.28 公頃，按照新增耕地率80%計(jì)算，可產(chǎn)生耕地指標(biāo)74.62 公頃。其中，大橋街道土地復(fù)墾項(xiàng)目規(guī)模最大，面積為89.36 公頃，其次是孫耿街道2.13 公頃，崔寨街道規(guī)模1.79 公頃，太平街道規(guī)模為0。

3.3 宜耕后備土地資源開發(fā)潛力

3.3.1 潛力分析思路。以2018 年土地變更調(diào)查和耕地后備資源調(diào)查評價(jià)為基礎(chǔ)，調(diào)查評價(jià)荒地、鹽堿地、沙地和灘涂等可開發(fā)的宜耕后備土地資源規(guī)模、分布，依據(jù)調(diào)查已經(jīng)實(shí)施的典型土地開發(fā)項(xiàng)目新增耕地系數(shù)確定本輪規(guī)劃宜耕后備土地資源開發(fā)可補(bǔ)充耕地規(guī)模。

3.3.2 潛力分析結(jié)果。根據(jù)耕地后備資源成果以及土地規(guī)劃情況，區(qū)域內(nèi)可開展土地開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模188.95公頃，按照新增耕地率80%計(jì)算，補(bǔ)充耕地151.16 公頃。其中：崔寨街道開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模最大，面積為77.14公頃；其次是孫耿街道，規(guī)模55.66 公頃，然后是太平街道53.36 公頃，最少的是大橋街道2.79 公頃。

4 結(jié)論與建議

經(jīng)過對各類土地整治活動(dòng)進(jìn)行潛力分析發(fā)現(xiàn)，通過開展農(nóng)村建設(shè)用地整理補(bǔ)充耕地潛力最大，可補(bǔ)充耕地面積2 198.42 公頃，重點(diǎn)集中在太平和孫耿街道；土地復(fù)墾潛力主要集中在大橋街道，宜耕后備土地資源開發(fā)潛力除大橋街道外其它3 個(gè)街道分布相對平均。

綜上，對先行區(qū)而言，可結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和村莊拆遷計(jì)劃，重點(diǎn)對太平街道和孫耿街道進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地整理，在快速實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展過程中，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，利用整理的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)完成城市規(guī)劃中心區(qū)域的合理開發(fā)，從而優(yōu)化區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地空間布局。同時(shí)適時(shí)開展土地復(fù)墾、宜耕后備土地資源開發(fā)等土地整治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)耕地補(bǔ)充，保證區(qū)域內(nèi)耕地保有量不減少，同時(shí)保障土地征收工作中耕地占補(bǔ)平衡。