我國污染物總量控制研究進(jìn)展與問題分析

陳 芳，包慧娟

（青島市生態(tài)環(huán)境局，山東 青島 266000）

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的日益提高，工業(yè)源、生活源、農(nóng)業(yè)源等各類污染源的污染物排放量越來越大，超出了環(huán)境承載能力。環(huán)境質(zhì)量日趨惡劣，對區(qū)域污染物總量進(jìn)行控制就成為改善環(huán)境質(zhì)量的重要舉措。污染物總量控制是指在一定時段內(nèi)，根據(jù)一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求，針對特定污染物種類，把這類污染物的排放總量控制在允許排放的最大值范圍以內(nèi)[1-2]。為解決水環(huán)境質(zhì)量急劇惡化問題，日本最早提出污染物總量控制這一概念。通過總量控制措施的實(shí)施，使受污染海域環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善[3]。隨后，其他一些發(fā)達(dá)國家陸續(xù)將污染物總量控制作為一項(xiàng)重要環(huán)境制度，它也逐步成為解決全球性環(huán)境問題和氣候問題的研究熱點(diǎn)[4-5]。

1 國內(nèi)外總量控制研究現(xiàn)狀

1.1 國外總量控制研究

針對瀨戶內(nèi)海屢次大規(guī)模爆發(fā)赤潮問題，日本于1973 年在《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》中首次引用了“總量控制”這一概念[6]，并于1979 年開始對東京灣等3 個封閉性海域?qū)嵤﹨^(qū)域水污染物總量控制措施，并取得了顯著成效[7]。日本的總量控制主要針對水質(zhì)達(dá)標(biāo)困難的重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤?。?991 年開始，日本環(huán)境廳每隔4 年執(zhí)行一輪新總量控制規(guī)劃，總量控制指標(biāo)不斷進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，根據(jù)區(qū)域污染特征，不同區(qū)域執(zhí)行不同的總量控制指標(biāo)[3]。

美國的總量控制體系被稱為最大日負(fù)荷總量（total maximum daily loads, TMDL），主要針對受損水體進(jìn)行總量控制[8]。20 世紀(jì)90 年代，美國開始推廣實(shí)施TMDL 計(jì)劃，是以技術(shù)處理和水環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)，把污染源達(dá)標(biāo)排放作為首要條件，再根據(jù)受納水體水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)來決定是否實(shí)施總量控制[7，9]。對受納水體水質(zhì)未達(dá)標(biāo)區(qū)域選擇適當(dāng)?shù)姆峙浞秶妥羁尚械奈廴矩?fù)荷分配方案來實(shí)施污染物總量控制[10]。

歐盟各國實(shí)施的是以“水框架指令”形式為主的水環(huán)境管理方式，通過指令式環(huán)境立法來限制流域污染物排放總量[8]，從提高流域工業(yè)廢水和生活污水的處理效率入手，確保受納水體環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。聯(lián)邦德國和歐盟各國通過水污染物排放總量的控制，使受污染水域水質(zhì)得到較大改善。

1.2 國內(nèi)總量控制研究

我國總量控制始于20 世紀(jì)70 年代。當(dāng)時，政府將生化需氧量（BOD）作為單一總量控制指標(biāo)，以第一松花江為研究區(qū)域開展了最早的總量控制探索[7，11]。20 世紀(jì)90 年代，通過學(xué)習(xí)日本、美國、歐盟等國家的先進(jìn)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，我國引入了以污染物排放總量控制為核心的環(huán)境管理方法[12]。國務(wù)院1996 年批準(zhǔn)實(shí)施了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃》，環(huán)境管理領(lǐng)域的總量控制制度開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施，這標(biāo)志著我國污染物總量控制制度的建立[4]。根據(jù)總量控制目標(biāo)確定方式的不同，總量控制可分為目標(biāo)總量控制、容量總量控制和行業(yè)總量控制三種類型[5]，我國現(xiàn)階段實(shí)施的是自上而下分配模式的目標(biāo)總量控制。

2 總量控制實(shí)施的發(fā)展歷程與成效

2.1 總量控制指標(biāo)的發(fā)展

從我國不同時期污染物總量控制指標(biāo)明細(xì)（表1）中可以看出，從“九五”到“十四五”，總量控制計(jì)劃中的污染物總量控制指標(biāo)一直在變化，且呈現(xiàn)出逐步整合優(yōu)化的趨勢?！熬盼濉笨偭靠刂浦笜?biāo)多達(dá)12 個；“十五”總量控制指標(biāo)減少到6 個；“十一五”總量控制指標(biāo)只有2 個，主要是二氧化硫和化學(xué)需氧量；“十二五”和“十三五”總量控制指標(biāo)一致，主要是二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮4 個控制指標(biāo)；“十四五”期間總量控制指標(biāo)保持4 個，增加了揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs），剔除了二氧化硫。這說明通過“十二五”到“十三五”的不懈努力，二氧化硫不再是我國主要大氣污染因子，揮發(fā)性有機(jī)物成為大氣污染物排放重要控制指標(biāo)。

我國污染物排放總量控制基數(shù)主要來自于環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作中對各類污染源的污染物排放量統(tǒng)計(jì)。從表1 可以看出，從“九五”到“十四五”，由于每個時期總量減排計(jì)劃的基數(shù)統(tǒng)計(jì)來源不一致，減排基數(shù)缺少連續(xù)性和可比性。

2.2 總量控制的制度完善

“九五”時期，我國制定了第一個主要污染物排放總量控制計(jì)劃。“十一五”時期總量控制目標(biāo)任務(wù)首次出現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，且首次將總量控制目標(biāo)作為約束性指標(biāo)，要求各級政府將總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到基層和重點(diǎn)排污單位，并實(shí)行一票否決制。對重點(diǎn)排污單位的環(huán)境管理從達(dá)標(biāo)排放轉(zhuǎn)變?yōu)檫_(dá)標(biāo)排放和總量控制同步進(jìn)行。

“十一五”是總量控制制度逐步完善時期，國家把總量控制作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束性指標(biāo)，出臺了主要污染物總量減排計(jì)劃編制指南和主要污染物總量減排核算細(xì)則等總量控制文件，完善了總量控制制度，規(guī)范了總量減排核算體系和考核體系。

2.3 總量控制的實(shí)施措施

我國總量控制執(zhí)行的是自上而下的目標(biāo)總量控制制度，控制目標(biāo)由國務(wù)院通過層層分解下發(fā)至各級政府，最終由區(qū)縣級政府通過結(jié)構(gòu)減排和工程減排等措施來完成。國家同時實(shí)施了一系列從源頭進(jìn)行污染物總量控制的相關(guān)制度，主要包括環(huán)評審批、區(qū)域限批、排污許可證核發(fā)等。

2.3.1 環(huán)評審批

從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批著手，通過控制新建項(xiàng)目主要污染物排放總量，從源頭上減少污染物排放。2003年，我國頒發(fā)了《關(guān)于核定建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量控制指標(biāo)有關(guān)問題的通知》，明確指出編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）時，應(yīng)對建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)或使用后可能排放的主要污染物種類、數(shù)量及對環(huán)境的影響進(jìn)行預(yù)測，提出控制和削減措施，作為核定該項(xiàng)目主要污染物排放總量控制指標(biāo)的依據(jù)。生態(tài)環(huán)境主管部門通過區(qū)域削減或調(diào)劑方式解決建設(shè)項(xiàng)目所需總量指標(biāo)并提出主要污染物排放總量控制指標(biāo)的核定意見。沒有生態(tài)環(huán)境主管部門給建設(shè)項(xiàng)目提供的總量指標(biāo)就不能進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)評審批。

2.3.2 區(qū)域限批

建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域限批是對政府不能如期完成污染物排放總量控制目標(biāo)的一個懲罰措施，這項(xiàng)措施約束政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)放在同等重要的位置。2015 年，我國首次將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量納入總量控制體系，頒發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法（試行）》，從宏觀調(diào)控層面將完成總量控制指標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)作為區(qū)域限批的約束條件，遏制了政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的趨勢，倒逼政府將環(huán)境保護(hù)放在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要位置。

2.3.3 排污許可

污染物排放許可制是環(huán)境保護(hù)主管部門通過對企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證并依證監(jiān)管的環(huán)境管理制度。我國從2017 年開始逐步規(guī)范排污許可證核發(fā)流程，頒發(fā)了排污許可行業(yè)技術(shù)規(guī)范，并通過國家排污許可信息管理平臺對污染點(diǎn)源進(jìn)行規(guī)范管理。這改變了以往只有重點(diǎn)排污單位才納入總量控制的環(huán)境管理模式，使得點(diǎn)源污染通過排污許可的方式納入了系統(tǒng)規(guī)范的總量控制管理范疇。

2.4 總量控制的實(shí)施成效

我國總量控制制度在探索中逐步發(fā)展完善，對改善水環(huán)境質(zhì)量和大氣環(huán)境質(zhì)量起到了顯著作用。2010—2020 年，我國環(huán)境質(zhì)量公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，地表水國控?cái)嗝?010 年Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)占比為57.7%，劣Ⅴ類水質(zhì)占比為17.7%，2020 年，地表水國控?cái)嗝姊駘Ⅲ類水質(zhì)占比為83.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)占比下降到0.6%。2010—2020 年，地表水Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)占比上升了25.7%，地表水劣Ⅴ類水質(zhì)占比下降了17.1%，地表水水質(zhì)改善效果顯著。我國城市空氣質(zhì)量2015 年達(dá)標(biāo)天數(shù)占比為76.7%，2020 年達(dá)標(biāo)天數(shù)占比提高到87%，5 年間，城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)占比上升了10.3 個百分點(diǎn)，城市空氣質(zhì)量明顯改善。

3 我國總量控制存在的問題與建議

3.1 問題

（1）總量控制指標(biāo)和總量控制目標(biāo)缺乏區(qū)域特征性。目前執(zhí)行的總量控制指標(biāo)是全國統(tǒng)一的，總量控制目標(biāo)采取的是自上而下、計(jì)劃分配的單一模式。我國幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同區(qū)域污染特征不完全一致，“一刀切”的總量控制指標(biāo)和計(jì)劃分配模式的總量控制目標(biāo)對于區(qū)域環(huán)境改善缺乏針對性。

（2）區(qū)域總量控制目標(biāo)與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量缺少科學(xué)合理的關(guān)聯(lián)性。自上而下的總量控制目標(biāo)通過層層分解，落實(shí)到區(qū)縣級執(zhí)行時，削減目標(biāo)任務(wù)與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不完全相關(guān)。區(qū)域總量控制目標(biāo)完成較好的區(qū)域，環(huán)境質(zhì)量不一定明顯改善。特別是污染物排放量遠(yuǎn)超環(huán)境容量、污染嚴(yán)重的區(qū)域，通過環(huán)境工程治理雖然污染物減排量大、減排目標(biāo)完成較好，但環(huán)境質(zhì)量改善不明顯。

（3）總量控制制度中重減排量輕環(huán)境容量的矛盾日趨突出。污染物排放總量控制的目的是改善環(huán)境質(zhì)量。我國現(xiàn)階段總量控制工作重點(diǎn)一直放在總量核算上，對區(qū)域環(huán)境容量的重視度不夠。有些區(qū)域因經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染日趨較重，即使環(huán)境工程治理大大減少了污染物排放量，排污總量還是超出環(huán)境容量，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量依然逐步惡化。

3.2 建議

（1）污染物總量控制是我國一項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度，推進(jìn)總量減排控制制度時，應(yīng)充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，針對區(qū)域現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀來決定總量控制因子和控制目標(biāo)，這將對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善更為有效。

（2）總量減排一票否決制促使地方政府對轄區(qū)生態(tài)環(huán)境越來越重視。現(xiàn)階段政府總量控制目標(biāo)完成情況審核體現(xiàn)在污染物減排量的核算，脫離了環(huán)境質(zhì)量改善的減排核算，偏離了總量控制的目的。區(qū)域總量控制目標(biāo)應(yīng)該與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量結(jié)合起來，減排目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)應(yīng)由區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量和大氣環(huán)境質(zhì)量來衡量，對政府工作的考核只有將區(qū)域總量控制目標(biāo)與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量結(jié)合起來，才能更好地發(fā)揮總量控制的作用。

（3）超出了環(huán)境容量的總量控制不能有效改善環(huán)境質(zhì)量。我國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和環(huán)境治理技術(shù)的提高使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不再是矛盾對立面，將區(qū)域水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量作為總量控制的基礎(chǔ)，完善總量控制制度，鼓勵企業(yè)通過不斷提高污染治理水平來減少污染物排放量，將更有利于環(huán)境質(zhì)量改善。

（4）對點(diǎn)源的污染物排放總量控制已納入總量控制管理范疇，但非點(diǎn)源污染對環(huán)境造成的負(fù)面影響也不容忽視。生活源和農(nóng)業(yè)源等非點(diǎn)源的污染物排放范圍廣，排放量大，特別是一些城郊接合部和農(nóng)村地區(qū)因?yàn)榛A(chǔ)配套設(shè)施不完善，導(dǎo)致大量的污染物未得到有效處理而直排入環(huán)境，造成較大的環(huán)境質(zhì)量惡化。將非點(diǎn)源納入總量控制體系應(yīng)盡早提上環(huán)境管理日程。