我國污染物總量控制研究進展與問題分析

陳 芳，包慧娟

（青島市生態(tài)環(huán)境局，山東 青島 266000）

0 引言

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的日益提高，工業(yè)源、生活源、農(nóng)業(yè)源等各類污染源的污染物排放量越來越大，超出了環(huán)境承載能力。環(huán)境質(zhì)量日趨惡劣，對區(qū)域污染物總量進行控制就成為改善環(huán)境質(zhì)量的重要舉措。污染物總量控制是指在一定時段內(nèi)，根據(jù)一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標準和要求，針對特定污染物種類，把這類污染物的排放總量控制在允許排放的最大值范圍以內(nèi)[1-2]。為解決水環(huán)境質(zhì)量急劇惡化問題，日本最早提出污染物總量控制這一概念。通過總量控制措施的實施，使受污染海域環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善[3]。隨后，其他一些發(fā)達國家陸續(xù)將污染物總量控制作為一項重要環(huán)境制度，它也逐步成為解決全球性環(huán)境問題和氣候問題的研究熱點[4-5]。

1 國內(nèi)外總量控制研究現(xiàn)狀

1.1 國外總量控制研究

針對瀨戶內(nèi)海屢次大規(guī)模爆發(fā)赤潮問題，日本于1973 年在《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》中首次引用了“總量控制”這一概念[6]，并于1979 年開始對東京灣等3 個封閉性海域?qū)嵤﹨^(qū)域水污染物總量控制措施，并取得了顯著成效[7]。日本的總量控制主要針對水質(zhì)達標困難的重點區(qū)域?qū)嵤?。?991 年開始，日本環(huán)境廳每隔4 年執(zhí)行一輪新總量控制規(guī)劃，總量控制指標不斷進行調(diào)整和優(yōu)化，根據(jù)區(qū)域污染特征，不同區(qū)域執(zhí)行不同的總量控制指標[3]。

美國的總量控制體系被稱為最大日負荷總量（total maximum daily loads, TMDL），主要針對受損水體進行總量控制[8]。20 世紀90 年代，美國開始推廣實施TMDL 計劃，是以技術(shù)處理和水環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)，把污染源達標排放作為首要條件，再根據(jù)受納水體水質(zhì)是否達標來決定是否實施總量控制[7，9]。對受納水體水質(zhì)未達標區(qū)域選擇適當?shù)姆峙浞秶妥羁尚械奈廴矩摵煞峙浞桨竵韺嵤┪廴疚锟偭靠刂芠10]。

歐盟各國實施的是以“水框架指令”形式為主的水環(huán)境管理方式，通過指令式環(huán)境立法來限制流域污染物排放總量[8]，從提高流域工業(yè)廢水和生活污水的處理效率入手，確保受納水體環(huán)境質(zhì)量達標。聯(lián)邦德國和歐盟各國通過水污染物排放總量的控制，使受污染水域水質(zhì)得到較大改善。

1.2 國內(nèi)總量控制研究

我國總量控制始于20 世紀70 年代。當時，政府將生化需氧量（BOD）作為單一總量控制指標，以第一松花江為研究區(qū)域開展了最早的總量控制探索[7，11]。20 世紀90 年代，通過學習日本、美國、歐盟等國家的先進環(huán)境管理經(jīng)驗，我國引入了以污染物排放總量控制為核心的環(huán)境管理方法[12]。國務(wù)院1996 年批準實施了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，環(huán)境管理領(lǐng)域的總量控制制度開始在全國范圍內(nèi)實施，這標志著我國污染物總量控制制度的建立[4]。根據(jù)總量控制目標確定方式的不同，總量控制可分為目標總量控制、容量總量控制和行業(yè)總量控制三種類型[5]，我國現(xiàn)階段實施的是自上而下分配模式的目標總量控制。

2 總量控制實施的發(fā)展歷程與成效

2.1 總量控制指標的發(fā)展

從我國不同時期污染物總量控制指標明細（表1）中可以看出，從“九五”到“十四五”，總量控制計劃中的污染物總量控制指標一直在變化，且呈現(xiàn)出逐步整合優(yōu)化的趨勢。“九五”總量控制指標多達12 個；“十五”總量控制指標減少到6 個；“十一五”總量控制指標只有2 個，主要是二氧化硫和化學需氧量；“十二五”和“十三五”總量控制指標一致，主要是二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮4 個控制指標；“十四五”期間總量控制指標保持4 個，增加了揮發(fā)性有機物（VOCs），剔除了二氧化硫。這說明通過“十二五”到“十三五”的不懈努力，二氧化硫不再是我國主要大氣污染因子，揮發(fā)性有機物成為大氣污染物排放重要控制指標。

我國污染物排放總量控制基數(shù)主要來自于環(huán)境統(tǒng)計工作中對各類污染源的污染物排放量統(tǒng)計。從表1 可以看出，從“九五”到“十四五”，由于每個時期總量減排計劃的基數(shù)統(tǒng)計來源不一致，減排基數(shù)缺少連續(xù)性和可比性。

2.2 總量控制的制度完善

“九五”時期，我國制定了第一個主要污染物排放總量控制計劃?！笆晃濉睍r期總量控制目標任務(wù)首次出現(xiàn)在國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，且首次將總量控制目標作為約束性指標，要求各級政府將總量控制目標分解落實到基層和重點排污單位，并實行一票否決制。對重點排污單位的環(huán)境管理從達標排放轉(zhuǎn)變?yōu)檫_標排放和總量控制同步進行。

“十一五”是總量控制制度逐步完善時期，國家把總量控制作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，出臺了主要污染物總量減排計劃編制指南和主要污染物總量減排核算細則等總量控制文件，完善了總量控制制度，規(guī)范了總量減排核算體系和考核體系。

2.3 總量控制的實施措施

我國總量控制執(zhí)行的是自上而下的目標總量控制制度，控制目標由國務(wù)院通過層層分解下發(fā)至各級政府，最終由區(qū)縣級政府通過結(jié)構(gòu)減排和工程減排等措施來完成。國家同時實施了一系列從源頭進行污染物總量控制的相關(guān)制度，主要包括環(huán)評審批、區(qū)域限批、排污許可證核發(fā)等。

2.3.1 環(huán)評審批

從建設(shè)項目環(huán)評審批著手，通過控制新建項目主要污染物排放總量，從源頭上減少污染物排放。2003年，我國頒發(fā)了《關(guān)于核定建設(shè)項目主要污染物排放總量控制指標有關(guān)問題的通知》，明確指出編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）時，應(yīng)對建設(shè)項目投入生產(chǎn)或使用后可能排放的主要污染物種類、數(shù)量及對環(huán)境的影響進行預測，提出控制和削減措施，作為核定該項目主要污染物排放總量控制指標的依據(jù)。生態(tài)環(huán)境主管部門通過區(qū)域削減或調(diào)劑方式解決建設(shè)項目所需總量指標并提出主要污染物排放總量控制指標的核定意見。沒有生態(tài)環(huán)境主管部門給建設(shè)項目提供的總量指標就不能進行項目環(huán)評審批。

2.3.2 區(qū)域限批

建設(shè)項目區(qū)域限批是對政府不能如期完成污染物排放總量控制目標的一個懲罰措施，這項措施約束政府將經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護放在同等重要的位置。2015 年，我國首次將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量納入總量控制體系，頒發(fā)了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法（試行）》，從宏觀調(diào)控層面將完成總量控制指標和環(huán)境質(zhì)量改善目標作為區(qū)域限批的約束條件，遏制了政府重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護的趨勢，倒逼政府將環(huán)境保護放在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要位置。

2.3.3 排污許可

污染物排放許可制是環(huán)境保護主管部門通過對企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證并依證監(jiān)管的環(huán)境管理制度。我國從2017 年開始逐步規(guī)范排污許可證核發(fā)流程，頒發(fā)了排污許可行業(yè)技術(shù)規(guī)范，并通過國家排污許可信息管理平臺對污染點源進行規(guī)范管理。這改變了以往只有重點排污單位才納入總量控制的環(huán)境管理模式，使得點源污染通過排污許可的方式納入了系統(tǒng)規(guī)范的總量控制管理范疇。

2.4 總量控制的實施成效

我國總量控制制度在探索中逐步發(fā)展完善，對改善水環(huán)境質(zhì)量和大氣環(huán)境質(zhì)量起到了顯著作用。2010—2020 年，我國環(huán)境質(zhì)量公報數(shù)據(jù)顯示，地表水國控斷面2010 年Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)占比為57.7%，劣Ⅴ類水質(zhì)占比為17.7%，2020 年，地表水國控斷面Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)占比為83.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)占比下降到0.6%。2010—2020 年，地表水Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)占比上升了25.7%，地表水劣Ⅴ類水質(zhì)占比下降了17.1%，地表水水質(zhì)改善效果顯著。我國城市空氣質(zhì)量2015 年達標天數(shù)占比為76.7%，2020 年達標天數(shù)占比提高到87%，5 年間，城市空氣質(zhì)量達標天數(shù)占比上升了10.3 個百分點，城市空氣質(zhì)量明顯改善。

3 我國總量控制存在的問題與建議

3.1 問題

（1）總量控制指標和總量控制目標缺乏區(qū)域特征性。目前執(zhí)行的總量控制指標是全國統(tǒng)一的，總量控制目標采取的是自上而下、計劃分配的單一模式。我國幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不同區(qū)域污染特征不完全一致，“一刀切”的總量控制指標和計劃分配模式的總量控制目標對于區(qū)域環(huán)境改善缺乏針對性。

（2）區(qū)域總量控制目標與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量缺少科學合理的關(guān)聯(lián)性。自上而下的總量控制目標通過層層分解，落實到區(qū)縣級執(zhí)行時，削減目標任務(wù)與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不完全相關(guān)。區(qū)域總量控制目標完成較好的區(qū)域，環(huán)境質(zhì)量不一定明顯改善。特別是污染物排放量遠超環(huán)境容量、污染嚴重的區(qū)域，通過環(huán)境工程治理雖然污染物減排量大、減排目標完成較好，但環(huán)境質(zhì)量改善不明顯。

（3）總量控制制度中重減排量輕環(huán)境容量的矛盾日趨突出。污染物排放總量控制的目的是改善環(huán)境質(zhì)量。我國現(xiàn)階段總量控制工作重點一直放在總量核算上，對區(qū)域環(huán)境容量的重視度不夠。有些區(qū)域因經(jīng)濟發(fā)展導致環(huán)境污染日趨較重，即使環(huán)境工程治理大大減少了污染物排放量，排污總量還是超出環(huán)境容量，導致環(huán)境質(zhì)量依然逐步惡化。

3.2 建議

（1）污染物總量控制是我國一項重要的環(huán)境管理制度，推進總量減排控制制度時，應(yīng)充分考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特征，針對區(qū)域現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展狀況和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀來決定總量控制因子和控制目標，這將對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善更為有效。

（2）總量減排一票否決制促使地方政府對轄區(qū)生態(tài)環(huán)境越來越重視。現(xiàn)階段政府總量控制目標完成情況審核體現(xiàn)在污染物減排量的核算，脫離了環(huán)境質(zhì)量改善的減排核算，偏離了總量控制的目的。區(qū)域總量控制目標應(yīng)該與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量結(jié)合起來，減排目標能否實現(xiàn)應(yīng)由區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量和大氣環(huán)境質(zhì)量來衡量，對政府工作的考核只有將區(qū)域總量控制目標與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量結(jié)合起來，才能更好地發(fā)揮總量控制的作用。

（3）超出了環(huán)境容量的總量控制不能有效改善環(huán)境質(zhì)量。我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和環(huán)境治理技術(shù)的提高使得經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護不再是矛盾對立面，將區(qū)域水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量作為總量控制的基礎(chǔ)，完善總量控制制度，鼓勵企業(yè)通過不斷提高污染治理水平來減少污染物排放量，將更有利于環(huán)境質(zhì)量改善。

（4）對點源的污染物排放總量控制已納入總量控制管理范疇，但非點源污染對環(huán)境造成的負面影響也不容忽視。生活源和農(nóng)業(yè)源等非點源的污染物排放范圍廣，排放量大，特別是一些城郊接合部和農(nóng)村地區(qū)因為基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，導致大量的污染物未得到有效處理而直排入環(huán)境，造成較大的環(huán)境質(zhì)量惡化。將非點源納入總量控制體系應(yīng)盡早提上環(huán)境管理日程。