鄰避效應(yīng)下我國環(huán)評制度的衡平性研究

唐卓忠

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

1 環(huán)境鄰避沖突問題的提出

居民對于住宅區(qū)附近某些兼具公共利益性與潛在危險性的設(shè)施項目（如垃圾焚燒廠、水庫建橋、鐵路機場），常常產(chǎn)生排斥的情緒，由此種心理引起堅決而強硬的態(tài)度，甚至產(chǎn)生高度情緒化的集體抵制或?qū)够顒?，這被稱作鄰避沖突，該類設(shè)備也被叫作鄰避設(shè)施。在公民環(huán)境權(quán)利意識與利益訴求觀念日益增強的當(dāng)下，社會對牽涉環(huán)境權(quán)益、健康質(zhì)量等建設(shè)項目的關(guān)注從未停止。近年來，典型的鄰避型群體運動愈演愈烈[1]。從利益需求的意義出發(fā)，鄰避沖突主要是兩個正當(dāng)利益之間非對抗性的博弈，即發(fā)展與保護的沖突：作為“共有財產(chǎn)”的受托者（地方政府），維護城市公共利益、驅(qū)動城市正向發(fā)展是其基本義務(wù)；而對于鄰避設(shè)施周邊的民眾而言，個體的環(huán)境健康權(quán)益、財產(chǎn)經(jīng)濟利益和政治訴求權(quán)利才是首要主張。利益結(jié)構(gòu)多元化的社會出現(xiàn)鄰避沖突是難以避免的，且大部分沖突在性質(zhì)和結(jié)果上并沒有絕對的錯和對、輸與贏。故對于此類沖突的解決，法律應(yīng)當(dāng)持同等保護立場，以“權(quán)衡”的方法化解，不能以排除或否定一方的合法利益為代價去保護另一方的合法利益[2]。

而環(huán)境影響評價機制作為實現(xiàn)環(huán)境正義的重要制度設(shè)計和項目開發(fā)建設(shè)的前置性決定要素，其運行模式本身對規(guī)避鄰避矛盾具有一定的導(dǎo)控作用。但鄰避抗爭為何會演化為非理性的群體性事件？其與鄰避設(shè)施規(guī)劃過程中環(huán)境風(fēng)險分配的平衡性有重要聯(lián)系，因而以環(huán)評機制應(yīng)對鄰避問題的衡平性為視角，綜合考量我國環(huán)評制度現(xiàn)狀，探索化解鄰避沖突與社會可持續(xù)發(fā)展新路徑，具有一定的現(xiàn)實意義。

2 環(huán)評制度在沖突治理的衡平性界定及標準

環(huán)評的衡平性與整個規(guī)劃文件的形成、執(zhí)行等過程有直接關(guān)系，任何一個環(huán)節(jié)的疏漏都可能導(dǎo)致環(huán)評機制的固有作用與實際效果發(fā)生錯位。本文所指的衡平性界定為在鄰避設(shè)施的環(huán)境影響評價過程中公共利益與個體法益之間的平衡程度，可以從以下3 個方面考量。

2.1 技術(shù)標準

鄰避設(shè)施對環(huán)境的影響往往存在著較為復(fù)雜的因果鏈條，一般民眾很難憑借自身邏輯與經(jīng)驗法則對項目建設(shè)帶來的環(huán)境風(fēng)險有客觀判斷。故在環(huán)境影響評價過程中，公眾通常會將項目信息與國家環(huán)境標準和技術(shù)指標對比判斷真?zhèn)?。一旦相關(guān)標準有所缺位，居民將失去可靠參考，轉(zhuǎn)而自行判斷，這極易導(dǎo)致公眾意愿與政府結(jié)論相背而行。同時，標準的缺失也會使環(huán)評決策的結(jié)果及其負外部性分配的公正性難以得到保證，環(huán)評機構(gòu)無法通過科學(xué)的技術(shù)標準說服公眾，不可避免地讓公眾質(zhì)疑環(huán)境影響評價的結(jié)果，最后演變成鄰避沖突。

2.2 公眾參與

作為環(huán)評運行的必要環(huán)節(jié)，公眾參與的有效性已然成為判量環(huán)評機制在鄰避效應(yīng)中衡平性的重要依據(jù)。公眾參與環(huán)評的有效性，是指公眾參與對鄰避設(shè)施項目環(huán)境影響評價的影響程度，它主要包括參與主體內(nèi)容、信息互動效果兩個方面。首先，廣泛的參與主體、恰當(dāng)?shù)膮⑴c時限、多樣的參與方式能滿足不同利益群體的訴求需要，保障更多相關(guān)主體的合法權(quán)益，這也是環(huán)境的公共屬性所決定的。而不合理的參與規(guī)則將會成為橫亙于環(huán)境和人面前的巨大障礙，加劇利益天平的失衡。其次，公眾參與中的信息反饋效果也是判斷體制衡平性的外在標準，即公眾的意見信息是否作為審批決定的考量因素，能否得到審批機關(guān)應(yīng)有的尊重與采納。對合理意見進行采用，對不予采納的意見進行合理解釋并讓公眾知曉，這不僅能對政府主導(dǎo)下的環(huán)保體制進行監(jiān)督，同時也能提升環(huán)境決策的公正性與執(zhí)行力，降低鄰避效應(yīng)發(fā)生的可能性。

2.3 事后補助結(jié)果

補償方案的不合理往往是鄰避沖突的宣泄口，因此事后救助結(jié)果的公正性是考量環(huán)評機制在處理鄰避沖突衡平性最直觀的標準。作為維護社會公平正義的最后一道防線，體制內(nèi)法律救濟的缺位加之民意表達渠道的堵塞，會潛在地強化作為利益當(dāng)事人之一的政府方的專權(quán)優(yōu)勢，最終導(dǎo)致民眾不得不選擇體制外乃至法外的方式進行利益訴求。就補償機制而言，補償?shù)男问?、標準依?jù)、監(jiān)督落實都直接影響著補償結(jié)果的合理性。當(dāng)沖突無法避免時，及時、合理的補償對于緩解風(fēng)險負擔(dān)方鄰避情緒尤為重要。

3 增強環(huán)評機制衡平性以有效克服鄰避效應(yīng)的建議

3.1 推進戰(zhàn)略環(huán)評制度

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是指對規(guī)章政策、規(guī)劃設(shè)計及替代方案產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)進行宏觀有序的綜合評估，是環(huán)境影響評價制度的戰(zhàn)略延伸。傳統(tǒng)鄰避設(shè)施的規(guī)劃決策一般依托現(xiàn)有國家環(huán)境標準與地方現(xiàn)實發(fā)展的需要，而決策本身如何衡量利弊、如何突破局部思維的桎梏則需借力戰(zhàn)略環(huán)評制度。通過嚴格實施戰(zhàn)略環(huán)評制度，能有效提高相關(guān)政策標準的宏觀性與科學(xué)性，從源頭上減少因戰(zhàn)略失誤而導(dǎo)致的環(huán)境污染問題，推動實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險最小化與風(fēng)險分配最優(yōu)化。

2016 年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》以及2021 年《“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可改革實施方案（征求意見稿）》均表示要深入推進戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，故可以借此契機，以鄰避項目為目標試點，將戰(zhàn)略環(huán)評工作納入決策考量中。對此，先從評價范圍出發(fā)，將國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃有效納入評價范圍，同時對相關(guān)法律標準、政策規(guī)劃的形成過程進行專門的評價考量，以延伸戰(zhàn)略環(huán)評制度的調(diào)整深度，從規(guī)則設(shè)計上避免建設(shè)項目因無序推進而導(dǎo)致的鄰避矛盾升級。國家和地方也需出臺操作性和實用性較強的評價細則，完善內(nèi)外聯(lián)動機制，實現(xiàn)決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)的高效銜接，推動環(huán)境影響評價朝著規(guī)范化、客觀化、公正化的方向發(fā)展。

3.2 健全環(huán)境公眾參與機制

在公眾參與環(huán)境影響評價過程中，參與主體范圍的確定是首要問題。由于具體環(huán)境因素的不確定性，鄰避項目對于各個群體的影響程度往往也難以確定，故參與主體除受建設(shè)項目直接影響的自然人、法人和其他組織外，還應(yīng)包含受項目間接影響的個人或組織。這里間接影響的范圍界定因素并不限于空間距離，還可以考慮上下游的經(jīng)濟聯(lián)系、時間維度等。在技術(shù)、影響力上擁有優(yōu)勢地位的環(huán)保組織也應(yīng)被吸納為公眾參與的主體，不可將其框制在“受項目影響內(nèi)”。環(huán)保組織依托特有的中立性與專業(yè)性，所提出的建議往往更具客觀性與科學(xué)性，更能得到采納。

保障公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是一個兼具程序性權(quán)利和實體性權(quán)利的復(fù)合型權(quán)利，其主要包括環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境侵害請求權(quán)[3]。建議向前向后延伸公眾參與環(huán)評的階段范圍，即民眾可參與時間向前延伸到項目選址階段，向后擴延到環(huán)境影響的后評價與跟蹤檢查階段。社會公眾越早介入環(huán)境影響評價，越能及時調(diào)整規(guī)劃，避免后期資源與成本的浪費；公眾參與項目的監(jiān)督也能讓群眾親身了解項目情況，在一定程度上緩解其不滿情緒。相關(guān)部門可以根據(jù)鄰避項目的特色探索其他參與方式，如組織實地參觀、開設(shè)建議專線、選擇公眾易接觸到的新聞媒體實時轉(zhuǎn)播等，調(diào)動公眾參與環(huán)境影響評價的積極性，引導(dǎo)群眾以合法、合理的途徑行使公民環(huán)境權(quán)利，推動多方主體達成理性共識。我國也應(yīng)完善環(huán)境公益訴訟制度，逐步確定公民個體作為環(huán)境公益訴訟的主體資格，并將政府機關(guān)不作為或違法行為納入司法審查范圍，從而保障公民環(huán)境權(quán)利。

完善環(huán)境信息公開與反饋制度。公眾參與的前提是公民能夠接觸到真實有效的環(huán)境信息，因此我國相關(guān)規(guī)范應(yīng)明確環(huán)評信息的公布范圍。用于公開的環(huán)境影響報告書應(yīng)包括項目具體信息及其預(yù)期風(fēng)險、環(huán)評目的、決策依據(jù)、公眾意見和參與情況等信息，盡可能使用簡潔易懂的語言，避免使用模糊用語，減少公眾的理解障礙。此外，應(yīng)當(dāng)進一步細化環(huán)評單位關(guān)于采納與反饋公眾意見的規(guī)定。有關(guān)部門可以依據(jù)已有標準與法律規(guī)范，組織專家對環(huán)境影響報告書中民眾意見的采納情況進行審議并提出科學(xué)意見。對于予以采納的建議，部門當(dāng)以書面形式將其確定為決策考量的內(nèi)容。而對不予采納的意見也必須以書面形式及時告知相對人，并對不采納的理由進行充分的論證與解釋，當(dāng)公眾認為理由說明不成立，或者公眾意見未被采納且沒出具合理說明的，民眾可向負責(zé)審核的環(huán)境保護行政部門反映，環(huán)境保護行政部門認為有必要的，可遵循有利于相對人的原則，要求其相關(guān)單位予以重新說明或視為無效。

3.3 構(gòu)建多元化回饋補償機制

司法救濟作為體制救濟的最后防線，往往會耗費大量個人、社會和司法資源，對簿公堂的局面也易使群眾逐漸站在政府規(guī)劃的對立面，實際效果也會與環(huán)評初衷悖離。因此防范鄰避沖突最為直接、衡平成效最快的措施，除了制度本身完善外，構(gòu)建多元化的回饋補償機制也至關(guān)重要。

多元化回饋補償機制的對象應(yīng)包括鄰避設(shè)施本身以及受其負面影響的當(dāng)?shù)孛癖姡a償?shù)闹黧w也應(yīng)當(dāng)由政府和建設(shè)方共同擔(dān)任。傳統(tǒng)機制對居民的補償多是一次性的，而鄰避設(shè)施給居民帶來的負外部性卻是長久存在的，隨著時間推移，這種收益與風(fēng)險的不對等性也會愈發(fā)明顯。因此在主體協(xié)商過程中，補償方應(yīng)以居民的利益關(guān)切和環(huán)境可持續(xù)性為補償出發(fā)點，合理補償項目帶給受害者的實際損失（包括現(xiàn)實和預(yù)期的損失、間接和直接損失）。同時政府與企業(yè)也需專門提供資金，定期用于鄰避設(shè)施的環(huán)保改造，及時處理設(shè)施產(chǎn)生的污染損耗。此種雙向救濟模式可以有效減輕項目的不利影響，減少民眾的不良情緒。

回饋補償?shù)木唧w形式應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)多樣化形態(tài)。一般而言，不同類型的鄰避設(shè)施對居民的健康、財產(chǎn)、精神等方面造成的不利影響也不同，因此需要因地制宜地通過多元方式進行補償，主要分為金錢補償與非金錢補償兩大類。金錢補償除及時支付現(xiàn)金外，建議承擔(dān)項目建設(shè)的企業(yè)與政府按照比例劃撥特定資金，以應(yīng)對未來鄰避設(shè)施可能對周邊居民及環(huán)境產(chǎn)生的風(fēng)險。在非金錢補償方面，我國可以參考“日本垃圾焚燒設(shè)施補償制度”，在當(dāng)?shù)匦藿▓D書館、公園等基礎(chǔ)設(shè)施，依據(jù)項目開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)以增加就業(yè)機會。親民多樣的利益補償形式，能在一定程度上引導(dǎo)那些持反對意見的人自愿接受項目，而不是基于申訴無果的妥協(xié)。

此外，我國也應(yīng)著力建立一套科學(xué)的補償計算體系，完善內(nèi)外部的監(jiān)督機制以解決補償方案不公正、實際補償難落實等一系列問題。首先，地方政府應(yīng)綜合考慮專家、民眾、企業(yè)等主體建議，用科學(xué)方法對鄰避設(shè)施產(chǎn)生的外部成本以及居民利益的損失進行估算，并將其對應(yīng)于補償金比例的計算中，方案的制定過程與最終結(jié)果也必須用通俗易懂的形式公之于眾，形成一套科學(xué)而又具有針對性的補償計算體系。其次，作為方案通過的決定方，政府行為是否合規(guī)合法對于其結(jié)果的公正性具有很重要的影響，因此，審計、紀檢等部門應(yīng)該加強對方案制定、執(zhí)行過程的監(jiān)督，可依靠線上技術(shù)監(jiān)測和線下暗訪專員，增加對項目建設(shè)進度、補償方案反饋情況等方面顯性巡查和隱性督查的頻率，綜合運用行政手段落實補償方案。