關(guān)于環(huán)境保護稅與環(huán)境管理工作的幾點思考

劉 靜，楊 斌，邢 馨

（1.安徽省銅陵生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，安徽 銅陵 244000；2.銅陵市環(huán)境科學(xué)研究所，安徽 銅陵 244000）

1 環(huán)境保護稅發(fā)揮了污染減排的積極作用

為了更好地抑制環(huán)境污染對經(jīng)濟生活的負面影響，促進經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共生，環(huán)境保護稅應(yīng)運而生。我國政府采取頒布法律的辦法，行使國家政府職權(quán)向納稅人收取環(huán)境保護稅。環(huán)境保護稅收政策是國家征收的權(quán)利和行使政府職能的義務(wù)，納稅人擁有服務(wù)的權(quán)利、繳納的義務(wù)，對政府部門以及納稅人具有明確的指引作用[1]。

1.1 環(huán)境保護稅開征的意義

開征環(huán)境保護稅是我國現(xiàn)階段從財稅政策角度治理環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工作之一。開征保護稅有利于糾正政府對企業(yè)扭曲性補貼的行為。環(huán)保補償政策主要是讓企業(yè)在不降低生產(chǎn)供給水平的前提下，增加對污染治理技術(shù)與設(shè)施的投資，以減少污染，但是，補償也會激勵原本不污染的企業(yè)為了獲取補償而排放污染物，使得企業(yè)污染的程度總體上反而加深。隨著環(huán)境保護稅的開征，根據(jù)排污企業(yè)付費，原則上開征的環(huán)境保護稅，如二氧化硫稅、二氧化碳稅、水污染稅、噪聲稅等，對治理環(huán)境具有較強的針對性，并成功實現(xiàn)環(huán)境保護的目標[2]。

1.2 環(huán)境保護稅法規(guī)體系已初步建立

2018年1月，財政部發(fā)布了《關(guān)于停征排污費等行政事業(yè)性收費相關(guān)事項的通知》，自2018年起，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一停征排污費和海洋工程污水排污費；2018年1月，國家稅務(wù)總局出臺了《關(guān)于發(fā)布〈環(huán)境保護稅納稅申報表〉的公告》完備環(huán)境保護稅征收前期事宜；2018年3月，財政部、國家稅務(wù)總局、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護稅有關(guān)問題的通知》規(guī)定對大氣污染排放量的監(jiān)測與核算、固體廢物污染排放量的核算與稅務(wù)申報、應(yīng)稅噪聲應(yīng)納稅額的核算等方面進行了規(guī)范；2018年4月，工業(yè)和信息化部發(fā)布的《工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價管理暫行辦法（意見征集稿）》和《國家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄（意見征集稿）》確定了科學(xué)規(guī)范的工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價管理機制，指導(dǎo)企業(yè)積極自主地進行工業(yè)固體廢物綜合利用，為環(huán)境保護稅中固體廢物綜合利用的界定提供依據(jù)；2018年5月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于廢止有關(guān)排污收費規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》中將排污收費制度取消。

1.3 通過環(huán)境保護稅的實施，減排效果顯現(xiàn)

稅務(wù)部門采取了“多排多征、少排少征、不排不征”的新稅制設(shè)計指導(dǎo)企業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級，從而降低污染排放量；引導(dǎo)企業(yè)清潔生產(chǎn)、集中處理、循環(huán)使用，以降低環(huán)境污染和生態(tài)損害，環(huán)境保護稅的實施對推動污染物減排工作的效果已初步顯現(xiàn)。

2 環(huán)境管理中排污許可相關(guān)制度較為完善

黨的十八大以來，我國不管從立法層面還是政府層面都在全力推進排污許可證制度改革。2016年11月，國務(wù)院辦公廳頒布了《控制污染物排放許可制實施方案》，標志著中國排污許可證制度正式邁入了具體實施發(fā)展階段。其后生態(tài)環(huán)境局相繼頒布了《排污許可管理辦法（試用）》《固定污染源排污許可分類管理名錄》等規(guī)章，為建立體系完善、職責(zé)分工明確、監(jiān)督高效的污染源管理工作新布局奠定了基礎(chǔ)。2018年1月1日起實行《環(huán)境保護稅法》，是我國環(huán)保稅制建設(shè)的重大突破，也意味著將部分運用稅收手段調(diào)控企業(yè)污染減排的行為。同時《環(huán)境保護稅法實施條例》也對推進排污許可制改革和環(huán)境保護稅征管工作起到了很好的橋梁紐帶作用[3]。

3 環(huán)境保護稅在實施過程中未能有效地與環(huán)境管理相融合

3.1 當前環(huán)境保護稅實施面臨的困境

（1）環(huán)境保護稅的應(yīng)稅稅目不全，環(huán)境保護功效不明顯。稅目是計征對象的具體化，決定了稅收項的具體名稱和特性，是征稅目標達成的根本因素。但由于環(huán)境保護稅收采取了原來在排污收費時期的稅目，而現(xiàn)行《環(huán)境保護稅法》中存在稅目不周延、應(yīng)稅稅目的選擇性納稅等諸多問題，致使環(huán)境保護稅的經(jīng)濟效益引導(dǎo)功用受限，環(huán)境治理的效果不明顯，并形成了一系列新的問題。例如，揮發(fā)性有機物不僅是一次污染源，而且還是PM2.5和臭氧的主要前體物，已認定的揮發(fā)性有機物因子多達300余種，但《環(huán)境保護稅法》的應(yīng)稅污染物和當量值表卻僅包括了其中的22種。從長遠視角考慮，政府必須對各種污染排放情況征稅。然而因為揮發(fā)性有機物品種多、排放量大、監(jiān)測技術(shù)還不成熟，并不符合簡便易行可測量的收稅要求，《環(huán)境保護稅法》并未全部沿用“揮發(fā)性有機物排污收費試點辦法”對大氣污染物按前3種征稅的規(guī)則進行征稅，出現(xiàn)現(xiàn)行《環(huán)境保護稅法》對揮發(fā)性有機物排放情況的調(diào)控不力等情況?，F(xiàn)行《環(huán)境保護稅法》中規(guī)定，應(yīng)稅污染物管理應(yīng)該基本涵蓋了污染物排放企業(yè)的大氣污染物和水污染物，并且將其在每一個排污口的應(yīng)稅項目數(shù)，根據(jù)污染物污染當量數(shù)由大至小順序取前3至前5。但目前，全國各省市并未增加同一排放口的應(yīng)稅污染項目數(shù)量。所以，環(huán)境保護稅征收中存在企業(yè)的應(yīng)稅污染項目和按照排放總量管理規(guī)定的污染物數(shù)量不對應(yīng)的現(xiàn)象[4-5]。

（2）需要建立健全環(huán)境保護稅的政策措施。需要完善環(huán)境保護稅的征收客體，重視稅率和稅收特別措施的調(diào)節(jié)作用，明確征管部門的職責(zé)分配。在環(huán)境保護稅收法律制定之前，針對我國污染的總排放量，基本采用排污收費制度進行管理。在稅制因素上，環(huán)境保護稅和排污收費制的征收因素大致相同。環(huán)境保護稅的主要納稅人多數(shù)為原排污費的征收對象，而環(huán)境保護稅的具體稅目也基本參照了排污費制度的收費服務(wù)項目進行核定，在計稅依據(jù)和計征標準也是進行類似操作[6]。

（3）環(huán)境保護稅的開征離改善環(huán)境的目標還有一定差距。中國目前的環(huán)境保護稅法對于真正實現(xiàn)保護和改善環(huán)境、降低污染排放量、促進生態(tài)文明建設(shè)的最低目標，還是有相當大的一段距離。

3.2 對征收主體責(zé)任有規(guī)定的瑕疵

（1）與環(huán)保主管部門職責(zé)規(guī)定不一致。環(huán)境保護稅的征收方式采用的是企業(yè)申請、稅收繳納、環(huán)保協(xié)作、信息共享的模式。征收主體包括稅務(wù)部門和地方環(huán)保主管部門。污染排放量的監(jiān)測工作具有很強的專業(yè)性和復(fù)雜性，稅收部門，特別是基層稅收部門，往往難以確定稅收繳納的依據(jù)，通過稅收征管與環(huán)境管理相互協(xié)調(diào)的方式，由環(huán)保主管部門制定計稅依據(jù)，稅收部門實施征管，可以提高效率，節(jié)約稅收核定成本費用。但在環(huán)境保護稅征管的過程中，出現(xiàn)明顯的強稅收、弱管理的情況。對于環(huán)境保護稅收政策，發(fā)現(xiàn)環(huán)保主管部門的規(guī)定出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題，環(huán)保主管部門在稅費征收方面的義務(wù)遠多于權(quán)利。“費改稅”也導(dǎo)致了在環(huán)境保護稅收的征收過程中，環(huán)保主管部門逐漸變成了稅務(wù)部門的輔助，環(huán)保主管部門權(quán)力分配也與以往出現(xiàn)了很大變動。在原有的排污收費體制下，環(huán)保主管部門對排污費使用和分配的全部權(quán)利，在現(xiàn)行環(huán)境保護稅下也已基本失效[7]。

（2）環(huán)保主管部門容易出現(xiàn)消極應(yīng)對現(xiàn)象?！董h(huán)境保護稅法》以及實施法規(guī)向環(huán)保主管部門施加了較多義務(wù)，如定期交送有關(guān)信息的義務(wù)、提供復(fù)核建議的義務(wù)、進行有關(guān)人員培訓(xùn)和咨詢的義務(wù)等。責(zé)任大于權(quán)力的狀況，容易造成地方環(huán)保主管部門消極應(yīng)付環(huán)境保護稅征收工作的現(xiàn)象，從而大幅降低了征收效能。

3.3 環(huán)境監(jiān)測結(jié)果認定缺乏有效監(jiān)督

（1）應(yīng)稅污染物計算需依靠環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。根據(jù)《環(huán)境保護稅法》規(guī)定，對環(huán)境保護稅應(yīng)稅污染物含量的測算主要有4個方式，根據(jù)優(yōu)先級順序依次為企業(yè)自行監(jiān)測、手工監(jiān)測、排污系數(shù)或者物料衡算、抽樣計算。其中，手工監(jiān)測又分為委托給第三方有資格的公司監(jiān)測或由企業(yè)自己監(jiān)測。作為一種地方性稅收，各地環(huán)境保護稅已基本實行“第三方監(jiān)測、企業(yè)申請、稅收受理，環(huán)境審查、稅務(wù)征收”的合作征稅方式管理模式[8]。

（2）稅務(wù)部門無法核實在線監(jiān)測數(shù)據(jù)。但就實際情況來看，很多企業(yè)均選擇自動申報，稅務(wù)部門并未與專門技術(shù)人員對現(xiàn)場在線監(jiān)控設(shè)備進行核對，從而使得征繳入庫的稅收無法真實地反映出企業(yè)排污情況。

（3）部分第三方質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)不合格。存在部分第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致出具的監(jiān)測報告中數(shù)據(jù)失實，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不實，手工監(jiān)測數(shù)據(jù)不準，難以對企業(yè)的應(yīng)稅污染物當量數(shù)進行測量。監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效率和合格率較低。

3.4 建立健全環(huán)境保護稅與環(huán)境管理合力共享機制

稅務(wù)部門應(yīng)和環(huán)保主管部門做好聯(lián)系配合，開展資源共享和聯(lián)合執(zhí)法，并建立相關(guān)的法律法規(guī)，科學(xué)地建立起排污許可與環(huán)境保護稅核定機制。

（1）環(huán)境保護稅與排污許可管理的職能有相似之處，但稅收方面職能的相通性不高。在應(yīng)稅污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)管理方面，都由地方環(huán)保主管部門統(tǒng)一負責(zé)。在管理數(shù)據(jù)平臺維護方面，環(huán)境保護稅由稅務(wù)部門與地方環(huán)保主管部門聯(lián)合利用國家涉稅數(shù)據(jù)共享平臺共同管理，而排污許可證的頒發(fā)則僅由地方環(huán)保主管部門利用國家排污許可證管理數(shù)據(jù)平臺共同進行。針對跨區(qū)域污染企業(yè)的排放管理，環(huán)境保護稅則遵循稅收管理的原則實施征收，而排污許可證則綜合排污許可管理原則、多污染物協(xié)同管理原則。針對排放口和生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)地處在不同省級行政區(qū)的企業(yè)，環(huán)境保護稅由生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的稅務(wù)部門統(tǒng)一管理，而排污許可則是向生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的環(huán)保主管部門申報并核發(fā)許可證；在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，環(huán)境保護稅是由縣級以上政府主管，而排污許可證管理則由省級環(huán)保主管部門負責(zé)[9]。

（2）建立統(tǒng)一核算審批的管理機制，科學(xué)開展排污許可證管理工作。排污許可制改革對于提倡“一企一證、分類管理”，形成排污許可和環(huán)境稅收協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制十分關(guān)鍵。稅務(wù)部門根據(jù)排污許可證上的年度允許污染排放限額實現(xiàn)初步核算，并通過環(huán)境管理系統(tǒng)中的排放許可證管理信息平臺和涉稅信息管理平臺對相關(guān)企業(yè)進行管理，有效推進排污許可證的管理和環(huán)境保護稅的征收工作，達到雙贏局面。

（3）排污許可證的執(zhí)行需要稅務(wù)部門協(xié)同參與。若有企業(yè)違反了排放許可進行排污，其超過許可證的部分是無法減免稅收的。企業(yè)能否執(zhí)行排污許可證制度，以及能否依據(jù)排污許可證中所列明的內(nèi)容排放污染物，都直接關(guān)系到企業(yè)環(huán)境保護稅的申報和繳納。環(huán)境的管理應(yīng)是聯(lián)動互通的。若企業(yè)污染的分類和環(huán)境保護稅中的污染劃分不相符，那么在征稅管理方面對污染排放的劃分也會產(chǎn)生混淆。對于排污許可的執(zhí)行來說，稅務(wù)部門也只能按照許可證征繳稅款。因此，需要建立企業(yè)環(huán)境保護稅申報的數(shù)據(jù)和排放許可證實施情況的公開參與制度。如果沒有對企業(yè)排污許可證的實施情況進行現(xiàn)場實質(zhì)監(jiān)管，很可能會存在企業(yè)出現(xiàn)了“違證排污”而稅務(wù)部門卻不知情的情況，從而導(dǎo)致稅務(wù)部門無法從稅收角度對企業(yè)進行監(jiān)督和制約[10]。

（4）將環(huán)境保護稅與排污許可管理有機結(jié)合起來。要想完成環(huán)保綜合治理的目標，就需要將排污許可證管理和環(huán)境保護稅的征繳工作有效地結(jié)合起來，形成全國聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境監(jiān)督稽核制度，并構(gòu)建起涉稅信息管理和排污許可證管理數(shù)據(jù)共享體系。明確各部門職責(zé)分工，各司其職，充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢。建立起與公共數(shù)據(jù)互聯(lián)共通以促進納稅公共服務(wù)和環(huán)境保護監(jiān)管合作的共贏模式。建立起全國企業(yè)的在線實時監(jiān)測數(shù)據(jù)和納稅申報數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)平臺。全國統(tǒng)一的環(huán)境保護稅信息數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)平臺將連接全國排污許可證信息平臺，實現(xiàn)排污數(shù)據(jù)全面涵蓋企業(yè)的違法排污情況和排污許可證處罰情況。稅務(wù)部門憑借此平臺向環(huán)保主管部門及時反映企業(yè)的納稅申報情況，也便于環(huán)保主管部門對相關(guān)數(shù)據(jù)進行核查和監(jiān)控，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)與信息共享[11]。

4 結(jié)語

環(huán)境保護稅作為政府治理污染十分有效的經(jīng)濟管理手段，在中國尚處在起步階段，并沒有豐富的環(huán)境保護稅收管理經(jīng)驗。應(yīng)當結(jié)合排污許可證制度使兩者實現(xiàn)信息共享，協(xié)同監(jiān)督，做到征管環(huán)境保護稅和排污許可“雙重紅利”，促進綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。