國家環(huán)境保護義務在我國環(huán)境法典中的定位與表達

陳海嵩

(武漢大學 環(huán)境法研究所,武漢 430072)

引 言

當前,環(huán)境法典編纂無疑是環(huán)境法學乃至法學界的一個重要議題。2021年4月,全國人大常委會公布的立法計劃提出“啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”,這為環(huán)境法典編纂提出了基本要求;同時,應當注意到其中“行政立法領域”的定位。這說明立法機關是從行政管理和權力行使角度來定位環(huán)境法典編纂工作。對環(huán)境法研究而言,這就提出了圍繞這一定位進行深入的學理分析和規(guī)范闡釋的重要任務。筆者認為,前述問題本質在于憲法所規(guī)定的國家環(huán)境保護義務如何在環(huán)境法典的整體規(guī)范體系中加以體現(xiàn),這是當前環(huán)境法典相關研究深入發(fā)展不可忽視的一個議題。本文集中研討國家環(huán)境保護義務在環(huán)境法典中的定位與表達,以期推進相關研究。

一、“美麗中國建設”國家目標及國家環(huán)境保護義務的拓展

筆者曾圍繞我國1982年《憲法》第9條、第26條,對國家環(huán)境保護義務的理論淵源、規(guī)范路徑、規(guī)范構造、具體適用等問題進行了系統(tǒng)研究。①陳海嵩:《國家環(huán)境保護義務論》,北京大學出版社2015年版,第1-210頁。在前述研究基礎上,現(xiàn)結合我國2018年憲法修正后所確立的“美麗中國建設”國家目標以及國家環(huán)境保護義務探究其更為豐富的內涵。

(一)“美麗中國建設”國家目標的確立及闡釋

在2018年《憲法修正案》中,國家目標主要體現(xiàn)在《憲法》序言第七自然段中變化包括兩處:一是在原先的“推動物質文明、政治文明和精神文明協(xié)調發(fā)展”表述中加入“社會文明”“生態(tài)文明”;二是將原先的“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”的表述修改為“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。根據本次憲法修正的權威解釋,序言第七自然段修改的原因是需要在表述上與黨的十九大報告相一致,在《憲法》中確認中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局,引領全黨全國人民齊心協(xié)力實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標。②新華社:《王晨向十三屆全國人大一次會議作關于〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明(摘要)》,載《人民日報》2018年3月7日第6版。除前述文義解釋之外,還可以從目的解釋、體系解釋的角度加以闡釋:

第一,目的解釋也被稱為目的論解釋,是指“根據能被認識到的規(guī)則體的目的及其基本思想而形成的解釋”③[德]卡爾·拉倫茨:《法學方法論》,陳愛娥譯,商務印書館2020年版,第418頁。,即通過解釋活動明確制定法所欲達到的目的。在理論上,憲法序言具有確認政治權力正當性、闡明政治共同體價值共識的功能,其法律效力不局限于單純的司法適用,而是在國家政治、經濟、社會生活中發(fā)揮著實質上的約束力。④朱?；荨忂M之:《憲法序言的特殊功能及其法律效力》,載《江蘇行政學院學報》2017年第1期,第123頁。前述對憲法序言第七自然段的修改,延續(xù)并進一步發(fā)展了其所確立的國家根本任務,在規(guī)范性質上屬于國家任務(國家目標),對國家的發(fā)展方向具有憲法上的基礎性、全局性的指導規(guī)范作用。⑤張翔:《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,載《法學家》2018年第3期,第93頁。

第二,體系解釋源于法律規(guī)范內在的邏輯一致性,即“任何規(guī)范的解釋也必須相應地考慮相關規(guī)范體的意義脈絡關聯(lián)、上下文背景以及該規(guī)范的體系位置,還有該規(guī)范在相關規(guī)范體的整體脈絡中的功能”。⑥[德]卡爾·拉倫茨:《法學方法論》,陳愛娥譯,商務印書館2020年版,第548頁。從體系角度看,前述兩處修改作為國家目標的規(guī)定,與《憲法》中原有的環(huán)境基本國策條款(第26條和第9條第2款)具有一致性,都以國家權力及國家機關為規(guī)范對象,相關國家機關均有法定義務積極采取措施來加以落實。同時,“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”的表述位于《憲法》序言第七自然段的尾部,具有明顯的指引性和導向性,其與《憲法》正文中的生態(tài)環(huán)境保護條款相互結合,對國家權力形成強有力的約束和引導。這構成了“美麗中國建設”國家目標的基本要旨。,

(二)新形勢下國家環(huán)境保護義務的發(fā)展

2018年《憲法修正案》所確立的“美麗中國建設”國家目標,進一步充實、完善了我國《憲法》中的國家環(huán)境保護義務。總體而言,在深入推進新時代生態(tài)文明建設、深化生態(tài)文明體制改革的現(xiàn)實背景之中,國家環(huán)境保護義務的內涵也發(fā)生了拓展和深化,即在傳統(tǒng)意義上的目標(約束和指引各類國家權力機關采取措施實現(xiàn)國家目標)之外,更加注重不同國家權力機關間相互關系與相互作用;從靜態(tài)的“各司其職”到動態(tài)的“齊頭并進”,確保憲法規(guī)定得以有效實施,以適應我國生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的需要。正如習近平總書記所強調的,加強生態(tài)文明建設,“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道,不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,各管一攤、相互摯肘,而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉,全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設”。①習近平:《習近平談治國理政》(第三卷),外文出版社2020年版,第363頁。在系統(tǒng)、動態(tài)的視角中,國家環(huán)境保護義務的有效履行與實現(xiàn),本質上是我國憲法所規(guī)定的多種國家權力(立法權、行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權等)在生態(tài)環(huán)境保護中的合理配置與有效運行。這其中,在生態(tài)文明建設實踐中最為重要、最為突出的動態(tài)關系有:

1.生態(tài)環(huán)境保護行政權與審判權的關系

在當前生態(tài)文明建設實踐中,相關行政機關所行使的生態(tài)環(huán)境保護行政權,與各級人民法院在審理環(huán)境案件時所行使審判權相互間的關系是一個重要議題。這里存在兩個方面的具體問題:

第一,環(huán)境行政與環(huán)境司法的聯(lián)動?？傮w而言,環(huán)境行政與環(huán)境司法的聯(lián)動能夠推動、支撐環(huán)境司法專門化的發(fā)展,克服部門主義等傳統(tǒng)環(huán)境行政弊端,在實踐中發(fā)展出多種類型的樣態(tài),基本建立了環(huán)境行政與環(huán)境司法相互聯(lián)動的工作機制,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門與人民法院的相互支持、合力推進,落實“最嚴格環(huán)境保護”的要求。

第二,環(huán)境民事公益訴訟中行政權與審判權的關系。在通過環(huán)境行政與環(huán)境司法高效聯(lián)動推進環(huán)境法律實施的同時,也產生了兩者間關系的爭議,集中體現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟之中。有觀點認為,我國環(huán)境民事公益訴訟的制度設計極大地強化了司法權,具有濃厚的職權主義色彩,有可能使司法機關超出其職權范圍,與已有的行政執(zhí)法程序產生重疊。②相關代表性文獻,參見王明遠:《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權與司法權關系理論的分析》,載《中國法學》2016年第1期,第49-68頁;羅麗:《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》,載《中國法學》2017年第3期,第244-266頁。因此,相關研究主張,只有行政執(zhí)法機制無法有效應對生態(tài)環(huán)境損害問題時,環(huán)境公益訴訟等司法索賠機制才有加以補充的空間。③彭中遙:《生態(tài)環(huán)境損害救濟機制的體系化構建——以公私法協(xié)動為視角》,載《北京社會科學》2021年第9期,第82頁。限于主題,筆者對此爭議不作專門分析,但上述觀點顯示了我國環(huán)境法治實踐中行政權與審判權的緊密關系。

2.生態(tài)環(huán)境保護行政權與檢察權的關系

這主要體現(xiàn)在檢察機關所提起的環(huán)境公益訴訟之中?？傮w而言,檢察機關通過公益訴訟來監(jiān)督相關行政機關的行政行為,在司法層面加強了對行政行為的監(jiān)督力度,拓寬了維護國家利益和公共利益的領域。④曹明德:《檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進方向》,載《法學評論》2020年第1期,第118頁。從案件類別上分析,生態(tài)環(huán)境保護案件是檢察公益訴訟中一個突出的組成部分,2017—2019年間占立案總數的54.96%。⑤張軍:《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》,十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議,2019年10月23日。根據目前的檢察公益訴訟制度架構,具有生態(tài)環(huán)境保護職能的行政機關是公益的首要維護者,檢察機關則作為“最后守護者”,在主動立案的同時劃清行政執(zhí)法權力界限,強化訴前檢察建議的作用。①征漢年:《國家治理現(xiàn)代化視野下生態(tài)環(huán)境檢察的功能價值研究》,載《河南社會科學》2021年第3期,第61-70頁?？梢钥闯?隨著檢察公益訴訟制度的不斷深化,生態(tài)環(huán)境行政機關與檢察機關的聯(lián)系得以拓展,生態(tài)環(huán)境保護行政權與檢察權形成了既積極監(jiān)督又相互配合的關系。

3.監(jiān)察權與生態(tài)環(huán)境保護領域國家權力的關系

在監(jiān)察體制改革基礎上,2018年憲法修正時將“監(jiān)察權”納入國家權力體系之中。就屬性而言,監(jiān)察權是一項包含監(jiān)督、調查和處置權能在內的新型國家權力,同時還融入了黨的紀律檢查權,具有執(zhí)政黨權力和國家權力的綜合性質。②翟志勇:《論監(jiān)察權的憲法性質》,載《中國法律評論》2018年第1期,第109頁;在生態(tài)環(huán)境保護領域,監(jiān)察權的行使意味著對黨和國家機關及其工作人員履行生態(tài)環(huán)境保護職責、落實黨中央相應決策部署情況進行全方位監(jiān)督,主要規(guī)范依據是《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)《中華人民共和國公務員法》以及相應黨內法規(guī)(如2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》)。從理論上分析,監(jiān)察權的行使來源于執(zhí)政黨在生態(tài)文明建設中的領導地位,對廣大黨政領導干部提出政治倫理的要求并加以嚴格約束。一般而言,黨政體制中的執(zhí)法乃至所有公共行政都具有意識形態(tài)屬性,在各個環(huán)節(jié)中都表現(xiàn)出明顯的意識形態(tài)導向。③劉圣中:《當代中國公共行政的組織基礎》,復旦大學出版社2013年版,第152頁。在這一意義上,監(jiān)察權的行使本質在于落實意識形態(tài)的要求,通過嚴格監(jiān)督問責,提升黨員的思想認識和增進履職,確保各級黨政領導干部能夠切實遵循“執(zhí)政為民”的理念,積極采取措施改善生態(tài)環(huán)境質量,解決人民群眾根本利益密切相關的生態(tài)環(huán)境問題。因此,監(jiān)察權與其他生態(tài)環(huán)境保護領域國家權力構成了監(jiān)督與被監(jiān)督的緊密關系,表現(xiàn)為依法依規(guī)對黨政領導干部及工作人員進行多種形式的問責(包括組織處理、黨紀處分、政紀處分、法律責任等)。

二、通過法典編纂體現(xiàn)國家環(huán)境保護義務的多維證成

由上可見,2018年憲法修正后的國家環(huán)境保護義務具有更為豐富的內涵,并在生態(tài)文明建設實踐中不斷發(fā)展完善;基于憲法在一國法秩序中的統(tǒng)領定位,其規(guī)定需要在各個部門法中得到充分體現(xiàn)和規(guī)范展開。對環(huán)境立法乃至整個環(huán)境法治體系而言,應當以何種規(guī)范路徑來充分體現(xiàn)新形勢下國家環(huán)境保護義務的要求、貫徹落實黨中央關于生態(tài)文明建設的決策部署,是一個重要的學術問題。筆者主張,法典編纂是體現(xiàn)國家環(huán)境保護義務最為適宜、最為合理的規(guī)范路徑,可從如下幾個方面加以證成:

(一)貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的必然要求

由于生態(tài)環(huán)境保護內在的交叉性、綜合性特征,環(huán)境立法位于中國特色社會主義法治體系建設與生態(tài)文明建設兩大重要領域的交匯點上。習近平總書記關于加強生態(tài)文明法治建設的“綠色發(fā)展觀”“最嚴法治觀”,既是生態(tài)文明建設的重要原則,也是習近平法治思想在生態(tài)環(huán)境保護中的實踐深化和科學運用。④呂忠梅:《習近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》,載《中國法學》2021年第1期,第49頁。

對生態(tài)文明建設的系統(tǒng)整體要求需要在生態(tài)環(huán)境立法中加以體現(xiàn);這也是近期立法機關所提出的明確要求,即不斷增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,使生態(tài)環(huán)保法律體系更加科學完備、協(xié)調統(tǒng)一。①新華社:《栗戰(zhàn)書在生態(tài)環(huán)保立法工作座談會上強調 深入貫徹習近平生態(tài)文明思想 加快完善中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境保護法律體系》,載《人民日報》2022年1月15日,第1版。就國家環(huán)境保護義務問題而言,從前文分析可知,其涉及到憲法所規(guī)定的多種國家權力(立法權、行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權等),涉及到多樣化、多層級的國家機關,不同主體相互間存在積極的互動關系,具有整體性、系統(tǒng)性的特質。在這一背景之中,法典編纂的規(guī)范路徑能夠充分體現(xiàn)對生態(tài)文明建設的系統(tǒng)性整體要求,在部門法上層面對新形勢下的國家環(huán)境保護義務問題加以全面的規(guī)定。從根本上說,編纂環(huán)境法典是我國環(huán)境立法體系化的必然選擇,也是推動環(huán)境治理現(xiàn)代化的迫切需求。②呂忠梅:《中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》,載《東方法學》2021年第6期,第72頁。在這一意義上,編纂環(huán)境法典是環(huán)境立法真正落實憲法上國家環(huán)境保護義務、體現(xiàn)系統(tǒng)性整體要求的必然選擇。

(二)借鑒民法典編纂經驗、凸顯國家環(huán)境保護義務中國特色、實踐特色、時代特色的合適路徑

2020年5月頒布的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》),基本特點是具有中國特色、實踐特色、時代特色,立足中國實際,解決當代中國的實踐問題、現(xiàn)實問題。③王利明:《民法典的中國特色實踐特色時代特色》,載《光明日報》2020年8月21日,第10版。這為我國其他領域的法典編纂提供了基本經驗和目標任務。這里的學術命題,可以歸納為妥善處理法典編纂中政治性和規(guī)范性的相互關系。以《民法典》為例,根據立法機關的權威解釋,編纂《民法典》的根本目標在于“形成一部適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求,符合我國國情和實際,體例科學、結構嚴謹、規(guī)范合理、內容完整并協(xié)調一致的法典”。④王晨:《關于〈中華人民共和國民法典(草案)〉的說明——二○二○年五月二十二日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》,載《人民日報》,2020年5月23日,第6版。前半部分提到的“適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求”“符合我國國情”是對《民法典》編纂總體要求,是通過公權力行使(編纂法典)對社會利益和公共生活進行深入調整和分配,體現(xiàn)一國法治文明、法治理念、法治精神,這是《民法典》一直以來所具備的政治內涵。⑤[美]艾倫·沃森:《民法法系的演變及形成》,李靜冰、姚新華譯,中國政法大學出版社 1992 年版,第 170 頁同時,后半部分提到的“體例科學、結構嚴謹、規(guī)范合理、內容完整”則是對《民法典》編纂規(guī)范性的要求,意味著通過體系化的方式對相關法律關系、法律規(guī)則進行全面調整。在內涵上,具體包括民法的概念體系、民法的規(guī)范體系、民法的法源體系等。⑥陳金釗:《〈民法典〉闡釋的體系依據及其限度》,載《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2021年第2期,第91-94頁。

顯然,環(huán)境法典編纂同樣需要妥善處理政治性和規(guī)范性的相互關系,實現(xiàn)“中國特色、實踐特色、時代特色”的要求。相較于環(huán)境法典涉及的其他事項,國家環(huán)境保護義務中的政治性和規(guī)范性相互關系問題尤其突出,也就更加需要通過體系化、法典化的方式來加以積極處理。從前文分析中可以得知,目前我國憲法所規(guī)定的國家環(huán)境保護義務,立足于我國的政治體制以及中國特色的國家權力配置,還包括執(zhí)政黨為加強生態(tài)文明建設而采取的重要舉措,具有強烈的政治屬性?？傮w而言,權力分工是指人民代表大會制度下國家權力的橫向配置關系,具有相應的國家機構的設置及職權配置邏輯;國家機構體系及其權力類型具有開放性,根據現(xiàn)實需要而加以設立。①陳明輝:《論我國國家機構的權力分工》,載《法商研究》2020年第2期,第105頁。在環(huán)境立法中,如何以規(guī)范的方式充分體現(xiàn)國家權力配置與運行需求,使其能夠真正符合生態(tài)文明建設的要求,唯有通過體系化的法典編纂方式方能實現(xiàn)。實際上,目前我國環(huán)境立法已經顯示出在環(huán)境管理體制上的不足,難以有效地回應生態(tài)文明體制改革的最新發(fā)展和要求。以《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)為例。根據2016年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》要求,將縣級環(huán)保部門調整為上級環(huán)保部門的派出機構(環(huán)保分局),由市級環(huán)保部門進行統(tǒng)一管理,這突破了2014年《環(huán)境保護法》第10條關于環(huán)境管理體制的規(guī)定,是通過黨政聯(lián)合發(fā)文對不適應生態(tài)文明建設新形勢的法律規(guī)定進行變革的方式。②陳海嵩:《生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成及其規(guī)范化》,載《法學》2019年第5期,第84頁。在對這一現(xiàn)象予以規(guī)范解釋的同時,也必須看到,對法律規(guī)定滯后的問題應該及時加以修訂,實現(xiàn)全面深化改革和全面依法治國的統(tǒng)一。在這一意義上,通過編纂環(huán)境法典的方式對近年來國家環(huán)境保護義務實踐中的新變革、新要求進行系統(tǒng)總結和提煉,尤為必要。

(三)克服環(huán)境單行法缺陷、回應所謂“解法典化”質疑的有力途徑

應當注意到,針對《民法典》一直存在所謂“解法典化”的討論,即認為在現(xiàn)代社會中,特別法及其法律規(guī)范的廣泛擴展已經導致作為一般民法的民法典空洞化,使得傳統(tǒng)民法的內外體系逐步分解的現(xiàn)象。③陸青:《論中國民法中的“解法典化”現(xiàn)象》,載《中外法學》2014年第6期,第1483-1499頁。在環(huán)境法典相關討論中,也出現(xiàn)了類似的觀點。如有觀點提出,我國環(huán)境法正在經歷大的調整變革,在體系上面臨生態(tài)環(huán)境管理體制的結構性失調、環(huán)境法典邊界模糊等困境。④彭峰:《中國環(huán)境法法典化的困境與出路》,載《清華法學》2021年第6期,第174頁。不同角度的研究,有助于環(huán)境法典研究的進一步深化發(fā)展,因此,本文對此專門進行分析。

筆者認為,前述研究所提到的環(huán)境法典編纂困難是客觀存在的,值得認真對待,但在國家環(huán)境保護義務領域,該研究的結論是錯誤的。要在部門法層面,充分體現(xiàn)2018年《憲法》修正后我國國家環(huán)境保護義務的豐富內涵,編纂環(huán)境法典是更為適當的規(guī)范路徑,能夠有效地回應所謂“解法典化”質疑;如果局限于環(huán)境單行法的模式,不能適應貫徹落實國家環(huán)境保護義務的需要。具體可從兩個方面展開:

第一,環(huán)境法典編纂最為重要的要求之一是有效回應社會實踐和需求,通過體系強制保障法律實施和法秩序的統(tǒng)一性,而不是在廣度上“無所不包”。有學者早就指出,不能將法典的所謂“完整性”誤解為反對法典化的理由,恰恰相反,現(xiàn)代社會中的法典早已不是“靜態(tài)法律秩序”的僵硬產物,而是具有相當的靈活性,所謂絕對的“完整性”是對法典本質的錯誤想象;“只有給法典強加上不現(xiàn)實的整體性要求之人,才會反對法典”。⑤[德]卡斯滕·施密特:《法典化理念的未來》,溫大軍譯,載《北航法律評論》2012年第1輯,第41-49頁。必須認識到,法典的體系性、完備性要求不能被機械理解為所涉范圍的“面面俱到”,而應是基于“體系強制”的要求對相應領域法律實踐與社會生活需求的系統(tǒng)回應和規(guī)范構造,并為法律實施提供有效的保障。就國家環(huán)境保護義務而言,其從憲法要求進一步“具體化”到部門法層級,本質上是對生態(tài)文明體制改革相關措施在法律上的確認。此時,法典編纂的方式可以通過內在的“體系強制”功能將各個方面的相關規(guī)則予以協(xié)調統(tǒng)一,為相應法律解釋和適用提供指引。如果相關規(guī)則分散在不同的環(huán)境立法之中,就缺少了這一維護法秩序統(tǒng)一的重要方式,不利于法律實施。

從另外一個角度說,目前基本達成共識的環(huán)境法典編纂思路是“適度法典化”,采取漸進式、開放式路徑,并不絕對排斥單行法的存在,而是形成“法典+單行法”的復合型體系。①呂忠梅:《中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》,載《東方法學》2021年第6期,第76頁?；谶@一定位,我國環(huán)境法典在以“總—分”結構實現(xiàn)體系嚴密的基礎上,也能夠以特定方式對新型環(huán)境事務以及相關社會現(xiàn)象保持一定開放性。②呂忠梅、田時雨:《環(huán)境法典編纂何以能》,載《蘇州大學學報》(法學版)2021年第4期,第9頁。實現(xiàn)“法典體系的嚴密性”和“法典體系的開放性”的相互平衡,關鍵在于各種立法技術的運用及形成的多樣化法律條款。這就為國家環(huán)境保護義務的體系化構造提供了基礎保障。

第二,國家環(huán)境保護義務問題具有普遍性、一般性,環(huán)境單行法模式無法加以全覆蓋。前面提到的生態(tài)環(huán)境管理體制、黨政聯(lián)合發(fā)文是當前我國環(huán)境法治中的一個普遍性議題,不是《環(huán)境保護法》或某一環(huán)境單行法所能涵蓋的。從加強中國特色社會主義法治建設的角度看,立法活動受到憲法的約束,即法律的內容形成應該以憲法文本所蘊含的立法規(guī)范為依據,體現(xiàn)憲法對于該部門法領域的價值和規(guī)范設定。③張翔:《憲法與部門法的三重關系》,載《中國法律評論》2019年第1期,第30頁。從前文分析可以看出,目前我國《憲法》中的國家環(huán)境保護義務,除了體現(xiàn)中國特色的國家權力劃分與機構設置外,還包括多主體間的互動關系,是生態(tài)環(huán)境保護領域黨和國家權力行使的動態(tài)過程,任何一部單一立法都不足以全面規(guī)范這一豐富的動態(tài)關系。只有系統(tǒng)化的環(huán)境法典才是妥善處理生態(tài)環(huán)境管理體制、黨政聯(lián)合發(fā)文等改革實踐提出現(xiàn)實問題的規(guī)范路徑。

三、國家環(huán)境保護義務對環(huán)境法典總則的規(guī)范指引

環(huán)境法典編纂需要選擇體現(xiàn)環(huán)境法本質和實現(xiàn)國家任務最為根本和精要的部分加以整合,對其基礎性范疇、制度和內容進行全面規(guī)定。④呂忠梅:《中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》,載《東方法學》2021年第6期,第70頁。在這一總體要求下,“美麗中國建設”的國家目標及國家環(huán)境保護義務需要在環(huán)境法典總則中得到充分體現(xiàn),并為法律解釋與適用提供相應規(guī)范指引。具體而言,有三個主要議題:

(一)對生態(tài)環(huán)境管理體制的規(guī)范指引

國家環(huán)境保護義務所內含的國家權力配置,是環(huán)境法典總則首先需要明確的重要內容,即對生態(tài)環(huán)境管理體制的規(guī)定。根據《環(huán)境保護法》及環(huán)境單行法的規(guī)定,我國生態(tài)環(huán)境管理體制在橫向關系上實行“統(tǒng)一管理與分部門負責相結合”,除環(huán)境保護部門承擔“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職責外,還有大量相關部門(近20個職能部門)也承擔一定的生態(tài)環(huán)境保護職責,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權力的配置相對分散⑤王金南:《國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究》,載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2015年第5期,第7-10頁。;在縱向關系上則實行“以塊為主”屬地管理體制。這種管理體制一直延續(xù)至今,但在近年來生態(tài)文明體制改革過程中發(fā)生某些變化:一是橫向關系上的“大部制改革”,即在2018年國務院機構改革中新組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部,對生態(tài)環(huán)境保護領域的職責進行了較大幅度的調整和整合;二是縱向關系上的“環(huán)保垂直管理改革”,以2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》為依據。在總結吸收生態(tài)文明體制改革相應實踐基礎上,環(huán)境法典總則中生態(tài)環(huán)境管理體制的規(guī)定可分為三個層面,在整體上體現(xiàn)國家環(huán)境保護義務的規(guī)范要求:

1.生態(tài)環(huán)境管理體制的總體安排

本部分目的是立足于憲法的總體精神,確認生態(tài)環(huán)境管理體制改革與發(fā)展的總體方向和目標,為生態(tài)環(huán)境保護領域橫向、縱向的權力劃分提供基礎性的規(guī)范依據。必須看到,國家權力是一種由法定權限所組成的國家機構的權力。①[德]齊佩利烏斯:《德國國家學》,趙宏譯,法律出版社2011年版,第82頁。這凸顯了生態(tài)環(huán)境管理體制所內涵的法律屬性。應注意到,在我國《憲法》第七自然段確認“美麗中國”的國家目標之前,該段開頭關于社會主義事業(yè)成就的表述,確認了國家目標實現(xiàn)的基本方式,即在黨的領導下國家采取的多方面措施。生態(tài)環(huán)境管理體制的總體安排,要以黨中央關于生態(tài)文明體制改革的決策部署為遵循。根據黨的十九大報告中“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”部分的表述以及2018年《深化黨和國家機構改革方案》的要求,總體上可歸納為“三個統(tǒng)一”,即:統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責,統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。考慮到自然資源資產問題較多涉及到民商法領域,不宜作為環(huán)境法典的規(guī)范內容;后兩項內容則是為落實“美麗中國”的國家目標而提出的核心要求,應當作為環(huán)境法典總則中生態(tài)環(huán)境管理體制規(guī)定的基礎定位與方向。概言之,生態(tài)環(huán)境管理體制的總體安排應確認為“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”以及“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責”,并通過適當的編纂技術在法典中形成具體條款。

2.生態(tài)環(huán)境管理體制的一般性規(guī)定

一般性規(guī)定是法典中具有概括性、統(tǒng)領性的規(guī)定;生態(tài)環(huán)境管理體制的一般性規(guī)定,是基于前述總體安排而對整個環(huán)境法典中的管理體制問題予以明確。這里的關鍵問題,在于通過規(guī)范的方式協(xié)調統(tǒng)一“大部制改革”和“環(huán)保垂直管理改革”的相互關系,形成符合生態(tài)文明體制改革實踐、保障環(huán)境法典有效實施的管理體制。應當根據當前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的主要矛盾,以此為基點形成環(huán)境法典的相應規(guī)定。

筆者主張,應當重視省級人民政府及其相應職能部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中處于的關鍵性“節(jié)點”位置,形成“中央—省”以及“省—地方”的雙重管理體制。在“中央—省”層面上,仍然實行傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)一管理與分部門負責相結合”“以塊為主”的管理體制,在各部門職能整合基礎上提出明確要求,同時確保中央對各地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管情況的指導和監(jiān)督;在“省—地方”層面上則充分體現(xiàn)環(huán)保垂直管理改革的要求,形成“以條為主”的管理體制,確保生態(tài)文明建設各項任務的貫徹落實與環(huán)境法律的實施。此時,省級人民政府及相關職能部門并不僅僅是基于“上傳下達”定位,而是具有統(tǒng)籌、監(jiān)督本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的職能,這與近年來我國環(huán)保垂直管理改革的治理邏輯保持一致,即加強省級人民政府及其生態(tài)環(huán)境部門在本行政區(qū)域內的管理權。①陳海嵩:《我國環(huán)境監(jiān)管轉型的制度邏輯》,載《法商研究》2019年第5期,第12頁。在環(huán)境法典總則編纂過程中確認上述雙重生態(tài)環(huán)境管理體制,本質上是適應生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化需要的監(jiān)管模式,以省級人民政府及其相關部門為關鍵點,充分發(fā)揮中央和地方在生態(tài)環(huán)境保護工作上的“兩個積極性”,并對環(huán)境法典中各個具體領域的監(jiān)管執(zhí)法提供指引。

3.生態(tài)環(huán)境管理體制的特殊性規(guī)定

由于生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)環(huán)境要素在空間上的整體性、事項上的綜合性特征,針對跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)管執(zhí)法具有一定的特殊性,必須克服行政區(qū)劃的局限性而進行整體性保護,這構成了生態(tài)環(huán)境管理體制的特殊規(guī)則。由此,環(huán)境法典總則中還需要根據跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素的特性,統(tǒng)籌不同環(huán)境要素、融合不同生態(tài)功能,協(xié)調、整合生態(tài)環(huán)境管理職權,形成生態(tài)環(huán)境管理體制的特殊性規(guī)定。具體包括兩個方面:一是跨行政區(qū)域、重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合機制的規(guī)定,即以2014 年《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定為基礎,進而圍繞“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”提出更為細致的要求,強化跨區(qū)域聯(lián)合行動的執(zhí)行與監(jiān)督;二是流域管理體制及協(xié)調機制的規(guī)定,即以2020年《中華人民共和國長江保護法》為基礎,避免“條塊分割”的碎片化管理體制,以統(tǒng)籌協(xié)調為原則,將流域作為一個獨立管理單元②邱秋:《〈長江保護法〉的流域管理體制創(chuàng)新》,載《環(huán)境保護》2021年第1期,第30頁。,明確中央人民政府、地方人民政府、中央人民政府各部門、地方人民政府各部門在流域保護上的職責以及協(xié)調機制,通過引致條款在環(huán)境法典總則中進行專門規(guī)定,為全國范圍內的流域立法提供指引。

(二)對政府生態(tài)環(huán)境保護職責的規(guī)范指引

我國《憲法》第89條明確將“領導和管理生態(tài)文明建設”作為國務院的一項重要職權,為人民政府承擔生態(tài)環(huán)境保護職責提供了憲法依據,是落實國家環(huán)境保護義務的重要方面。③張震:《中國憲法的環(huán)境觀及其規(guī)范表達》,載《中國法學》2018年第4期,第15頁。這凸顯了行政機關在生態(tài)文明建設、實現(xiàn)“美麗中國”國家目標中的重要性和重要地位。在憲法解釋學上,行政機關是履行環(huán)境保護國家任務的主要部門。④[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構》,林明鏘等譯,北京大學出版社2012年版,第151頁。在這一意義上說,環(huán)境法典對人民政府生態(tài)環(huán)境保護職責的規(guī)定是落實國家保護義務最為核心的內容所在。

筆者曾將國家環(huán)境保護義務類型化分為三類,即:現(xiàn)狀保持義務、危險防御義務、風險預防義務,并進行了相應的闡釋。⑤陳海嵩:《國家環(huán)境保護義務論》,北京大學出版社2015年版,第88-130頁。隨著生態(tài)文明建設的深入推進,這一分類有必要進行拓展和豐富,針對行政機關這一最為重要的主體,在環(huán)境法典總則中分別加以規(guī)定,并對環(huán)境法典中所有的政府職責內容構成規(guī)范指引,具體而言:

第一,人民政府的環(huán)境危險防御義務及其職責。即針對具有明顯、直接環(huán)境危害性的“危險”,政府應該采取干預性措施并加以排除,主要體現(xiàn)為對造成生態(tài)環(huán)境影響的相對人進行直接管制并采取多種制裁性措施。本部分內容普遍體現(xiàn)在已有的外國環(huán)境法典之中。如,《法國環(huán)境法典》第一卷“共同規(guī)定”第七編對政府在行政檢查、行政監(jiān)督、行政處罰過程中的職權進行了具體規(guī)定。①莫菲等譯:《法國環(huán)境法典》,法律出版社2018年版,第104頁。又如,《德國環(huán)境法典》(專家委員會草案)總則部分第一章第六節(jié)對“公共行政的環(huán)境義務”進行了專門規(guī)定。②沈百鑫等譯:《德國環(huán)境法典》(專家委員會草案),法律出版社2021年版,第58頁。其他相關立法例不一一列舉。我國環(huán)境法典總則應當立足于環(huán)境危險防御義務,對政府及時采取措施干預或排除本行政區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境損害提出明確的規(guī)范要求。

第二,人民政府的環(huán)境風險預防義務及其職責。這里的“風險”是相對于“危險”而言,兩者區(qū)分的關鍵在于行為和危害后果之間的因果關系,如果存在科學上的不確定性,傳統(tǒng)的危險防御義務就無法涵蓋而提出了風險預防的要求,是國家環(huán)境保護義務的有機組成部分。研究指出,單純的危險防御會使得環(huán)境法典出現(xiàn)固化的問題,因此,需要將環(huán)境風險預防納入人民政府職責的范圍,強化各種柔性、指導性環(huán)境管制措施,這也是可持續(xù)發(fā)展的內在體現(xiàn)。③劉洪巖:《域外環(huán)境法典編纂的實踐與啟示》,法律出版社2021年版,第94頁。為充分應對現(xiàn)代風險社會的挑戰(zhàn)、真正貫徹落實“美麗中國建設”國家目標,我國環(huán)境法典總則應當立足于環(huán)境風險預防義務,對人民政府采取合理、適當的預防措施應對環(huán)境風險的職責進行規(guī)定。有必要說明的是,該規(guī)定僅是對人民政府采取風險預防措施提出的要求,不是環(huán)境法典基本原則意義上的“風險預防義務”,不涉及人民政府職責以外的其他領域。

第三,人民政府的環(huán)境質量改善義務及其職責。這里的“環(huán)境質量改善義務”是對原“現(xiàn)狀保持義務”的拓展,除了原有的“禁止環(huán)境水平倒退”要求之外,更強調國家有義務采取各種積極性措施,不斷實現(xiàn)環(huán)境質量的改善和提升。隨著我國生態(tài)文明建設的推進,從“十三五”開始,“環(huán)境質量改善”已經取代傳統(tǒng)總量控制目標而成為我國生態(tài)環(huán)境保護的國家任務。④陳海嵩:《實現(xiàn)環(huán)境質量改善目標的國家義務構造》,載《法治研究》2018年第6期,第69頁。環(huán)境法典編纂自然應當順應這一發(fā)展趨勢,在總則中確認人民政府的環(huán)境質量改善義務,要求各級人民政府采取積極有效措施持續(xù)改善本行政區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境質量。

第四,人民政府的環(huán)境應急義務及其職責。環(huán)境應急義務屬于特殊意義上的國家環(huán)境保護義務,是國家在應對突發(fā)環(huán)境事件等緊急情況時采取積極措施的責任。就性質而言,人民政府的環(huán)境應急義務是行政緊急權力在生態(tài)環(huán)境保護領域的運用。行政緊急權力是國家緊急權力的一部分,是針對緊急狀態(tài)而賦予人民政府以特殊的、比平常時期更大的行政權力。⑤江必新:《緊急狀態(tài)與行政法治》,載《法學研究》2004年第2期,第3頁。為強化人民政府及有關職能部門及時應對突發(fā)環(huán)境實踐的職責,有必要在環(huán)境法典總則中加以專門規(guī)定,要求各級人民政府建立突發(fā)環(huán)境事件應急預案機制,并積極采取風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等措施。

(三)對生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)與國家法律有機銜接的規(guī)范指引

黨的十八大以來,美麗中國建設邁出重大步伐,我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化。⑥孫金龍:《肩負起新時代建設美麗中國的歷史使命》,載《求是》2022年第4期,第50頁。在這一過程中,形成了一種新的規(guī)范現(xiàn)象,表現(xiàn)為“黨政聯(lián)合發(fā)文”形式的生態(tài)環(huán)境保護黨內法規(guī),構成了中國生態(tài)環(huán)境法治體系中不可或缺的規(guī)范類別,如,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(2015年8月)、《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》(2019年6月)等黨內法規(guī)。

從根本上說,無論哪個領域開展法典編纂,都要堅持從中國國情和實際出發(fā)、堅持問題導向、緊扣實踐需求。①許安標:《總結編纂民法典的經驗 推動條件成熟立法領域法典編纂》,載《民主與法制》2021年第35期,第10頁。立足于生態(tài)文明建設實踐,我們應當進行全面、深入的分析并在環(huán)境法典中體現(xiàn)黨內法規(guī)的要求。在規(guī)范內容上,《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》規(guī)定的黨政領導干部責任追究、生態(tài)環(huán)境保護職責履行的監(jiān)督等事項,與國家權力行使有著直接關聯(lián),因此,也應視為貫徹落實國家環(huán)境保護義務的一種方式,須在環(huán)境法典總則中得以體現(xiàn),實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)與國家法律的有機銜接和規(guī)范合力。從另一個角度說,法典編纂也是實現(xiàn)兩者有機銜接最為合適的規(guī)范路徑;總則中的相關規(guī)定能夠為環(huán)境法典范圍內的相關問題提供基礎依據和規(guī)范指引,實現(xiàn)執(zhí)政黨領導下生態(tài)文明體制改革的法治化、規(guī)范化。這構成了當代中國環(huán)境法研究的一個重要課題,即需要在整體性的生態(tài)文明法治體系中實現(xiàn)國法黨規(guī)有機銜接。②呂忠梅、田時雨:《在習近平法治思想指引下建設生態(tài)文明法治體系》,載《法學論壇》2021年第2期,第12頁。

需要注意的是,在環(huán)境法典總則中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)與國家法律有機銜接、貫徹落實國家環(huán)境保護義務,相較于一般意義上“黨內法規(guī)與國家法律相銜接”的內涵更加豐富。由于生態(tài)環(huán)境保護領域所具有的綜合性、交叉性及政治性,生態(tài)環(huán)境保護黨內法規(guī)具有普遍約束力,涉及到相應的國家與社會事務,在生態(tài)文明建設實踐中發(fā)揮著舉足輕重的規(guī)范效力。基于此,環(huán)境法典總則不宜用一個簡單的單向銜接條款(例如,規(guī)定“本法規(guī)定須與生態(tài)環(huán)境保護黨內法規(guī)相銜接”)來涵蓋和處理生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)與國家法律兩者關系問題,而是應根據中國特色社會主義法治體系的內在要求,明確生態(tài)環(huán)境保護黨內法規(guī)的法律淵源地位。

四、履行國家環(huán)境保護義務的監(jiān)督及對環(huán)境法典分則的規(guī)范指引

在環(huán)境法典總則對國家環(huán)境保護義務的核心內容予以規(guī)范的基礎上,為保障法律有效實施,需要進一步對履行監(jiān)督及分則中相關內容予以明確,更為切實地推動“美麗中國建設”國家目標的實現(xiàn)。從法典編纂的角度看,包括三個重要方面:

(一)履行國家環(huán)境保護義務情況的監(jiān)督措施

在環(huán)境法典中規(guī)定履行國家環(huán)境保護義務的監(jiān)督措施,一方面需要對《環(huán)境保護法》中相關制度予以吸收和整合,另一方面需要將生態(tài)環(huán)境保護職責監(jiān)督與履行的重要制度和改革措施予以法律確認。③陳海嵩:《生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范構造與法典化表達》,載《蘇州大學學報》(法學版)2021年第4期,第36-37頁。

除此之外,還有一個重要制度在監(jiān)督國家環(huán)境保護義務履行情況中發(fā)揮著舉足輕重的作用,它就是生態(tài)環(huán)境保護督察制度,該制度需要在環(huán)境法典中加以專門規(guī)定。生態(tài)環(huán)境保護督察是黨中央推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設的重大舉措,具有重要的地位。④楊超等:《以中央生態(tài)環(huán)境保護督察推動生態(tài)環(huán)境領域治理體系現(xiàn)代化建設》,載《環(huán)境保護》2021年第12期,第48頁。2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》頒布實施,是生態(tài)環(huán)境保護督察法治化、規(guī)范化建設的標志,已經形成較為穩(wěn)定的法律規(guī)則體系,以及“一辦六局”的中央生態(tài)環(huán)境保護督察組織體系(即中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室和生態(tài)環(huán)境部所轄的六個區(qū)域督察局),各地也相繼出臺地方立法,形成相應的生態(tài)環(huán)境保護督察機構及專門隊伍?？傮w而言,生態(tài)環(huán)境保護督察不同于前述的其他國家環(huán)境保護義務履行監(jiān)督類制度,其具有政治與法律雙重屬性,既是落實黨中央重大決策部署、督促地方黨委和人民政府履行生態(tài)環(huán)境保護職責的舉措,也是具有規(guī)范性要求的法律規(guī)則體系,需要基于中國特色社會主義法治體系的總體要求,在環(huán)境法典中對生態(tài)環(huán)境保護督察法律法規(guī)體系予以準確定位。考慮到法典編纂的理性化要求,需要針對生態(tài)環(huán)境保護督察實踐中的體制構造、流程和措施加以確認。筆者認為,主要應包括兩個層面:在實體法層面,需要在憲法央地關系的整體框架中,合理分配本領域中央及省級立法權限,完善生態(tài)環(huán)境保護督察“中央—省”兩級立法,對各級生態(tài)環(huán)境保護督察主體、督察對象、督察內容進行相應的規(guī)定;在程序法層面,基于生態(tài)環(huán)境保護督察運行的全過程,明確例行督察及“回頭看”、專項督察、定點督察的程序規(guī)則,確認派駐監(jiān)察的規(guī)則,形成對生態(tài)環(huán)境保護督察一般程序、簡易程序、特殊程序“全覆蓋”的法律規(guī)則構造。環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境保護督察具體條款的擬定,須全面涵蓋上述內容,并與《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》以及各省的地方立法保持銜接。

(二)人民政府生態(tài)環(huán)境保護職責在各編中的構造

從體系性要求上看,環(huán)境法典總則通過抽象提煉具體的環(huán)境法律規(guī)范,為分則具體領域的規(guī)范制定與適用提供引導和制約。①吳凱杰:《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》,載《法制與社會發(fā)展》2021年第3期,第180頁。在環(huán)境法典各分則中落實國家環(huán)境保護義務的要求,主要是對各具體領域中的人民政府生態(tài)環(huán)境保護職責進一步加以明確和細化。從目前學界的認識上看,環(huán)境法典的總體框架包括總則編、污染防治編、自然保護編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責任編五個方面。②汪勁:《論中國環(huán)境法典框架體系的構建與創(chuàng)新》,載《當代法學》2021年第6期,第18頁。相應地,需要圍繞污染防治、自然保護、綠色低碳發(fā)展三個領域具體規(guī)定人民政府職責:

第一,就污染防治編而言,該部分的人民政府職責來源于人民政府的環(huán)境危險防御義務,以及特殊情況下的環(huán)境應急義務。前者指涉因人類行為造成環(huán)境污染所產生的確定性危害后果而產生的政府責任,避免或減輕人身、財產損害或生態(tài)環(huán)境損害;后者指涉應對各類突發(fā)環(huán)境事故所造成損害的政府責任。相較而言,本部分內容較為成熟穩(wěn)定,法典編纂的任務主要是系統(tǒng)梳理《環(huán)境保護法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》及各環(huán)境單行法的規(guī)定,在總則相應規(guī)定的指引下,就各級人民政府在污染防治、環(huán)境應急中應當履行的職責進行細化規(guī)定,同時規(guī)定其他相關職能部門在“三定方案”規(guī)定的職責范圍內負責環(huán)境污染防治監(jiān)督管理工作。

第二,就自然保護編而言,該部分的政府職責來源于人民政府的環(huán)境質量改善義務和環(huán)境風險預防義務,是人民政府在保護、利用、管理自然生態(tài)要素和空間管理中所擔負的責任,一方面,需要采取各種措施保持、提升生態(tài)系統(tǒng)功能,發(fā)揮生態(tài)、經濟、社會的綜合效益;另一方面,則需要在生物多樣性、野生動植物保護等特定領域,積極采取措施應對可能造成生態(tài)環(huán)境破壞、人身損害的風險。應當看到,由于我國自然生態(tài)保護法律體系長期以來較為滯后,一系列相關立法也正在制定或修改過程中(如自然保護地立法、國家公園立法、野生動物保護立法等),自然生態(tài)保護管理體制存在復雜性、多樣性,環(huán)境法典尚不足以對此進行過于細化的規(guī)定,更穩(wěn)妥的方式是形成一個基本框架為具體立法提供規(guī)范空間。因此,自然保護編中的政府職責規(guī)定,應遵循生態(tài)文明體制改革以及2018年國務院機構改革的總體精神,建立生態(tài)區(qū)域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理、要素管理與綜合管理相統(tǒng)一的基本框架,同時對應對特定環(huán)境風險的舉措、生態(tài)區(qū)域保護的協(xié)調機制等內容進行原則性規(guī)定。需要注意的是,在生態(tài)文明體制改革中已經明確實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理的特殊區(qū)域(如國家公園),應當用專門條款予以確認。

第三,就綠色低碳發(fā)展編而言,該部分的政府職責來源于人民政府的環(huán)境質量改善義務,是人民政府在促進節(jié)能減排、貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)經濟社會高質量發(fā)展過程中所具有的責任。在總體安排上,該部分內容具有“柔性為主、剛性為輔”的特點,核心內容包括清潔生產、綠色流通、綠色消費三方面,同時,應規(guī)定相關的一系列保障措施。①張忠民:《環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編對可持續(xù)發(fā)展理念的體系回應與制度落實》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2022年第1期,第92-94頁。由于上述特征,綠色低碳發(fā)展編中的政府職責規(guī)定主要應從兩個方面展開:一是根據2018年國務院機構改革及“三定方案”,確認綠色低碳發(fā)展“一主兩輔”的部門職責分工,即由各級發(fā)展改革部門負責組織協(xié)調、監(jiān)督管理其區(qū)域內的綠色低碳發(fā)展工作,生態(tài)環(huán)境、自然資源部門在各自職責范圍內負責相關工作。二是各級人民政府采取多種措施促進綠色低碳發(fā)展,并建立相應考核評價機制,構建國家與各類經濟主體基于行為和責任的合作式法律結構。②杜輝:《公私交融秩序下環(huán)境法的體系化》,載《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2020年第4期,第25頁。

(三)多種國家權力在生態(tài)環(huán)境責任追究中的協(xié)同

如前所述,國家環(huán)境保護義務中的多種國家權力存在著互動協(xié)調關系,這需要在環(huán)境法典“生態(tài)環(huán)境責任編”之中予以體現(xiàn)和回應。總體而言,可按照如下規(guī)范路徑加以處理:(1)針對生態(tài)環(huán)境保護行政權與審判權的關系,基于憲法明確賦予國家行政機關“領導和管理生態(tài)文明建設”職能,行政權在實現(xiàn)環(huán)境公共利益、實施環(huán)境法律法規(guī)上具有相對優(yōu)先性,但也必須認識到,生態(tài)環(huán)境損害及風險預防的公法救濟機制同樣存在一定局限性;生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境民事公益訴訟兩者是相互補充關系,應通過多種國家權力的協(xié)調統(tǒng)一實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的整全性保護。③陳海嵩:《生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的國家權力分工》,載《政法論叢》2021年第5期,第102頁。在編纂技術上,可通過在本部分中用專門條款明確前述兩者的“互補”關系;(2)針對生態(tài)環(huán)境保護行政權與檢察權的關系,為體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護行政權與檢察權相互間既積極監(jiān)督又相互配合的關系,應在本部分中用專門條款規(guī)定檢察行政公益訴訟,明確當負有監(jiān)管職責的行政機關行為違法,或不主動履行監(jiān)管義務導致環(huán)境公共利益受損時,檢察機關先提出檢察建議,并可依法起訴的制度安排。(3)針對監(jiān)察權與生態(tài)環(huán)境保護領域國家權力的關系,本部分主要從兩個方面加以規(guī)定:一是與法典中生態(tài)環(huán)境保護督察的專門規(guī)定相對應,原則性地規(guī)定相應責任追究辦法;二是歸納整理《環(huán)境保護法》《中華人民共和國公務員法》及環(huán)境單行法的相關規(guī)定,明確違法違紀人員的行政處分,同時規(guī)定行政機關向司法機關、監(jiān)察機關移交移送機制。

五、結語

國家義務體現(xiàn)了正當化的國家理性,是國家權力積極介入經濟社會各個領域、實現(xiàn)公共利益的基礎性責任,也是現(xiàn)代國家的基礎之一。2018年修正后的我國《憲法》對“美麗中國建設”國家目標及國家環(huán)境保護義務進行了明確規(guī)定,需要進一步在環(huán)境法典編纂中予以“具體化”,可分為兩個層面:一是在環(huán)境法典總則中,對生態(tài)環(huán)境管理體制、人民政府生態(tài)環(huán)境保護職責、生態(tài)環(huán)境黨內法規(guī)與國家法律有機銜接、履行國家環(huán)境保護義務的監(jiān)督等核心內容提供規(guī)范指引,以“提取公因式”的方式形成體系效力及涵攝效力;二是在環(huán)境法典分則中,對具體領域的人民政府生態(tài)環(huán)境保護職責、特定國家權力運行等內容進行專門規(guī)定。這就在部門法層面形成了國家環(huán)境保護義務的體系化規(guī)則,有助于環(huán)境法典編纂工作的順利推進。ML