交警隊行政處罰主體資格問題透析
——以某交通違法行政處罰執(zhí)法主體爭議案為切入點

劉家海，湯雅婷

（1.南寧市良慶區(qū)人民政府，廣西 南寧 530201；2.廣西職業(yè)師范學(xué)院，廣西 南寧 530007）

一、研究緣起

2021 年9 月28 日，廣西壯族自治區(qū)南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)人民法院立案受理了原告劉某訴南寧市公安局交通警察支隊二大隊行政訴訟案。原告訴稱，被告于2021 年5 月10 日以4501031201425582 號《公安交通管理簡易程序處罰決定書》對劉某做出了罰款200 元及記3 分的行政處罰。該決定書認定原告劉某于2021 年4 月4 日9 時59 分，在G242 線3461 千米700 米處實施機動車違反禁止標線指示的違法行為（代碼13450），違反了《中華人民共和國道路交通安全法》第三十八條的規(guī)定。劉某除對處罰的事實認定、法律適用、處罰程序等提出異議外，特別對被告實施行政處罰的執(zhí)法主體資格提出質(zhì)疑。劉某認為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定①本案爭議的違法行為發(fā)生在2021 年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》生效之前，且本文所討論法條涉及的內(nèi)容在新《中華人民共和國行政處罰法》中仍然保留適用，故本文統(tǒng)稱為《中華人民共和國行政處罰法》，不作新法與舊法的區(qū)分。，行政處罰應(yīng)當(dāng)是由“縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄”，并“在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施”，被告作為南寧市公安局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不具有執(zhí)法主體資格。被告認為《中華人民共和國道路交通安全法》第五條和《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條已賦予其執(zhí)法及處罰的權(quán)力，因此其執(zhí)法主體合法。法院于2021 年12 月10 日做出一審判決認為，對道路交通安全違法行為做出處罰的執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)為違法行為地的交通管理部門。本案中，被告認定原告駕駛機動車發(fā)生壓線的違法行為發(fā)生在南寧市上林縣，并非被告轄區(qū)南寧市青秀區(qū)的管轄范圍，被告對非轄區(qū)內(nèi)的機動車違法行為進行行政處罰沒有相應(yīng)職權(quán)，判決予以撤銷。對此，劉某認為，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第二款的規(guī)定，違法行為發(fā)生地沒有當(dāng)場處罰的，機動車登記地公安交通管理部門可以處罰，因此，交警部門對非轄區(qū)的違法行為是可以處罰的，本案被告處罰行為的違法性不在于被處罰的違法行為是否發(fā)生在其轄區(qū)之內(nèi)，而在于被告不具備法定行政執(zhí)法機關(guān)的主體資格，即其作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)沒有取得法律、法規(guī)授權(quán)的主體資格，一審法院僅以違法行為不發(fā)生在轄區(qū)而判決撤銷，屬于適用法律錯誤，原告遂提起上訴。目前，此案正在等待法院的進一步審理。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的主體只能是法定的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。此外，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于人民法院依據(jù)法律、法規(guī)對被訴行政行為合法性進行審查的規(guī)定，一般認為，行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政機構(gòu)（包括行政訴訟法司法解釋所稱的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或其他組織）經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)也具有行政處罰主體資格。因此，可以將法定行政機關(guān)稱為法定主體，將法律、法規(guī)授權(quán)的組織或授權(quán)機構(gòu)稱為授權(quán)主體。因為《公安機關(guān)組織管理條例》已規(guī)定公安機關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)是公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。故綜上可知，對交通違法行為實施行政處罰的執(zhí)法主體只有兩種可能的形式：一種是公安機關(guān)，另一種是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的公安交通管理內(nèi)設(shè)機構(gòu)（以下簡稱“交警隊”）①根據(jù)《公安機關(guān)組織管理條例》（2006 年國務(wù)院令第479 號）第七條規(guī)定：縣級以上地方人民政府公安機關(guān)和公安分局內(nèi)設(shè)機構(gòu)分為綜合管理機構(gòu)和執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)。執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)實行隊建制，稱為總隊、支隊、大隊、中隊。因此，常態(tài)下在公安交警執(zhí)法隊伍建制中不應(yīng)再有派出機構(gòu)、事業(yè)單位或其他組織的形式。。本文遂以劉某行政訴訟案為切入點，對交警隊行政處罰主體資格問題展開探討。

二、交警隊成為行政處罰法定主體的可能性

行政機關(guān)屬于職權(quán)行政主體，是根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“組織法”）的規(guī)定設(shè)立的各級人民政府及其部門，在其成立時即依法獲得相應(yīng)的職權(quán)并具有獨立行政主體資格的組織[1]。因此，作為職權(quán)行政主體的行政機關(guān)就是法定行政機關(guān)，即法定主體。在一個相對成熟的政府構(gòu)架中，即使其他單行法律、法規(guī)不再對相關(guān)領(lǐng)域的管理職權(quán)作進一步的規(guī)定，也不影響法定行政機關(guān)作為法定主體行使其所分工負責(zé)領(lǐng)域的管理職權(quán)。這與需要通過其他單行法律、法規(guī)特別授權(quán)才取得職權(quán)和資格的組織或機構(gòu)——“授權(quán)行政主體”在性質(zhì)上是不同的。

《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負責(zé)全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。”由此可見，對交通違法行為實施行政處罰是交通安全管理工作的一部分。因此，正確理解“縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門”是研判《中華人民共和國道路交通安全法》之下的交警隊是否屬于法定行政機關(guān)的前提和關(guān)鍵。

（一）關(guān)于“縣級以上地方各級人民政府”的理解

根據(jù)憲法第三十條規(guī)定，我國行政區(qū)域劃分的基本構(gòu)架：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。為便于管理，直轄市和較大的市可分為區(qū)、縣，自治州還可分為縣、自治縣、市。根據(jù)組織法第一條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。根據(jù)組織法第七十三條第四項、第五項規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機關(guān)工作人員……管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)等事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護、自然資源、財政、民政、社會保障、公安、民族事務(wù)、司法行政、人口與計劃生育等行政工作。依照憲法和組織法的這些規(guī)定，主要承擔(dān)交管執(zhí)法任務(wù)的市及其市轄區(qū)、縣均屬于地方各級人民政府中的一級。實踐中，設(shè)區(qū)的市交警支隊、縣交警大隊以及設(shè)置在市轄各城區(qū)的交警大隊，在管理體制上往往采取兩種不同做法：一是納入市本級人民政府的公安行政工作，其人員接受市本級人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎懲；二是納入縣、區(qū)本級人民政府的公安行政工作，其人員接受縣、區(qū)本級人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎懲。如果有的地方根據(jù)工作需要對交警大隊實行雙重管理，則必須明確是以市本級管理為主還是以縣、區(qū)本級管理為主。否則，交警機構(gòu)的組織合法性即主體合法性將可能游離于立法所設(shè)定的政府構(gòu)架之外。

（二）關(guān)于“公安機關(guān)交通管理部門”的理解

行政法意義上的“機關(guān)”，是指行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和組織法設(shè)立而獲得相應(yīng)的職權(quán)，具有獨立的行政編制和財政撥款，能夠以自己的名義獨立對外行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任的各級人民政府及其組成部門。所謂“部門”，是指組成某一類縱向行政管理系統(tǒng)的整體行政機關(guān)。一般情況下，判斷一個行政主體是內(nèi)部機構(gòu)還是行政機關(guān)，不應(yīng)僅從名稱上進行判斷，而應(yīng)從其實質(zhì)內(nèi)容上進行分析。行政機關(guān)的內(nèi)部行政機構(gòu)，如果不具有獨立的人員編制或獨立的財政撥款，或者法律、法規(guī)沒有賦予其行政職權(quán)的，無論它的名稱是什么，它都屬于內(nèi)部機構(gòu)，而不屬于行政機關(guān)[2]。如果將“機關(guān)”和“部門”的概念綜合起來看，《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定的公安部門或公安機關(guān)就是根據(jù)憲法和組織法管理全國和各級行政轄區(qū)公安行政工作的公安部以及縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)或公安部門。在我國的道路交通安全管理領(lǐng)域，“公安機關(guān)交通管理部門”已成為一個歷史性的慣常概念，筆者認為，在“交通管理部門”前冠以“公安機關(guān)”，表明此交通管理部門系統(tǒng)歸屬于公安機關(guān)，既區(qū)別于民政、教育、稅務(wù)、海關(guān)等其他部門系統(tǒng)，也區(qū)別于交通運輸管理的“交通”部門系統(tǒng)。在“公安機關(guān)”后標明“交通管理部門”則是為了表明此交通管理部門在公安機關(guān)內(nèi)部中與治安管理、邊防管理、消防管理、刑事偵查等其他職能部門的區(qū)別。綜上可知，《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的“公安機關(guān)交通管理部門”性質(zhì)上屬于公安機關(guān)，職能上是負責(zé)交通管理，仍然屬于法定行政機關(guān)和法定主體的范疇，故筆者認為，將其稱為“公安交通管理機關(guān)”更為準確。因此，不能因為“交通管理部門”這一用詞而望文生義地將其理解為行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)中的“部門”，進而理解為對公安機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的交警機構(gòu)主體職權(quán)和資格的法律授權(quán)①交通警察作為公安機關(guān)中一個比較特殊的警種，在其發(fā)展歷程中，人員編制、隊伍構(gòu)成、管理體制等都有不小的變革。20 世紀80年代，交通警察曾經(jīng)由交通部門負責(zé)編制和管理工作，公安業(yè)務(wù)和教育培訓(xùn)則由地方公安機關(guān)負責(zé)。1986 年體制改革后，直到20 世紀90年代各地方交通公安機構(gòu)才與交通部公安局脫鉤，其人員編制、管理體制、機構(gòu)設(shè)置等逐步脫離各級地方交通機關(guān)，納入各級地方公安機關(guān)（參見鄭才城、譚正江、畢華：《道路交通安全法學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社，2017，第34，38-39 頁）。因此，交通警察從各級交通管理機構(gòu)成建制地劃歸地方各級公安機關(guān)后，保留了較其他職能警種更強的組織機構(gòu)意義上的“獨立性”。但《道路交通安全法學(xué)》作者認為交警隊作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)，是各級地方公安機關(guān)交通管理部門，可依據(jù)《中華人民共和國道路交通管理法》第五條的規(guī)定授權(quán)取得執(zhí)法主體資格。筆者對此不予贊同，并將在下文中提出商榷。。

依上，如果交警隊被納入各級地方人民政府行政機關(guān)序列，具有行政機構(gòu)人員編制和財政撥款，其組織和人員接受或主要接受本級人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎懲，則交警隊在性質(zhì)上屬于各本級人民政府的公安交通管理機關(guān)，即《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定的“公安交通管理機關(guān)”，能夠以法定行政機關(guān)的資格，在各本級人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的公安行政工作中承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理職責(zé)，因而具有對本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通違法行為實施行政處罰的執(zhí)法主體資格。

需要注意的是，2007 年《公安機關(guān)組織管理條例》施行后，再將交警隊列入各本級人民政府行政機關(guān)之列，在筆者看來已不適宜。實踐中，有些地方設(shè)置公安交通管理局，實行“局隊合一”的體制，使公安交通管理局以政府部門的形式取得作為法定行政機關(guān)的執(zhí)法資格。但是，政府所設(shè)置的公安交通管理局必須事實上具有獨立的機構(gòu)編制和財政撥款，其組織和人員主要接受各本級地方人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎懲，才有可能符合組織法的要求，成為《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門”，才能享有法定執(zhí)法主體的資格、行使法定行政機關(guān)的職權(quán)。如果僅有公安交通管理局之名，而無行政機關(guān)法定要素之實，仍不能行法定主體之權(quán)。

三、交警隊成為行政處罰授權(quán)主體的邏輯及其評價

1988 年頒布的《中華人民共和國道路交通管理條例》中，明確規(guī)定“對違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級的公安交通管理機關(guān)裁決。警告、五十元以下罰款、吊扣二個月以下駕駛證，可以由交通警察隊裁決”。據(jù)此，當(dāng)時的交警隊無疑屬于法規(guī)授權(quán)的主體。但《中華人民共和國行政處罰法》（1996 年）將執(zhí)法主體規(guī)定為“縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”，《中華人民共和國道路交通安全法》（2004 年）將執(zhí)法主體規(guī)定為“縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門”后，交警隊的執(zhí)法主體資格便不再具有法律、法規(guī)的明確授權(quán)。此后，交警隊（尤其是地級設(shè)區(qū)市交警支隊下設(shè)的交警大隊）是否具有執(zhí)法主體資格的問題，在理論與實務(wù)上均產(chǎn)生了較大的爭議。學(xué)界對交警機構(gòu)經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)獲得執(zhí)法資格的闡釋，主要有法律授權(quán)說、綜合授權(quán)說、法規(guī)授權(quán)說三種不同的觀點。

（一）法律授權(quán)說

有專家認為，縣級以上公安機關(guān)內(nèi)設(shè)的交警機構(gòu)依《中華人民共和國道路交通安全法》的授權(quán)獲得行政主體資格。這種觀點的核心在于：一是在對象劃分上，認為縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)是法定行政機關(guān)，公安機關(guān)內(nèi)設(shè)的“公安交通管理部門”（執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)）屬于公安機關(guān)內(nèi)部的“交警機構(gòu)”。二是在授權(quán)依據(jù)上，認為交警機構(gòu)是依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的規(guī)定而獲得授權(quán)，且并不論及該授權(quán)與《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》有關(guān)[3][4]。

這種理解在對行政機關(guān)與內(nèi)設(shè)機構(gòu)的認識上，與《公安機關(guān)組織管理條例》的規(guī)定是一致的，但其關(guān)于交警機構(gòu)的執(zhí)法資格由《中華人民共和國道路交通安全法》授權(quán)之說則值得商榷。其一，《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定“國務(wù)院公安部門負責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作”，這實際上是對部門主管權(quán)的規(guī)定，是基于組織法對整個公安交通管理工作主管部門的賦權(quán)。在以某一行政部門系統(tǒng)為對象的單行法律、法規(guī)的立法中，大多會在“總則”中有類似的條款。如果這也算是對交警機構(gòu)主體資格授權(quán)的話，以此類推，幾乎所有政府部門系統(tǒng)內(nèi)部的行政機構(gòu)都能因此享有獨立行政職權(quán)和執(zhí)法主體資格。這顯然與立法的規(guī)律和執(zhí)法機構(gòu)的實際情況不符。其二，《中華人民共和國道路交通安全法》第八十七條“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應(yīng)當(dāng)及時糾正。公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰。對于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行”的規(guī)定，是對交警部門及其執(zhí)勤警察執(zhí)法的義務(wù)性規(guī)定，是對義務(wù)的強調(diào)，而不是對交警隊執(zhí)法資格的立法授權(quán)?；谝陨戏治觯P者認為，《中華人民共和國道路交通安全法》相關(guān)條款并不能看作是對交警機構(gòu)享有獨立執(zhí)法主體資格的法律授權(quán)，交警隊執(zhí)法資格的法律授權(quán)說并不因此而成立。

（二）綜合授權(quán)說

綜合授權(quán)說認為，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第五條、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款①《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款規(guī)定：“對道路交通安全違法行為人處以罰款或者暫扣駕駛證處罰的，由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府公安機關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門作出決定；對處以吊銷機動車駕駛證處罰的，由設(shè)區(qū)的市人民政府公安機關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門作出決定?！钡谝话倭憔艞l第二款規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門對非本轄區(qū)機動車的道路交通安全違法行為沒有當(dāng)場處罰的，可以由機動車登記地的公安機關(guān)交通管理部門處罰?！币约啊兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第四十六條第三項②《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部第69 號令）第四十六條：“本規(guī)定中下列用語的含義：……（三）‘縣級以上公安機關(guān)交通管理部門’，是指縣級以上公安機關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門。‘設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理部門’，是指設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門?！币?guī)定，對道路交通安全違法行為人處以罰款處罰的，可以由縣級以上人民政府公安機關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門做出，因此，一般設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理機構(gòu)下設(shè)的公安交通警察大隊相當(dāng)于縣級的公安機關(guān)交通管理部門，具有行政處罰執(zhí)法資格。這種將不同層級規(guī)范綜合起來理解的觀點及其論述，主要體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于交通警察支隊的下屬大隊能否作為行政處罰主體等問題的答復(fù)》（〔2009〕行他字第9 號，以下簡稱“答復(fù)”）和最高人民法院法官的文章《關(guān)于交通警察支隊下屬的大隊能否作為行政處罰主體等問題》中[5]。但是，筆者認為，法官推理論證的基礎(chǔ)和邏輯存在一定問題，綜合授權(quán)說值得商榷。

首先，授權(quán)依據(jù)規(guī)范的混同。該《答復(fù)》將《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》一并作為交警機構(gòu)享有行政處罰主體資格的依據(jù)，這里存在的依據(jù)混同的錯誤主要有以下三點：其一，在行政訴訟中，合法性審查的依據(jù)是法律、法規(guī)，作為部門規(guī)章的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》只有在個案中經(jīng)法院根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定對其合法性做出判斷之后，才能參照適用?！秶鴦?wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔1996〕13 號）中早就明確，凡是行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)以自己名義實施行政處罰的，或者法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件授權(quán)組織實施行政處罰的，都要盡快予以糾正。因此，對交警機構(gòu)執(zhí)法主體資格的授權(quán)依據(jù)只能是法律、法規(guī)，而不能是部門規(guī)章。其二，從法律規(guī)范效力等級關(guān)系進行分析，如果能以《中華人民共和國道路交通安全法》作為有效的授權(quán)依據(jù)，就不再需要以位階更低的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》重復(fù)立法進行授權(quán)。假如需要以《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》作為授權(quán)依據(jù)，就會反證《中華人民共和國道路交通安全法》不是有效的授權(quán)依據(jù)；同理，假如需要以《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》作為授權(quán)依據(jù)，就會反證《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》不是有效的授權(quán)依據(jù)。其三，如前所述，《中華人民共和國道路交通安全法》第五條是對公安交通管理部門主管權(quán)的賦權(quán)，不能看作是對交警機構(gòu)獨立執(zhí)法資格的法律授權(quán)。

其次，行政授權(quán)依據(jù)不成立?！蛾P(guān)于交通警察支隊下屬的大隊能否作為行政處罰主體等問題》中稱，公安部交通管理局曾在給廣西壯族自治區(qū)公安廳的答復(fù)意見（以下簡稱“意見”）中指出：“設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理機構(gòu)下設(shè)的公安交通警察大隊，屬于實施條例第一百零九條第一款規(guī)定的相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門。”據(jù)此，一般設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)交通管理機構(gòu)下設(shè)的公安交通警察大隊相當(dāng)于縣級的公安機關(guān)交通管理部門，具有對道路交通安全違法行為人進行行政處罰的職權(quán)。但是，由于公安部交通管理局并不是國務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的有權(quán)解釋機關(guān)，因此，其對廣西交警部門請示所作的意見僅屬于交警系統(tǒng)內(nèi)部的指導(dǎo)意見，不能以此作為交警機構(gòu)執(zhí)法資格授權(quán)的法規(guī)依據(jù)。

最后，事實論證依據(jù)反常。該答復(fù)是針對山東省高級人民法院對煙臺市交警支隊下屬城區(qū)大隊的執(zhí)法主體資格問題請示而做的司法解釋性質(zhì)的答復(fù)文件①關(guān)于司法解釋性質(zhì)文件的定性和效力問題，參見劉家海：《行政處罰簡易程序的立法本義及其司法適用——從某高速公路超速行政處罰程序適用爭議案談起》，載《廣西警察學(xué)院學(xué)報》，2018 年第6 期，第14-15 頁。。據(jù)《關(guān)于交通警察支隊下屬的大隊能否作為行政處罰主體等問題》的內(nèi)容顯示，2003年煙臺市政府公布的行政主體有煙臺市公安局交通警察支隊，沒有其下屬交警大隊，但2005 年以后，煙臺市政府法制辦對支隊直屬各大隊的執(zhí)法主體均予認可，這就意味著煙臺市公安局交通警察支隊下屬的大隊具有做出行政處罰的職權(quán)。由于行政的原則是下級服從上級，因此，正常情況下，未能通過當(dāng)?shù)卣畬彾ù_認為行政執(zhí)法主體的，就應(yīng)當(dāng)被認為是不具有主體資格。既然煙臺市政府沒有將交警支隊下屬的交警大隊列入審定公告的行政主體，就表明煙臺市政府支持煙臺市交警支隊統(tǒng)一行使處罰權(quán)的做法，并認為其下屬的交警大隊作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)不具備執(zhí)法資格。而《關(guān)于交通警察支隊下屬的大隊能否作為行政處罰主體等問題》卻以煙臺市政府法制辦對各交警大隊的執(zhí)法主體均予認可為由，認定煙臺市交警支隊下屬的大隊具有執(zhí)法主體資格，筆者認為這一推論顯然是不妥的②最高人民法院蔡小雪法官在2020 年出版的新書中再次收入《關(guān)于交通警察支隊下屬的大隊能否作為行政處罰主體的問題》一文時，刪去了這一部分內(nèi)容。參見蔡小雪：《行政行為的合法性審查》，中國民主法制出版社，2020，第54-55 頁。。

（三）法規(guī)授權(quán)說

在法律實務(wù)界，有觀點認為《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條是對交警大隊執(zhí)法資格具體授權(quán)的法規(guī)依據(jù)。負責(zé)并主導(dǎo)《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》審查工作的國務(wù)院法制辦公室政法司在其編著出版的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例釋義》一書中指出，《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條“是對道路交通違法行為人處罰管轄的規(guī)定”[6]。當(dāng)年“既直接參與道路交通安全法、道路交通安全法實施條例起草工作，又長期從事道路交通安全管理工作”的王立等專家在《中華人民共和國道路交通安全法實施條例釋義》一書中進一步指出，《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條是“規(guī)定了道路交通安全違法行為處罰的地域管轄和罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證的級別管轄”[7]。

以《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》對交警機構(gòu)管轄權(quán)的規(guī)定來說明交警機構(gòu)獲得授權(quán)而享有執(zhí)法資格，將《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條的立法視為對交警隊的執(zhí)法資格授權(quán)，在筆者看來，這一“推理”同樣存在問題。首先，從立法的必要性看，橫向?qū)Ρ绕渌姓C關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政機構(gòu)，除《中華人民共和國稅收征收管理法》對稅務(wù)所、《中華人民共和國治安管理處罰法》對派出所、《中華人民共和國出境入境管理法》對出入境管理機構(gòu)的授權(quán)外，極少有法律法規(guī)針對行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行單獨的立法授權(quán)。事實上，地方行政機構(gòu)和交警機構(gòu)通過簡化優(yōu)化內(nèi)部程序，以所屬行政機關(guān)的名義出具執(zhí)法文書，也能滿足高效執(zhí)法的需要。其次，從立法內(nèi)容上看，也不能將《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款的規(guī)定解釋為“授權(quán)”?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的行政處罰種類有警告、罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證和拘留五種。除《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十一條對拘留的實施機關(guān)做了與《中華人民共和國治安管理處罰法》銜接的規(guī)定外，對其余四種沒有再做規(guī)定。《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條只對罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證三種處罰的決定權(quán)做了級別分工，對警告處罰卻沒有做相應(yīng)的規(guī)定。如果說將這一條的規(guī)定理解為對交警機構(gòu)執(zhí)法資格的授權(quán)，那么邏輯上就意味著沒有給交警機構(gòu)警告處罰的授權(quán)。依此邏輯，警告處罰要么是被這一條的立法所取消了，要么就是只能由《中華人民共和國道路交通安全法》第五條規(guī)定的公安交通管理機關(guān)實施，交警機構(gòu)無權(quán)實施。顯然，《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國道路交通安全法》設(shè)定的警告處罰，《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》絕對是無權(quán)取消的。但是，如果說《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條是對交警隊實施罰款和吊銷、暫扣駕駛證的授權(quán)，對處罰最輕的警告卻不授權(quán)任何交警機構(gòu)實施，而要由更高層級的公安交通管理機關(guān)實施，這顯然是說不通的。最后，與其他行政法規(guī)的立法比較看，以與《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》同時期的《城市房屋拆遷管理條例》（2001 年）為例，《對江西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于對《城市房屋拆遷管理條例》第五條第二款具體含義的請示〉的答復(fù)》（國法秘函〔2004〕288 號）就明確指出，作為行政主體的房屋拆遷管理部門“應(yīng)當(dāng)是地方人民政府的行政管理部門”，對請示中提出的“該條款是否可以理解為對事業(yè)單位和政府部門的二級單位進行了授權(quán)”這一問題給出了否定的回答[8]。由此可見，行政法規(guī)中類似《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條的規(guī)定，并不能解讀為對行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和其他組織的主體資格的授權(quán)立法。

結(jié)合以上分析，如果以授權(quán)的需求來考察《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款，就會發(fā)現(xiàn)其并不符合立法的規(guī)律，所以該條款并不是對交警機構(gòu)執(zhí)法資格進行授權(quán)的立法，不能將其作為認定交警機構(gòu)具有執(zhí)法資格的法規(guī)依據(jù)。公安交通管理機關(guān)的主管職權(quán)和執(zhí)法資格由組織法和《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款確定。交警機構(gòu)除了作為公安交通管理機關(guān)的組成部分依《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款以公安交通管理機關(guān)的名義行使屬于公安交通管理機關(guān)的職權(quán)外，至今尚無其他法規(guī)明確規(guī)定授權(quán)其可以享有以交警機構(gòu)的名義獨立執(zhí)法的主體資格。故筆者認為，法規(guī)授權(quán)說不成立。

綜上所述，對于交警機構(gòu)以法律、法規(guī)授權(quán)方式獲得執(zhí)法資格的問題，法律授權(quán)說、綜合授權(quán)說和法規(guī)授權(quán)說均存在明顯缺陷。因此，在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)認為交警隊并無法律、法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法主體資格。

四、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款的合理解釋

如果在“應(yīng)當(dāng)適用的法律是什么”這一問題上存在分歧，那么司法裁判的合法性將受到質(zhì)疑，不管依據(jù)的是什么法律，判決推理的力量都將化為烏有[9]。既然《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款不是對交警隊執(zhí)法資格的授權(quán)立法規(guī)定，那么，立法機關(guān)設(shè)置該條款是何用意呢？筆者認為，主要有兩個方面考慮：一是填補《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款在執(zhí)法權(quán)力體系結(jié)構(gòu)上的缺漏，二是對處罰決定權(quán)進行分工。

（一）關(guān)于“立法補漏”的分析

在《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的上位法《中華人民共和國道路交通安全法》和《中華人民共和國行政處罰法》對執(zhí)法機關(guān)職權(quán)的規(guī)定中，是以“縣級以上地方（各級）人民政府”來限定行政機關(guān)的管轄范圍的?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十條規(guī)定行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。此類表述中的“地方各級人民政府”或“各級人民政府某某部門”是憲法和組織法上典型的規(guī)范用語，是受國家行政區(qū)劃制度和國家機構(gòu)制度直接限定的。如果將憲法和組織法關(guān)于“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民政府”的規(guī)定與《中華人民共和國道路交通安全法》和《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定進行對照，就會發(fā)現(xiàn)《中華人民共和國道路交通安全法》在執(zhí)法權(quán)力配置和執(zhí)法主體設(shè)置上存在法律漏洞。

譬如，在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團及其未建立地方人民政府的師、團所轄的廣闊區(qū)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)個別地方的旗，以及國家授權(quán)管理并行使相當(dāng)于市、縣級人民政府管理權(quán)限的特定區(qū)域（如盟、地區(qū)等），因其沒有建立縣級以上地方人民政府，就會存在交通安全管理及對違法行為實施行政處罰的權(quán)力空白區(qū)。但在這些區(qū)域中，其實是早已設(shè)立了公安交通安全管理部門并實際履職的。因此，如果需要通過《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的立法來填補法律漏洞的話，理應(yīng)是填補《中華人民共和國道理交通安全法》在旗、盟、地區(qū)和兵團等區(qū)域和層級上的缺漏。需要注意的是，“相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門”中的“同級”，就是旗、盟、地區(qū)、兵團等與“縣級以上地方人民政府”對應(yīng)及相當(dāng)?shù)摹巴墶?，這個“級”指的是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的政府級，而不是指某一交警部門作為行政機構(gòu)的行政級別。

這就是說，不能因為縣級地方人民政府的公安機關(guān)交通管理部門是科級機構(gòu)，可以依照組織法享有執(zhí)法主體資格，就認為在其他地方或部門中設(shè)置的科級交通管理機構(gòu)也享有執(zhí)法主體資格。市、區(qū)、縣人民政府的公安交通管理部門之所以有資格成為執(zhí)法主體，是因為其以市、區(qū)、縣人民政府公安交通管理機關(guān)的身份被納入市、區(qū)、縣人民政府的行政機關(guān)序列，而不是因為其行政級別，更不是因為當(dāng)?shù)卣蚬矙C關(guān)同意其享有執(zhí)法資格。同理，旗、盟、地區(qū)、兵團等區(qū)域和層級的公安交通管理機關(guān)的職權(quán)和資格來源于其相當(dāng)于“縣級以上地方人民政府”的層級地位，而與其行政級別無關(guān)。

（二）關(guān)于“處罰決定權(quán)分工”的解釋

前文提到，《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的行政處罰有警告、罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證和拘留五種，其中，《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十一條對拘留的實施機關(guān)作了與《中華人民共和國治安管理處罰法》銜接的規(guī)定，而另外四種行政處罰，《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款則只對罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證三種處罰由哪一級公安交通管理部門決定作了規(guī)定，對警告處罰卻沒有作規(guī)定。如果說這一條款是對交警機構(gòu)執(zhí)法資格授權(quán)立法的話，那么其對警告處罰為何未作規(guī)定就無法解釋。但如果從行政處罰決定權(quán)分工的角度來分析，這一點就可以得到合理解釋。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和交通管理執(zhí)法的實務(wù)情況，“應(yīng)當(dāng)處以警告處罰的交通違法行為”實際上都屬于事實確鑿、處罰較輕且由執(zhí)勤交警當(dāng)場做出處罰決定的行為。此情形下的執(zhí)法主體無疑可以解釋為該執(zhí)勤交警所在的公安交通管理機關(guān)，因此，在制定下位法《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的過程中，對此就沒有必要再做出重復(fù)規(guī)定。當(dāng)然，如果從直觀明白、適于普通民眾閱讀理解的角度看，將該款條文完整表述成“對道路交通安全違法行為人處以警告、罰款或者暫扣駕駛證處罰的，由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府公安機關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級的公安機關(guān)交通管理部門作出決定”也是可以的，兩種文字處理方式的不同純屬立法專業(yè)表達習(xí)慣與普通民眾閱讀習(xí)慣上的差異。

在交通安全違法行為處罰的罰則體系中，吊銷駕駛證屬于較重的處罰，暫扣駕駛證、罰款或者警告則屬于相對較輕或很輕的處罰。為了與執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法能力及做出處罰決定的慎重程度相匹配，規(guī)定吊銷駕駛證處罰由設(shè)區(qū)市一級的公安交通管理部門做出決定，其他處罰則由縣級以上的公安交通管理部門決定，這在立法上和實務(wù)上是有其合理性的。但筆者認為，做出處罰決定的職權(quán)分工雖然與級別管轄有關(guān)聯(lián)，卻不完全等同于級別管轄?！吨腥A人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款規(guī)定將行使吊銷機動車駕駛證處罰決定權(quán)的執(zhí)法主體上提一級，并不意味著對應(yīng)當(dāng)處以吊銷機動車駕駛證的違法行為的具體執(zhí)法活動只能由設(shè)區(qū)市一級的公安交通管理機關(guān)實施。大量的具體執(zhí)法工作實際上仍然是由縣級以下交警隊實施，只不過是經(jīng)由市級公安交通管理機關(guān)審核并以其名義做出處罰決定而已。同時，縣級以下交警隊的一線執(zhí)法民警發(fā)現(xiàn)違法行為時，也不可能因為其屬于應(yīng)當(dāng)處以吊銷駕駛證處罰的情形就不予處理或處置，而僅僅向上級機關(guān)報告或等待上級機關(guān)派民警前來處理。故在筆者看來，《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款規(guī)定的規(guī)范意涵，應(yīng)當(dāng)是對交通管理機關(guān)處罰決定權(quán)分工的規(guī)定，并不是完整意義上的管轄規(guī)定，更不是對包括交警隊在內(nèi)的交警機構(gòu)執(zhí)法資格的授權(quán)規(guī)定。

五、法定主體論及其意義

綜合前述分析，根據(jù)憲法和組織法、《中華人民共和國行政處罰法》以及《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款的規(guī)定，縣級以上各級地方人民政府公安機關(guān)交通管理部門是道路交通管理的法定行政機關(guān)，是法定的執(zhí)法主體；《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款和《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款的立法并沒有在法定主體之外對作為公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的交警隊的執(zhí)法資格做出授權(quán)。對交警隊的執(zhí)法主體資格問題，必須堅持法定主體論的觀點。

依據(jù)法定主體論，公安交通管理部門只有根據(jù)憲法和組織法的職權(quán)配置，被納入各本級人民政府部門的行政機關(guān)序列，有獨立行政編制和財政撥款，其組織和人員接受或主要接受本級人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎懲，在本級人民政府所管理的本行政區(qū)域內(nèi)的公安行政工作中承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作職責(zé)，才屬于本級人民政府的公安交通管理機關(guān)，即屬于法定行政執(zhí)法機關(guān)，才具有對本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通違法行為實施行政處罰的執(zhí)法主體資格，可以以自己的名義對外執(zhí)法。《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第一百零九條第一款中的補充立法，僅僅是為了填補《中華人民共和國道路交通安全法》中“縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門”，未能涵蓋的旗、盟、地區(qū)和兵團等區(qū)域和層級上的缺漏，并對部分交通違法行政處罰的決定權(quán)做出級別分工，不能將其看作是對公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)交警隊執(zhí)法主體的授權(quán)。因此，不具備法定主體資格的包括交警大隊在內(nèi)的交警機構(gòu)，須按其所屬公安機關(guān)的內(nèi)部職責(zé)分工，以所屬公安機關(guān)的名義實施行政處罰。

堅持法定主體論，并不是糾結(jié)于實務(wù)中在處罰決定書上落款蓋章的究竟是公安局、交警支隊還是交警大隊，而是具有重要的理論和實踐意義。

首先，堅持法定主體論有利于增強交警部門的法治觀念。雖然1986 年交通管理體制改革后，各地方交通公安機構(gòu)與原屬交通部門脫鉤，被逐步納入各級地方公安機關(guān)的體系，但作為一個較其他警種獨立性特征更強的公安內(nèi)設(shè)部門，部分公安交通警察機構(gòu)并沒有按照公安交通管理機關(guān)的規(guī)范定位依法納入各級地方人民政府架構(gòu)設(shè)置的相應(yīng)層級行政執(zhí)法機關(guān)序列。特別是執(zhí)法實踐中，部分設(shè)區(qū)市公安交警支隊下設(shè)的交警大隊獨立于市、區(qū)公安局或市交警支隊之外，以自己的名義進行執(zhí)法和做出處罰決定，從而使得部分地方的公安交通管理及其執(zhí)法工作在法律關(guān)系上不同程度地游離于法定框架之外。為此，有必要嚴格按照法律規(guī)定，將設(shè)區(qū)市公安交警支隊下設(shè)的交警大隊歸入所在城區(qū)人民政府部門進行管理和開展工作，同時受市局、支隊的監(jiān)督指導(dǎo)，以更好適應(yīng)法治政府建設(shè)的時代要求。

其次，堅持法定主體論有利于執(zhí)法主體及其合法性的明確識別。由于沒有正確認識和堅持法定主體論，各地清理確認行政執(zhí)法主體的結(jié)果可謂五花八門。據(jù)筆者從公開網(wǎng)站搜索查詢到的情況，有的地方政府只將公安局列為行政機關(guān)類行政主體；有的則將公安局和公安交警支隊并列作為行政機關(guān)類的行政執(zhí)法主體；有的將公安局列為法定行政主體，將交警支隊列為法律法規(guī)授權(quán)的組織；有的將公安局列為法定行政主體，將交警支隊及其大隊作為授權(quán)組織的行政執(zhí)法主體；有的地方政府則不分類，這其中，有將公安局、交警支隊及其大隊均列為行政執(zhí)法主體的，也有只將公安局和交警支隊列為行政執(zhí)法主體的；甚至還有在建制鎮(zhèn)設(shè)立交警大隊作為執(zhí)法主體的。如果堅持法定主體論，對公安交通管理部門執(zhí)法主體資格的認知就會變得非常明確，即縣以上人民政府級的區(qū)域和層級相應(yīng)設(shè)置一個公安交通管理機關(guān)作為法定行政機關(guān)，此外的其他交警機構(gòu)只能是歸屬該公安交通管理機關(guān)，作為其內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在。行政處罰是要式行政法律行為，在現(xiàn)行法律、法規(guī)尚無明確授權(quán)可以以自己的名義獨立對外執(zhí)法的情況下，不是法定行政機關(guān)的包括交警大隊在內(nèi)的其他交警機構(gòu)均須按其所屬行政執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部職責(zé)分工，以所屬行政執(zhí)法機關(guān)的名義實施行政處罰。否則，即屬于執(zhí)法主體不合格，其做出的行政處罰決定便不具有合法性。

最后，堅持法定主體論有利于警種融合和相關(guān)法律的實施。新修訂的《行政處罰法》實施和國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》后，公安部印發(fā)的《關(guān)于貫徹實施行政處罰法的通知》（公法制〔2021〕2303 號）強調(diào)要“嚴格落實兩名或者兩名以上人民警察實施公安行政處罰的要求”，因此，原有的一線執(zhí)法由“一名警察+輔警”的形式必須調(diào)整。但考慮到警力有限，將執(zhí)法崗的正式警力倍增并不現(xiàn)實，此時就凸顯了交通警察與其他警種融合進行執(zhí)法和實施行政處罰的必要性。此外，當(dāng)前一些城市試行的治安警察與交通警察融合執(zhí)法時，也遇到了執(zhí)法人員身份與執(zhí)法主體不匹配所導(dǎo)致的合法性爭議問題。堅持法定主體論，則無論是交通警察，還是其他警種在社會面上執(zhí)法的民警，都可以將其執(zhí)法主體統(tǒng)一到各級人民政府的公安機關(guān)上來，以公安局或公安分局的名義執(zhí)法并做出行政處罰決定書等執(zhí)法文書，融合執(zhí)法的實質(zhì)合法性與形式合法性問題均可迎刃而解。