警察權(quán)介入我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路徑研究

張 莉

（安徽省公安教育研究院，安徽 合肥 230088）

一、問題的提出

目前全球的生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重，已經(jīng)引起了世界各國的關(guān)注。我國從20 世紀(jì)90 年代開始進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理論與實(shí)踐探索，并取得了一系列顯著成效。當(dāng)前，我國正大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展處于關(guān)鍵時(shí)期，處理好資源、人口、社會、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系尤為重要?！笆奈濉睍r(shí)期的主要目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)新進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到持續(xù)改善[1]。站在國家生態(tài)治理的高度建設(shè)生態(tài)文明社會，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮警察權(quán)①《中華人民共和國人民警察法》規(guī)定：人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。鑒于公安機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，本文所提及的警察權(quán)專指公安機(jī)關(guān)的警察權(quán)。的作用。關(guān)于警察權(quán)介入我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題，目前尚缺乏深入、系統(tǒng)的研究。筆者根據(jù)中國知網(wǎng)檢索的國內(nèi)文獻(xiàn)資料，總結(jié)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是涉及此方面的理論學(xué)術(shù)研究起步較晚。以目前所掌握的資料看，較早的有2001 年載于《江蘇公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》第4 期的李勛、蔣學(xué)躍的《我國公安機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)》，其后便是2008 年邢捷教授在《環(huán)境保護(hù)》第6 期發(fā)表的《論公安機(jī)關(guān)在我國環(huán)境保護(hù)中的地位和作用》、2009 年在《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》第1 期發(fā)表的《論公安執(zhí)法對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)》。二是相關(guān)研究成果寥寥無幾。通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2015 年刑捷教授發(fā)表于《環(huán)境保護(hù)》第7 期的《論警察執(zhí)法生態(tài)化》，是目前與本文研究主題最接近的論文之一。此外，未見有相關(guān)的專著出現(xiàn)。三是研究的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、深入性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能適應(yīng)立法與實(shí)踐的迫切需要?，F(xiàn)有成果往往僅就公安機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中涉及的某一方面進(jìn)行探討，鮮有從人民警察行使警察權(quán)，對破壞生態(tài)環(huán)境保護(hù)的違法犯罪行為予以防范和打擊等進(jìn)行基礎(chǔ)性（原理性）、全面系統(tǒng)性的制度化研究。而這一研究卻恰恰是部分地方已先行開展的試驗(yàn)性生態(tài)環(huán)境警察制度的實(shí)踐所迫切需要的理論基礎(chǔ)，也必將對有關(guān)立法產(chǎn)生積極的影響。本文從公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的主要職能出發(fā)，以幫助解決民事糾紛、治安行政以及刑事司法等職責(zé)為切入點(diǎn)，提出借助警察權(quán)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)、打擊生態(tài)環(huán)境違法與犯罪的建議。

二、注重《中華人民共和國民法典》的指引作用

《中華人民共和國民法典》開創(chuàng)了我國法典編纂體系的先河。隨著民法典在人民群眾中的深入宣傳和普及，民眾運(yùn)用民法典保護(hù)自身人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的法律意識不斷增強(qiáng)。人民警察擔(dān)負(fù)幫助公民解決糾紛的法定職責(zé)①《中華人民共和國人民警察法》第二十一條：人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會公益工作。，實(shí)踐中的民事糾紛主要類型有人身侵害類糾紛、財(cái)產(chǎn)受損類糾紛、鄰里糾紛、家事糾紛等。民事糾紛雖然種類繁多，但是《中華人民共和國民法典》的7 篇內(nèi)容均為其進(jìn)行了指引?！吨腥A人民共和國民法典》第九條納入了綠色原則②《中華人民共和國民法典》第九條：民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。，目前在其1260 條中有18 條直接與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)，這在世界上是獨(dú)一無二的，體現(xiàn)了對公民的基本要求[2]?！吨腥A人民共和國民法典》所體現(xiàn)的綠色原則對警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了基本遵循，民法典中諸多與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的規(guī)定對警察權(quán)的行使有直接指導(dǎo)作用。人民警察特別是基層公安民警應(yīng)注重運(yùn)用民法典這部“社會生活的百科全書”，積極培育民法思維、掌握民法基本原則和精神。

（一）《中華人民共和國民法典》物權(quán)編對綠色原則的體現(xiàn)

《中華人民共和國民法典》物權(quán)編第七章規(guī)定了相鄰關(guān)系，這為公安民警處理日常鄰里糾紛提供了重要法律依據(jù)。相鄰關(guān)系包括相鄰環(huán)境保護(hù)關(guān)系，規(guī)定相互毗鄰的不動產(chǎn)權(quán)人不得隨意棄置固體廢物及排放有害物質(zhì)③《中華人民共和國民法典》第二百九十四條：不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質(zhì)。。隨著民眾民主法治意識不斷增強(qiáng)，公安民警在日常接處警中會接觸到大量的因?yàn)橄噜彮h(huán)保關(guān)系引發(fā)的民事糾紛以及由此引發(fā)的治安案件。例如，噪聲污染近年來屢禁不止并容易引發(fā)鄰里矛盾和糾紛，公安民警處理此類糾紛時(shí)要準(zhǔn)確告知雙方當(dāng)事人民事權(quán)利及義務(wù)，即噪聲排放若符合國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，相鄰關(guān)系人應(yīng)當(dāng)容忍；噪聲排放若不符合國家規(guī)定，影響相鄰方權(quán)益的，相鄰方可以請求停止侵害、排除妨礙和賠償損失。另外，排放人的行為若違反《中華人民共和國治安管理處罰法》④《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十八條：違反關(guān)于社會生活噪聲污染防治的法律規(guī)定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處二百元以上五百元以下罰款。等相關(guān)規(guī)定，公安民警要及時(shí)行使警察權(quán)進(jìn)行治安行政管理。由此可見，公安民警行使警察權(quán)處理此類案件，既是履行其法定職責(zé)，也是介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要舉措。

（二）《中華人民共和國民法典》合同編明確合同履行的綠色原則

為貫徹落實(shí)《中華人民共和國民法典》所體現(xiàn)的綠色原則，合同編要求當(dāng)事人在履行合同過程中，應(yīng)當(dāng)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境①《中華人民共和國民法典》第五百零九條：當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠信原則，根據(jù)合同的性質(zhì)、目的和交易習(xí)慣履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)。當(dāng)事人在履行合同過程中，應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)。，這條規(guī)定被稱為合同履行的綠色原則。公安機(jī)關(guān)既是行使國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，又是民事主體中的法人組織。值得注意的是，公安機(jī)關(guān)行使警察權(quán)進(jìn)行行政或者刑事執(zhí)法活動時(shí)，不可避免會產(chǎn)生諸多民事法律關(guān)系。公安機(jī)關(guān)作為民事主體參與民事活動，就應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國民法典》的有關(guān)規(guī)定。例如：公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件或者刑事案件過程中，對涉案場所、設(shè)施、財(cái)物依法進(jìn)行查封，公安機(jī)關(guān)不具備保管條件的可以委托第三人進(jìn)行保管②《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第二十六條：對查封、扣押的場所、設(shè)施或者財(cái)物，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。對查封的場所、設(shè)施或者財(cái)物，行政機(jī)關(guān)可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉(zhuǎn)移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機(jī)關(guān)先行賠付后，有權(quán)向第三人追償。因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。。這種情況下公安機(jī)關(guān)與第三人之間應(yīng)通過簽訂保管合同形成民事法律關(guān)系，公安機(jī)關(guān)與第三人就成為合同雙方當(dāng)事人。隨著公安執(zhí)法環(huán)境的日益復(fù)雜和公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的需要，公安機(jī)關(guān)行使警察權(quán)過程中要厘清“公法”與“私法”的邊界。此外，公安機(jī)關(guān)作為民事主體參與民事活動，必須發(fā)揮國家機(jī)關(guān)的表率作用，積極踐行綠色原則。

（三）《中華人民共和國民法典》侵權(quán)責(zé)任編中專門規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任

人民警察幫助群眾解決各類糾紛，要求民警能快速判斷孰是孰非，明確各方的權(quán)利及義務(wù)，這些都需要廣大民警熟悉《中華人民共和國民法典》侵權(quán)責(zé)任編中各類侵權(quán)責(zé)任的有關(guān)規(guī)定[3]?！吨腥A人民共和國民法典》侵權(quán)責(zé)任編在《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的基礎(chǔ)上做了較大修改，其中在原“環(huán)境污染責(zé)任”的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了“生態(tài)破壞責(zé)任”?！吨腥A人民共和國民法典》將懲罰性賠償引入環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權(quán)中③《中華人民共和國民法典》第一千二百三十二條：侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。?！吨腥A人民共和國民法典》明確追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的方式和內(nèi)容，并進(jìn)一步規(guī)定生態(tài)環(huán)境公益訴訟的賠償范圍④《中華人民共和國民法典》第一千二百三十五條：違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用；（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；（五）防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。。在實(shí)踐中，很多因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害而引起的糾紛，大部分當(dāng)事人會報(bào)警要求警察幫助處理。警察介入此類糾紛案件，要注意以下問題。一是告知侵權(quán)方依法應(yīng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任，說服其主動消除侵害；二是對僅違反民事法律的糾紛，通過警察權(quán)的介入，爭取將矛盾糾紛遏制在源頭上，避免訴訟發(fā)生，從而最大程度節(jié)約社會法治資源；三是生態(tài)環(huán)境類侵權(quán)糾紛及群體性事件較多，警察權(quán)的介入可以有效地發(fā)現(xiàn)、遏止違法犯罪苗頭，促進(jìn)社會安定和諧。

三、以警察權(quán)介入強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法

目前，我國已有多部生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。從總體上看，我國生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢已得到初步遏制，部分地區(qū)有所改善[4]。但目前我國生態(tài)環(huán)保建設(shè)依然不容樂觀，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法方面的進(jìn)展，并沒有帶來生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的明顯改善。我國生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法職能主要由生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政部門行使，實(shí)踐證明這些部門由于缺乏執(zhí)法強(qiáng)制性和威嚴(yán)性，有時(shí)容易出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力的情況。因此，以警察權(quán)介入強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法是現(xiàn)實(shí)的迫切需求。

（一）以生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定為主要依據(jù)

1.《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)警察權(quán)的規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是目前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律。目前，我國最新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》于2014 年修訂，2015 年正式實(shí)施。新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》增加了“按日計(jì)罰”等更加嚴(yán)厲的法律處罰，創(chuàng)新了監(jiān)督機(jī)制，劃定了生態(tài)紅線，因此被稱為“史上最嚴(yán)厲的環(huán)保法”。值得關(guān)注的是新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中既有有關(guān)警察權(quán)的明確規(guī)定，又有和警察權(quán)有關(guān)的間接規(guī)定，為警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法提供了重要依據(jù)。新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》亮點(diǎn)之一是將適用行政拘留的環(huán)境違法行為的具體情形以列舉方式規(guī)定，并明確指出由公安機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)①《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十三條 企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：（一）建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；（二）違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的；（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；（四）生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的。。行政拘留是行政處罰的一類②《中華人民共和國行政處罰法》第九條 行政處罰的種類：（一）警告、通報(bào)批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。，行政拘留涉及對公民人身自由的限制，是最嚴(yán)厲的行政處罰手段。《中華人民共和國行政處罰法》明確只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使限制人身自由的行政處罰權(quán)③《中華人民共和國行政處罰法》第十八條第三款規(guī)定：限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使。。行政拘留無疑能威懾環(huán)境違法行為人，提高環(huán)境違法成本，真正體現(xiàn)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的嚴(yán)厲性[5]。新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十三條的規(guī)定改變了之前公安機(jī)關(guān)僅依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》行使行政拘留的困境，該規(guī)定是警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的直接依據(jù)，提高了警察權(quán)的運(yùn)行效率。新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》同時(shí)規(guī)定我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)是“環(huán)保部門分級統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”④《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十條：國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。的監(jiān)管模式。這里所指的環(huán)保部門是指各級生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政部門，有關(guān)部門則包括農(nóng)林、水利、國土、公安等部門。公安機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中應(yīng)積極履行其法定職責(zé)，與其他部門分工協(xié)作，共同形成有序高效的監(jiān)管機(jī)制。

2.其他環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中有關(guān)警察權(quán)的規(guī)定

除了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，其他環(huán)境保護(hù)單行法律規(guī)范中還有諸多涉及警察權(quán)的直接或者間接規(guī)定。這些法律規(guī)范都為警察權(quán)介入我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了法律指引。其中比較典型的有：2018 年頒布的《中華人民共和國土壤污染防治法》第八十七條和第九十四條規(guī)定了土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人的行政拘留法律責(zé)任；2020 年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》新增了關(guān)于適用行政拘留的違法情形。另外，《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》等法律，《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》《放射性同位素與射線裝置放射防護(hù)條例》等行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件中均涉及警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)。例如，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以依法對道路上行駛的超標(biāo)排放廢氣的機(jī)動車輛的駕駛員進(jìn)行處罰，并可以對無法達(dá)到規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動車進(jìn)行沒收、銷毀等。警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法手段多樣，除了行政拘留，還可以依法采取警告、沒收違法所得以及責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等[6]15-21。

（二）完善公安機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制

1.完善環(huán)境違法案件中的行政拘留制度

依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門對情節(jié)嚴(yán)重但尚未構(gòu)成犯罪的違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為先進(jìn)行行政處罰，再將案件移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)行使行政拘留的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)。為進(jìn)一步規(guī)范行政拘留行為以及配合2015 年新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，2014 年12 月公安部、農(nóng)業(yè)部、工業(yè)和信息化部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法〉的通知》（以下簡稱“暫行辦法”）。依據(jù)“暫行辦法”公安機(jī)關(guān)是環(huán)境違法案件中行政拘留的決定機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)作出處罰決定主要依據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理部門等移送的案卷材料①《關(guān)于印發(fā)〈行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法〉的通知》第十四條：公安機(jī)關(guān)對移送的案件，認(rèn)為事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，依法決定行政拘留的，應(yīng)當(dāng)在作出決定之日起3 日內(nèi)將決定書抄送案件移送部門。《關(guān)于印發(fā)〈行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法〉的通知》第十五條：公安機(jī)關(guān)對移送的案件，認(rèn)為事實(shí)不清、證據(jù)不足，不符合行政拘留條件的，應(yīng)當(dāng)在受案后5 日內(nèi)書面告知案件移送部門并說明理由，同時(shí)退回案卷材料。案件移送部門收到書面告知及退回的案卷材料后應(yīng)當(dāng)依法予以結(jié)案。。案卷材料的真實(shí)性和合法性是公安機(jī)關(guān)作出正確行政拘留處罰決定的重要前提，公安機(jī)關(guān)若依據(jù)有瑕疵的案卷材料作出錯(cuò)誤的行政拘留決定，則可能會成為訴訟被告②《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條列舉十二項(xiàng)人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的訴訟范圍，其中第一項(xiàng)為:對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的。?？梢姡矙C(jī)關(guān)需對生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門等移送的案卷材料的真實(shí)性、合法性進(jìn)行核實(shí)，但是公安機(jī)關(guān)本身既不是生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也不具有對生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的監(jiān)督檢察權(quán)?，F(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)的職能配置與權(quán)限劃定不甚科學(xué)，使得公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，從而削弱了警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的積極性。綜上所述，筆者建議為進(jìn)一步保障警察權(quán)的行使，應(yīng)強(qiáng)化對生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的監(jiān)督，特別加強(qiáng)對移送公安機(jī)關(guān)案件的監(jiān)督。強(qiáng)化監(jiān)督應(yīng)從內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩方面雙管齊下，重點(diǎn)是規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門案件調(diào)查的程序，保證移送公安機(jī)關(guān)的案卷材料真實(shí)合法[6]30-32。只有嚴(yán)管源頭，才能從根本上杜絕警察權(quán)介入的懈怠和尋租行為，才能在一定程度上保障警察權(quán)與生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的銜接和運(yùn)行。

2.建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法具有整體性、聯(lián)動性的特點(diǎn)。但長期以來，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)分散于生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林、水利、國土等部門。各級生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)都享有決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)限，這種權(quán)限設(shè)置必然導(dǎo)致決策、執(zhí)行不分，監(jiān)督乏力。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門缺乏行政強(qiáng)制權(quán)力，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法手段單一，多“以罰代法”，企業(yè)違法成本低，行政處罰不足以起到威懾作用[7]。

公安機(jī)關(guān)是國家公權(quán)力的重要代表，具有一定的剛性及權(quán)威性。警察權(quán)介入我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法，有利于緩解行政執(zhí)法難、執(zhí)法弱等難題。各級公安機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門要暢通行政案件移交渠道，建立行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。目前，生態(tài)環(huán)境行政案件一般先由生態(tài)環(huán)境管理部門先按程序立案，依法處罰后再移交公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。這種模式下容易出現(xiàn)辦案環(huán)節(jié)證據(jù)滅失、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法被動等問題。在當(dāng)今數(shù)據(jù)化、信息化迅速發(fā)展的背景下，為加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，公安等部門可以聯(lián)合開發(fā)執(zhí)法協(xié)作平臺，通過政務(wù)內(nèi)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享。各部門通過統(tǒng)一預(yù)警、統(tǒng)一研判、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一回訪，從而實(shí)現(xiàn)彼此間的信息互通，這種模式也可以有效解決案件移交不暢等難題。

四、健全生態(tài)環(huán)境警察制度①2018 年4 月16 日，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部正式揭牌，不再保留原來的環(huán)境保護(hù)部。因此，筆者建議，為與生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門稱呼一致，之前我國學(xué)界所述的“環(huán)境警察制度”“環(huán)保警察制度”等名稱應(yīng)統(tǒng)一改為“生態(tài)環(huán)境警察制度”。

人民警察是國家重要的治安行政和刑事司法力量，警察權(quán)的權(quán)能主要包括維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，預(yù)防、制止、懲治違法犯罪[8]。由此，警察權(quán)介入我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體體現(xiàn)為維護(hù)國家及公民的生態(tài)環(huán)境安全，預(yù)防、制止、懲治生態(tài)環(huán)境違法犯罪。公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極建立健全生態(tài)環(huán)境警察制度，使警察權(quán)在我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮其應(yīng)有的治安行政與刑事司法作用。

（一）我國生態(tài)環(huán)境警察制度的功能以及現(xiàn)狀

1.我國生態(tài)環(huán)境警察制度的功能

生態(tài)環(huán)境問題是重大的民生問題。我國的生態(tài)環(huán)境問題主要有資源約束趨緊、環(huán)境污染較嚴(yán)重、生物多樣性減少等。現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境違法犯罪率居高不下，威脅到生態(tài)環(huán)境安全。同時(shí)，公眾生態(tài)環(huán)保維權(quán)意識不斷提高，群體性事件時(shí)有發(fā)生，從而影響了社會治安穩(wěn)定[9]。生態(tài)環(huán)境警察制度由此應(yīng)運(yùn)而生。生態(tài)環(huán)境警察行使生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)，具體是指公安機(jī)關(guān)的人民警察可對破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪嫌疑人進(jìn)行刑事拘留、執(zhí)行逮捕、移送審查起訴，對違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的違法人員進(jìn)行行政拘留等。

2.我國生態(tài)環(huán)境警察制度的現(xiàn)狀

公安機(jī)關(guān)建立專業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)行使警察權(quán)已經(jīng)迫在眉睫。2006 年，我國已經(jīng)進(jìn)行了生態(tài)環(huán)境警察制度的最早嘗試，河北省安平縣率先成立環(huán)境保護(hù)派出所。2008 年，云南省昆明市在在昆明市公安局下設(shè)了環(huán)境保護(hù)分局，主要職責(zé)是打擊轄區(qū)范內(nèi)的破壞環(huán)境與資源的違法犯罪行為[6]15-21。之后，各地相繼進(jìn)行“生態(tài)環(huán)境警察”試點(diǎn)，建立各級生態(tài)環(huán)境警察機(jī)構(gòu)。但是，生態(tài)環(huán)境警察制度在有些地區(qū)運(yùn)行不暢，最終不得不叫停。例如，2014 年安徽省首支“環(huán)境警察”隊(duì)伍在銅陵縣公安局成立，銅陵縣公安局設(shè)立專門機(jī)構(gòu)“環(huán)保治安辦公室”，曾引起公眾極大期待。然而，成立不久，因機(jī)構(gòu)設(shè)置原因，這支隊(duì)伍還沒來及大展身手就已夭折。從各地的實(shí)踐來看，目前我國生態(tài)環(huán)境警察制度存在以下主要困境。首先，有關(guān)生態(tài)環(huán)境警察的法律制度缺失，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境警察法律地位不明確，生態(tài)環(huán)境警察機(jī)構(gòu)五花八門，稱呼、編制、職責(zé)等不規(guī)范和不統(tǒng)一現(xiàn)象突出。其次，已經(jīng)設(shè)立的生態(tài)環(huán)境警察機(jī)構(gòu)人員配置與技術(shù)裝備專業(yè)化不足。生態(tài)環(huán)境警察多數(shù)是由公安機(jī)關(guān)從其各個(gè)職能部門抽調(diào)人員組成，而且籌建時(shí)間較短，所以成員大多缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識，工作勝任力不強(qiáng)。另外，執(zhí)法需要大量的生態(tài)環(huán)境技術(shù)、數(shù)據(jù)支撐，但多數(shù)公安機(jī)關(guān)沒有配備專業(yè)的檢測裝備。這些都直接影響偵辦生態(tài)環(huán)境案件的數(shù)量和質(zhì)量[10]。最后，對生態(tài)環(huán)境違法犯罪打擊不夠及時(shí)，執(zhí)法力量相對薄弱。生態(tài)環(huán)境警察在日常中大都是在配合生態(tài)環(huán)保部門進(jìn)行執(zhí)法，主要處理生態(tài)環(huán)保部門移送的案件。生態(tài)環(huán)境警察在防止環(huán)境污染和保護(hù)生態(tài)上處于被動的局面。

（二）進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境警察的法律制度

1.用基本法律設(shè)計(jì)保障生態(tài)環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)和職能

《中華人民共和國人民警察法》對人民警察職責(zé)和職權(quán)的規(guī)定中并沒有明確提到人民警察具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能。國外一些國家的做法可供參考，如德國生態(tài)環(huán)保警察的設(shè)立以《德意志聯(lián)邦共和國基本法》為依據(jù)，在德國聯(lián)邦及各州的“警察法”中都明確地規(guī)定生態(tài)環(huán)境警察的職責(zé)，而且對生態(tài)環(huán)境警察機(jī)構(gòu)的設(shè)立、分化、合并都有詳細(xì)規(guī)定[11]。為適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的迫切需要，可對《中華人民共和國人民警察法》第二章人民警察職權(quán)部分進(jìn)行修改，在第六條中明確人民警察具有維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的職責(zé)，這樣才能從基本法律上保障生態(tài)環(huán)境警察制度存在的合法性和權(quán)威性?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，該法僅在第六十三條規(guī)定環(huán)保主管部門和其他部門在四種情況下將案件移交給公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)可依法對違法人員進(jìn)行行政拘留。建議在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中明確生態(tài)環(huán)境警察的職責(zé)和權(quán)限，并對公安機(jī)關(guān)與各執(zhí)法部門的權(quán)限進(jìn)行合理配置，這樣可以充分發(fā)揮《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的作用。同時(shí)，在修改系列基本法律基礎(chǔ)之上，還需制定相應(yīng)的配套法律、法規(guī)來確保生態(tài)環(huán)境警察制度的運(yùn)行。

2.增強(qiáng)《中華人民共和國治安管理處罰法》中規(guī)定的可操性

《中華人民共和國治安管理處罰法》是公安機(jī)關(guān)行使治安行政職能的重要法律依據(jù)，其中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法條款甚少，且可操作性不強(qiáng)。例如，第三十條規(guī)定違反治安管理規(guī)定制造、買賣危險(xiǎn)物質(zhì)的行為應(yīng)給予行政拘留處罰①《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十條規(guī)定：違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運(yùn)輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。，但實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)很少能夠依據(jù)此條規(guī)定作出行政拘留的決定。這主要是因?yàn)楸緱l所規(guī)定的各類危險(xiǎn)物質(zhì)沒有明確范圍，能否等同于《中華人民共和國刑法修正案（十一）》第三百三十八條的“危險(xiǎn)廢物”或“有毒物質(zhì)”②《中華人民共和國刑法修正案（十一）》第三百三十八條：違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；有下列情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金：（一）在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)等依法確定的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)，情節(jié)特別嚴(yán)重的；（二）向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)，情節(jié)特別嚴(yán)重的；（三）致使大量永久基本農(nóng)田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；（四）致使多人重傷、嚴(yán)重疾病，或者致人嚴(yán)重殘疾、死亡的。有前款行為，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。，實(shí)踐中仍存在爭議。因此，《中華人民共和國治安管理處罰法》應(yīng)調(diào)整污染物的范圍，降低環(huán)境污染治安案件的辦案標(biāo)準(zhǔn)，將“危險(xiǎn)物質(zhì)”修改為“有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”。

（三）健全生態(tài)環(huán)境警察運(yùn)行機(jī)制

1.建立專門的生態(tài)環(huán)境警察隊(duì)伍

筆者建議生態(tài)環(huán)境警察隊(duì)伍參照我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置統(tǒng)一稱呼為“生態(tài)環(huán)境警察”。一般應(yīng)在省級公安機(jī)關(guān)設(shè)立生態(tài)環(huán)境警察專門機(jī)構(gòu)，各市、縣公安機(jī)關(guān)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。生態(tài)環(huán)境警察應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)人員和偵查、治安等專業(yè)警種人員。該機(jī)構(gòu)人員設(shè)置可以參考目前公安派出所的“駐所民調(diào)室”?！榜v所民調(diào)室”一般會聘請法律專業(yè)人士如律師、退休的法官、檢察官等參與民事糾紛的調(diào)解。生態(tài)環(huán)境警察專門機(jī)構(gòu)可以聘請生態(tài)環(huán)境專業(yè)人員，或者與生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門建立常態(tài)化聯(lián)系，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門形成人員和專業(yè)設(shè)備共享機(jī)制。此外，生態(tài)環(huán)境警察應(yīng)具有一定的執(zhí)法獨(dú)立性，改變其對生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門過度依附的現(xiàn)狀，并明確其具有治安行政與刑事司法的職能。

2.科學(xué)設(shè)置生態(tài)環(huán)境警察的內(nèi)部機(jī)構(gòu)

生態(tài)環(huán)境警察內(nèi)部機(jī)構(gòu)對應(yīng)其職能應(yīng)包括治安行政和刑事司法兩大職能部門。治安行政部門主要辦理違法《中華人民共和國治安管理處罰法》中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政案件，對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門移送的需要進(jìn)行行政拘留的案件進(jìn)行決定和執(zhí)行，以及處理危及社會治安秩序的生態(tài)環(huán)境群體性事件，做好民事糾紛類案件的調(diào)解工作。刑事司法部門，一方面進(jìn)行生態(tài)環(huán)境案件的偵查，偵辦由生態(tài)環(huán)境行政主管部門移送的生態(tài)環(huán)境違法與涉嫌犯罪的案件；另一方面為保障偵查、起訴等活動的正常進(jìn)行，公安機(jī)關(guān)需對涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的嫌疑人進(jìn)行刑事拘留、逮捕等限制人身自由的刑事強(qiáng)制措施。在以上基礎(chǔ)做好案件移送，對犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件，提請檢察院批準(zhǔn)逮捕，案卷移交檢察機(jī)關(guān)等。

警察權(quán)介入我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)意味著生態(tài)文明理念向警察執(zhí)法領(lǐng)域滲透與延伸。研究警察執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境治理，一方面借助警察權(quán)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)，打擊環(huán)境違法與犯罪；另一方面充分發(fā)揮警察執(zhí)法在國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的作用，實(shí)現(xiàn)保衛(wèi)國家生態(tài)安全，協(xié)助維護(hù)環(huán)境秩序，從而使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。最終形成可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。