平等原則在行政審判中的適用偏差與應對
——基于對行政行為實質(zhì)合法性審查的提倡

□林莉紅 任沫蓉

（武漢大學法學院，湖北武漢430072）

一、問題的提出

隨著法治建設的推進，我國行政訴訟中的合法性審查也在不斷深化。2014 年《行政訴訟法》修改后，正式明確了法院可對行政行為的實質(zhì)合法性進行審查，也就是說，法院可以根據(jù)法律原則，認定行政機關(guān)的裁量行為是否合法。這一修改彌補了法院之前主要審查行政行為形式合法性的缺憾，擴大了司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督范圍，促進了行政糾紛的實質(zhì)性化解?；趯π姓袨閷嵸|(zhì)合法性審查的倡導，各項行政法基本原則的具體適用問題亟待解決，較之比例原則、正當程序原則等行政法律原則，唯平等原則適用的研究較少，其相關(guān)問題有待進一步深入探討。

與此同時，平等原則的既有規(guī)范尚難有效指導實踐，導致行政審判中不規(guī)范、不統(tǒng)一，甚至錯誤適用平等原則的情況時有發(fā)生?！缎姓S可法》《行政處罰法》以及地方立法中的行政程序規(guī)定等大多僅對平等原則作籠統(tǒng)規(guī)定，未能指明違反平等原則的具體行為類型。這使得法院對平等原則適用中的偏差難以避免，經(jīng)常會出現(xiàn)應適用平等原則卻未予適用，不應適用平等原則卻加以適用的情形。當下平等原則在行政審判中的適用范圍正不斷擴大，行政處罰、行政許可、行政登記、行政撤銷、行政征收、行政給付等行政糾紛場域中均有適用平等原則的現(xiàn)實案例。隨著我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)階段的發(fā)展重點正在由“效率”向“公平”轉(zhuǎn)向，平等原則在各個領(lǐng)域正受到更多的關(guān)注。2021 年以來教育公平領(lǐng)域政府的重拳出擊①2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》?！半p減政策”有效應對資本和資源聚集所造成的教育不公平問題，進一步促進平等原則在教育領(lǐng)域落實。，《反壟斷法（修正草案）》中對行政性壟斷規(guī)制的完善②2021 年10 月23 日公布的《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》第5 條引入了公平競爭審查制度，有利于實現(xiàn)對行政性壟斷的事先預防，第40、42、43、44、45條完善了行政性壟斷的認定規(guī)則，第54、55條加強了對于行政性壟斷的執(zhí)法保障。等，均顯露出“平等”的政策導向?？梢灶A計，行政審判領(lǐng)域?qū)婕案嗟钠降葐栴}。鑒于此，法院如何在對行政行為的實質(zhì)合法性審查中正確適用平等原則，是一個確需回應的現(xiàn)實問題。故筆者擬通過分析實踐中平等原則被誤用的具體原因，針對性地澄清梳理平等原則的正確適用情形，以回應實踐需求。

二、平等原則的行政法表達

平等原則的核心要義即是同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待。這一要求在不同的法律領(lǐng)域有不同的表達。在行政審判中適用平等原則，就必須回答“行政法領(lǐng)域的同等情況是什么”“行政機關(guān)的同等對待是什么”以及“不同情況下行政機關(guān)的區(qū)別對待怎樣才是合理的”等問題。否則，平等原則的內(nèi)涵就顯得大而空泛，致使司法實踐很難把握平等原則的適用情形與適用方式。

在核心要義的指導下，有學者將平等原則在行政法中具體化為平等對待原則，指行政機關(guān)在對多個行政相對人實施行政行為時應遵循禁止恣意原則和行政自我拘束原則：禁止恣意原則要求行政機關(guān)的行政行為要符合“事物本質(zhì)”的要求，即行政機關(guān)有理由證明行政行為符合某一方面有意義的、具備規(guī)律性的生活關(guān)系；行政自我拘束原則指行政決定的作出應受行政慣例或者行政先例的拘束，若無正當理由，行政機關(guān)應對相同或同一性質(zhì)的事件作出相同的處理[1]。有學者認為，“平等原則是通過比照同樣處境的相對人，考察行政行為的合理性?！盵2]208

在前述基礎上，有學者對平等原則在行政法中的內(nèi)涵作出更為具體的闡釋。如有觀點從平等原則也應適用于行政機關(guān)與行政相對人之間的角度出發(fā)，提出行政機關(guān)應平等地守法，這一觀點的內(nèi)容可為“同等情況同等對待”的具體內(nèi)涵提供參考。具體為以下三點：行政機關(guān)作出行政行為時，應依據(jù)相同的規(guī)范性文件；在處理同類事件時，保持處理的前后一致性；對同樣情況的人予以同樣的法律適用[3]。此外，有學者直接對“同種情況同種對待”進行了深入的行政法解讀，并指出，判斷情況是否相同，應關(guān)注其本質(zhì)上的要件是否相同，而不要求細節(jié)等完全相同，故應以實質(zhì)正當標準判斷具體事務是否屬于同一情況；而同種對待的“同種”指行政行為的方式相同、法律效果相同，行政機關(guān)應在程序上以及實體上均實現(xiàn)同等對待，在結(jié)果上表現(xiàn)為，對“同種情況”的行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生一致的影響[4]2-4。通過梳理學者對行政法中平等原則的理解，可知：

第一，已有解釋主要從保障行政機關(guān)的同等對待出發(fā)，闡釋平等原則的具體內(nèi)涵?！巴惹闆r同等對待”的內(nèi)容可以總結(jié)為，同等情況是指案件之間的本質(zhì)相同，同等對待是指行政行為的法律依據(jù)相同、方式相同，以使得行政相對人在結(jié)果上獲得相同的影響。筆者贊同學者對“同等情況同等對待”的理解，但由于“不同情況區(qū)別對待”這一內(nèi)容尚未得到充分重視，故需要加以補充。在當事人之間的情況不甚相同之時，行政機關(guān)的差別對待也受平等原則規(guī)制。也就是說，行政機關(guān)的差別對待應是合理的、適當?shù)?，具體可表現(xiàn)為，通過與其他行政案件進行比較，本案當事人的處理結(jié)果沒有過輕或過重。

第二，平等原則項下實質(zhì)平等的要求已經(jīng)凸顯。作為憲法原則的平等原則最初被學者解讀時更多被理解是形式平等。但是，上述在探討平等原則的行政法核心要義時涉及的“事物本質(zhì)”標準等內(nèi)容體現(xiàn)了實質(zhì)平等的要求。鑒于此，學界對平等原則的適用已經(jīng)將目光從形式平等投向了實質(zhì)平等。

三、行政審判在平等原則適用中出現(xiàn)的偏差及原因分析

已有的含義解讀為平等原則在行政審判中的適用情形勾畫了大致的輪廓，但目前平等原則的適用尚停留在初步階段，相關(guān)規(guī)定宏觀且籠統(tǒng)。面對平等原則廣闊的外延，法院在選擇適用平等原則的過程中難以精準把握，導致其在是否應該適用平等原則這一問題上搖擺不定，進而造成了對平等原則適用的偏差。筆者總結(jié)司法實踐，認為主要表現(xiàn)為以下三方面。

（一）平等原則的適用突破法源適用位階

1.實踐表現(xiàn)

實踐中，有法院忽視了法源的適用位階，即在有可以適用的具體法律規(guī)則的情況下，卻優(yōu)先適用了平等原則。如在李名憲訴廣東省社會保險基金管理局一案中①參見廣州鐵路運輸中級法院（2017）粵71行終575號行政判決書。，法院判決即存在這一問題。該案中，原告主張被告行政機關(guān)對其的工齡認定違反了平等原則，應予撤銷。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，民辦教師應征入伍，退伍后成為國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員，其最后一次任民辦教師的時間也可合并計算為連續(xù)工齡。原告原為民辦教師，后應征入伍，退役后被國家安排至廣州市電信局（現(xiàn)中國電信股份有限公司廣州分公司）工作，訴前行政機關(guān)在審核中認為其身份為非國家機關(guān)工作人員，故在批復中未予合并計算工齡。對此，法院認為電信公司在當時確為國家機關(guān)，故其工齡認定應屬同種情況，行政機關(guān)應相同對待。最終，法院以行政機關(guān)的行政行為違反了平等原則為由，支持了原告的相關(guān)訴訟請求。

這一案件所涉及的問題其實仍在成文法規(guī)定可解決的范圍內(nèi)，屬于法律適用要件的認定問題。民辦教師入伍并在退伍之后“成為國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員”的，相關(guān)法律已規(guī)定可以合并計算連續(xù)工齡①《廣東省人事局關(guān)于民辦教師被國家機關(guān)事業(yè)單位錄用或招聘為工作人員后工齡計算問題的通知》（粵人薪〔1993〕13號）第2條規(guī)定：“民辦教師應征入伍或經(jīng)組織批準進入各類大、中專學校（含技工學校）學習、復員、退伍或畢業(yè)后成為國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的，其最后一次任民辦教師的時間，可與軍齡和復員退伍或畢業(yè)后參加工作的時間，合并計算為連續(xù)工齡。”。在當事人退伍的時期，其被分配的單位廣州市電信局為國家機關(guān)，即便之后該機關(guān)經(jīng)過改制成了電信公司，也不能改變當事人符合法律所規(guī)定的要件的認定。在法適用的過程之中，有學者指出，“行政機關(guān)有時需要寬闊的歷史視野，因為行政法本質(zhì)上是一個伴隨社會轉(zhuǎn)型而逐步形成的法秩序?！盵5]故在判斷本案的法律適用要件時，應基于尊重歷史的原則認定當事人屬于法律所規(guī)定的情形。然而，法院直接以平等原則作為判決依據(jù)，突破了法源原本的適用位階。

2.原因分析

在上述案例中，造成法院突破法源的適用位階、直接適用平等原則的原因有二：第一，當事人在起訴理由中提出行政行為違反平等原則的主張引導了法院以平等原則去審查案件。從裁判文書中的記錄可知，法院及訴訟當事人將“原告是否屬于法律所規(guī)定的情形”轉(zhuǎn)化為“原告與法律所規(guī)定的情形是否屬于同一情況”去表達，潛移默化地將法律規(guī)則適用的問題變?yōu)榱似降仍瓌t適用的問題，進而使得法院自然而然地以平等原則去審理案件。第二，法院擴大理解了適用平等原則的具體案件類型。平等原則作為實質(zhì)合法性審查的標準之一，其審查對象為行政裁量行為。行政裁量行為所依據(jù)的法律法規(guī)一般僅作原則性規(guī)定或設定一定的行為范圍，抑或存在不確定性法律概念，使得行政機關(guān)在形式合法的前提下有權(quán)決定作出或不作出行政行為，或者作出多少“量”的行政行為。顯然，上述案例中的法律規(guī)定并沒有賦予行政機關(guān)自由裁量的空間，故不應適用平等原則。同時，從這一案例也可看出，平等原則的內(nèi)涵寬泛，作為一個貫徹始終，承上啟下的法律原則，的確可以應用并消解大多數(shù)的行政爭議，法院在進行司法審查時難免擴大適用平等原則。

（二）平等原則的適用與法拘束產(chǎn)生沖突

1.實踐表現(xiàn)

實踐中，法院適用平等原則會產(chǎn)生合法及不合法兩種結(jié)果。產(chǎn)生不同結(jié)果的原因在于，平等原則的適用結(jié)果與進行對比參照的對象相關(guān)聯(lián)，比照的對象合法，平等原則的適用結(jié)果就合法；比照的對象違法，平等原則的適用結(jié)果自然也就違法。若適用平等原則的行為導致了不合法的判決結(jié)果，則意味著平等原則的適用與法的拘束產(chǎn)生了沖突，導致當事人據(jù)此逃脫法律的約束。

實踐中不乏法院因適用平等原則產(chǎn)生不合法的判決結(jié)果的情況。如2016年河南永城市友誼建筑工程有限責任公司訴商丘市人民政府一案中②參見河南省高級人民法院（2016）豫行終1215號行政判決書。，河南省高院認為，行政機關(guān)存在以土地抵付工程款的行政慣例，并且已經(jīng)因此為友誼公司以及與其情況類似的案外人辦理了土地使用手續(xù)。然而，行政機關(guān)僅撤銷友誼公司的土地審批，卻對其他類似情形不予處理，構(gòu)成同等情況不同處理，違反了平等原則，也損害了友誼公司的信賴利益。以土地抵付工程款的做法為該案中的行政慣例，然而，根據(jù)2002年《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第11號），經(jīng)營性土地使用權(quán)必須全部實行招標拍賣或掛牌出讓，且招標拍賣掛牌出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)的程序必須公開進行。因而，以土地抵付工程款無疑是違反了相關(guān)規(guī)定，屬于違法的行政慣例，河南高院支持友誼公司訴訟請求的判決也就意味著支持行政機關(guān)以土地抵付工程款的行為，進而在實質(zhì)上肯定了行政機關(guān)的違法行為。

可見，不當適用平等原則所導致的不合法后果，不僅會使行政相對人獲得違法利益，對行政機關(guān)的違法行為亦是放任。這對法秩序的維護產(chǎn)生了不可忽視的負面影響。

2.原因分析

上述問題產(chǎn)生的原因在于，平等原則的適用沒有得到明確限定。平等原則本身沒有價值取向，也不考慮個體是否受益[6]，主要關(guān)注個體之間受到的對待是否平衡的問題。若法院僅考慮平等原則的適用，而不關(guān)注用來對比的行政行為的合法性，其判決難免會產(chǎn)生不合理甚至不合法的結(jié)果?，F(xiàn)在越來越多的觀點指出平等原則的適用不得與法的拘束產(chǎn)生沖突，與涉訴案件進行對比的行政行為要具備合法性。河南省高院亦在作出上述判決后于2019年同一類型的另一案件的審判中轉(zhuǎn)變態(tài)度，認為應在法律框架下適用平等原則①參見河南省高級人民法院（2019）豫行終3828號行政判決書。。但是，這一觀點還未得到充分而明確的倡導。在理論層面，行政行為遵循平等原則就是為實現(xiàn)整體上的利益平衡，進行對比的行政行為雖然不合法，但若不對比而依法律法規(guī)約束，會造成不平等問題的產(chǎn)生，使訴訟當事人不滿于案外人所獲得的非法利益，難以圓滿實現(xiàn)平等原則的價值；在實踐層面，面對行政機關(guān)的慣用違法處理或者對批量行政案件的違法處理，個別當事人往往會因前期的預見而更容易接受，否則他們會因為行政機關(guān)的合法處理而受到利益損害，尤其是在損失較大時，該合法處理反而顯得情理所難容，有法院會因此偏向行政相對人，借由平等原則使相對人獲得同樣的違法對待。故而，平等原則在行政審判中的適用限度還應繼續(xù)探討。

（三）平等原則的適用與比例原則發(fā)生混淆

比例原則與平等原則不同，其目的在于最低程度犧牲個人利益以促成公共利益的實現(xiàn)，要求行政行為是實現(xiàn)公益目的的必要手段，也要求其對個人利益的限制或損害程度最輕[7]。

1.實踐表現(xiàn)

平等原則的適用與比例原則產(chǎn)生混淆主要表現(xiàn)為兩個方面。

第一，在涉訴案件同時出現(xiàn)平等原則和比例原則時，法院未予適用平等原則。如在石門縣榮民福利食品酒業(yè)有限責任公司訴石門縣城市管理和行政執(zhí)法局一案中②參見石門縣人民法院（2016）湘0726行初12號行政判決書。，原告的訴訟主張中即同時出現(xiàn)了平等原則與比例原則，而法院未適用平等原則。原告提出，行政機關(guān)拆除其未取得規(guī)劃建設許可證的房屋的行為違反平等原則，因為比原告情形更為嚴重的違建房屋并未被拆除，同時，原告指出其所有的房屋并未達到必須拆除的程度，即指行政行為亦違反比例原則。該案法院未對平等原則予以回應，僅以比例原則判斷行政行為是否合法。然而，平等原則和比例原則在行政訴訟中不是擇一審查的關(guān)系。法院在審判中若單獨適用比例原則，僅會針對涉訴案件進行審查；但如果同時適用平等原則，行政行為是否合比例的判斷則會受到其他同樣或類似案件的影響，進而影響到案件的審理結(jié)果。所以，上述案件中的法官未能充分顧及平等原則與比例原則之間的關(guān)聯(lián)與區(qū)別。

第二，當事人混淆了兩個原則之間的內(nèi)容時，法院難免誤將平等原則的問題以比例原則的名義予以解決。如在易先奎訴被告商城縣公安局、第三人熊德會行政處罰糾紛一案中③參見新縣人民法院（2018）豫1523行初60號行政判決書。，原告認為被訴行政機關(guān)對原告處罰較重，對第三人處罰較輕違反了比例原則。顯然，原告將平等原則的問題誤認為是比例原則的問題。而法院僅就比例原則問題進行了審理，認為原告的主張證據(jù)不足，而未從平等原則的角度進行審理，同樣也出現(xiàn)了兩原則混淆的問題。

2.原因分析

平等原則與比例原則之所以發(fā)生混淆，主要在于法院由于種種主客觀因素未能把握平等原則的功能定位。平等原則的功能定位是指平等原則的獨特功能，可使其與其他法律原則明顯區(qū)分開來。平等原則與比例原則從不同角度去規(guī)制行政行為的實質(zhì)合法性，故原則的部分內(nèi)容不可避免地存在交叉。若不能厘清平等原則的功能定位，在當事人主張行政行為違反包含平等原則在內(nèi)的多個法律原則，或者混淆了平等原則的含義時，可能會導致法院出現(xiàn)適用上的偏差。

不同法律原則的審查標準不同，如果法院混淆了法律原則很可能導致原告的訴訟主張不成立，最終影響到救濟的有效性。故明晰平等原則在行政審判中的功能定位對于該原則的正確適用十分重要。在訴訟當事人混淆了平等原則與比例原則時，法院可據(jù)此鑒別法律原則間的區(qū)別，并向當事人予以釋明。

四、平等原則司法適用情形之導正

基于上述論述可知，平等原則適用情形的不明確造成了法院可能會在應適用平等原則時未予適用，而在不應適用平等原則時偏誤地適用了平等原則，從而帶來了與既有審理規(guī)則的沖突、對行政相對人的救濟不足以及對違法行政行為的放任等問題。因此，有必要厘清實踐中存在的問題，為法院在行政審判中導正偏差、正確適用平等原則提供明晰的指向。

我們知道，函數(shù)是討論兩個或多個變量之間的關(guān)系，一旦自變量給定一個值，因變量就有唯一的值對應，這是一種確定關(guān)系.相關(guān)關(guān)系不同，它是指兩個變量之間不精確、不穩(wěn)定的變化關(guān)系.例如，數(shù)學成績和語文成績有沒有關(guān)系？有的學生數(shù)學、語文成績都好，有的學生數(shù)學成績好，語文成績不好，有的學生正好相反.也就是說，數(shù)學成績與語文成績之間沒有準確的計算公式可以表達，兩個變量具有隨機性，因此數(shù)學成績和語文成績之間就是一種相關(guān)關(guān)系.

（一）堅守平等原則補充性地位，明確相關(guān)案件類型

1.平等原則的適用應處于補充性地位

平等原則的適用應始終處于補充性地位，即其適用應以被訴行政行為形式合法為前提，這一標準不應因為當事人的主張而被突破，原因如下：

第一，法院應正確適用法律，平等原則有其固有的適用順位。根據(jù)平等原則是否被成文法所規(guī)定，其可以作為“一般行政法原則”或“行政法律原則”進行適用?！耙话阈姓ㄔ瓌t”屬于不成文法源，是指不限于特別的事項，可以普遍適用于各行政法領(lǐng)域的法律原則[8]。在平等原則被成文法規(guī)定后，其便可以作為“行政法律原則”。無論是作為“一般行政法原則”還是“行政法律原則”，平等原則在適用過程中與行政法具體條文呈補充關(guān)系，也就是說，行政法條文與平等原則不沖突時，司法及行政機關(guān)應優(yōu)先適用具體條文，無具體條文的，才可適用平等原則[9]。因此，法院在適用平等原則時，應首先確保現(xiàn)行法律法規(guī)的具體規(guī)定無法解決案件糾紛，避免因當事人主張行政行為違反平等原則而忽略并打破固有順位。

第二，法院審理案件時，當事人主張對法院的約束有限。首先，我國行政訴訟法對案件的事實問題和法律問題進行全面審查，不局限于當事人主張[10]。這是由于行政訴訟具有維護客觀法秩序的功能，為了創(chuàng)造或重建行政行為的客觀合法性，行政訴訟的審判權(quán)不完全受當事人訴訟請求措辭的限制[11]。最高人民法院也在一裁判文書中明確指出，法院的合法性審查不受訴訟請求和理由的拘束①參見中華人民共和國最高人民法院（2018）最高法行再128號行政裁定書。。因此，法院的審查范圍并不限于當事人的訴訟主張。其次，我國行政訴訟的辯論原則旨在保障訴訟雙方當事人可以平等地行使訴訟權(quán)利，這與大陸法系中的辯論原則要求當事人在訴訟中所提出的事實，必須經(jīng)過辯論才能作為法院裁判的依據(jù)不同，我國行政訴訟法的辯論原則并不涉及當事人與法院之間的關(guān)系，故我國并未規(guī)定當事人的辯論內(nèi)容對法院裁判具有拘束力等內(nèi)容[12]57。因此，雖然法院應重視并回應當事人在訴訟過程中提出的主張，但是最終是否適用平等原則仍要視案件的具體情況而定。

2.適用平等原則的具體案件類型

既然平等原則的適用要根據(jù)案件的具體情況確定，那么，什么類型的案件才可以適用平等原則呢？筆者認為，法院應適用平等原則的案件類型具體體現(xiàn)在形式平等與實質(zhì)平等兩個方面。

（1）違反形式平等的案件類型

形式平等并不是指對于任何情形都不加區(qū)分地統(tǒng)一對待。對于形式平等的理解，可參照形式合法，具體是指行政機關(guān)的對待方式符合參考依據(jù)。廣義上的參考依據(jù)可以是法律法規(guī)、裁量基準、行政慣例或行政先例等內(nèi)容，它可以以明文規(guī)定，或者行政案件中抽象出來的案件事實和行政處理方式等為行政機關(guān)是否違反平等原則提供判斷標準。

理論上，形式平等在行政行為中的體現(xiàn)有兩個方面。行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時擁有兩種權(quán)限，即羈束裁量權(quán)和自由裁量權(quán)。羈束裁量權(quán)是指法律明確規(guī)定了條件以及在這種條件出現(xiàn)時行政機關(guān)必須采取一定措施的權(quán)限；自由裁量權(quán)是指法律只有原則規(guī)定，行政機關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)可以根據(jù)情況作出機動靈活處理的權(quán)限[12]51。行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使羈束裁量權(quán)，是落實形式平等的過程；行政機關(guān)依據(jù)行政先例、行政慣例以及裁量基準等行使自由裁量權(quán)，亦是落實形式平等的過程。

但是，行政審判僅對裁量行政中的形式平等問題適用平等原則，并不包含羈束行政。這是由于，針對羈束行政中存在的問題，法院依據(jù)具體的法律法規(guī)即可審理，正如上文所述，平等原則在適用中處于補充地位，故在羈束行政行為的訴訟中，法院不需要優(yōu)先適用平等原則解決相關(guān)問題。鑒于此，行政審判中應適用形式平等的案件表現(xiàn)為，原告主張行政機關(guān)在裁量行政中違反行政先例、行政慣例或者裁量基準等參考依據(jù)，對行政相對人作出了區(qū)別對待。

（2）違反實質(zhì)平等的案件類型

實質(zhì)平等要求行政機關(guān)的事實認定和行為內(nèi)容真正符合平等原則的要求。形式平等注重“同種情形”的認定條件和“同種對待”中的對待方式的一致性，而實質(zhì)平等關(guān)注行為的具體內(nèi)容是否合理地平衡了各方當事人之間的利益。就二者的關(guān)系而言，實質(zhì)平等對形式平等具有指導性和補充性。也就是說，形式平等中的事實認定條件和對待方式應符合實質(zhì)平等的要求，在形式平等不足以解決相關(guān)糾紛時，應適用實質(zhì)平等予以認定。

所以，實質(zhì)平等在行政審判中主要體現(xiàn)為同種情況的認定問題，以及區(qū)別對待的合理性問題。實踐中行政訴訟原告的訴求主要有三類：一是比照參考依據(jù)，原告屬于同種情況，行政機關(guān)區(qū)別對待；二是原告屬于不同情況，行政機關(guān)同等對待；三是附帶審查的規(guī)范性文件中的規(guī)定違反平等原則。在形式平等中的參考依據(jù)被質(zhì)疑，導致上述問題不能解決時，法院就需要以實質(zhì)平等的要求去判斷原告與比照的對象是否屬于同種情況，以及行政機關(guān)的區(qū)別對待是否合理。一般而言，同種情況的認定應以“事物本質(zhì)”為標準，區(qū)別對待的合理性以比例原則為標準。

因此，行政審判中應適用實質(zhì)平等的案件情形是：該案件的爭議焦點為，比照參考依據(jù)，原告是否屬于同種情形，或者行政機關(guān)的區(qū)別對待是否合理。

（二）設定平等原則適用限度，保護當事人合法權(quán)益

平等原則是一項具有工具性的法律原則，主要在于調(diào)整當事人之間的利益關(guān)系，以維持整體上的和諧。而工具屬性使得平等原則沒有價值偏向，只要當事人之間的利益關(guān)系平衡即可，而不論該利益合法還是非法。但平等原則在行政訴訟中適用是必然受限的，平等原則作為實質(zhì)合法性審查的具體標準，必須以“與涉訴案件進行比照的參考依據(jù)合法”為限，以保障其適用可以產(chǎn)生一個合法的結(jié)果，具體原因如下：

第一，法律框架下法院不接受不合法的利益訴求。我國《行政訴訟法》第12條規(guī)定，“行政機關(guān)侵犯當事人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，當事人可以提起行政訴訟?！笨梢姡覈姓V訟僅保護當事人的合法權(quán)益，那么在行政訴訟中適用平等原則時，必定也只能保護當事人的合法權(quán)益，違法的行政先例等參考依據(jù)不能被法院肯認。雖然在他人獲得違法利益而當事人沒有獲得，特別是在當事人與其同為一個行政案件的當事人或者同為批量行政行為的當事人時，行政機關(guān)的差別對待確實令人難以接受；但是，由此而沖破法律正常秩序所帶來的后果亦是非常危險，兩相衡量，法律秩序不能在個別當事人的非法利益面前讓步。所以，一般觀點均認為平等原則應僅保護當事人的合法權(quán)益[13]。

第二，法院無法適用平等原則去規(guī)制非法獲益的相對人。目前，行政訴訟的制度設計無法糾正不合法的平等問題。在維護法律秩序的前提下落實平等原則，應是讓獲得非法利益的個體受到合法處理，但行政訴訟往往無法實現(xiàn)這一目的。比如在行政處罰案件中，本應接受相同處罰的兩個當事人，一人受罰而一人沒有，法院若想在法律框架內(nèi)適用平等原則解決這一問題，只能是讓行政機關(guān)對未受處罰的當事人作出行政處罰。而事實是，未受處罰的當事人不會起訴去接受不利己的結(jié)果，而且受罰當事人即便起訴，但根據(jù)行政訴訟不告不理原則的要求，法院也無法對案外人作出行政判決。因此，行政訴訟對這一問題無能為力。面對這一救濟空白，有學者提出，可以探索讓當事人通過公益訴訟的形式，起訴行政機關(guān)對其他行政相對人的不作為違法[4]190。然而，根據(jù)我國目前公益訴訟的制度設計模式，個人可提起公益訴訟的實現(xiàn)勢必還有很長的路要走。

因此，行政審判中法院若適用平等原則去保護當事人的合法權(quán)益，應提前安排與涉訴案件進行比照的參考依據(jù)接受合法性審查。需要說明的是，合法性審查主要表現(xiàn)為形式合法性審查，而非實質(zhì)合法性審查。其原因在于，參考依據(jù)體現(xiàn)了行政機關(guān)在其裁量范圍內(nèi)的專業(yè)判斷，在當事人沒有對參考依據(jù)的實質(zhì)合法性提出質(zhì)疑時，司法機關(guān)應對此予以尊重。至于當事人合法權(quán)益并未受損卻遭受不平等待遇的問題，還需要探索其他的糾紛解決途徑予以處理。

（三）厘清平等原則功能定位，區(qū)別比例原則

為避免實踐中平等原則與比例原則的混淆，首先要明確平等原則的功能定位是什么，然后在這一基礎上分析其與比例原則的不同，以及在行政審判中同時出現(xiàn)平等原則與比例原則時，如何處理二者的適用。如此不僅可以解決平等原則與比例原則的錯用，亦可為法院區(qū)別平等原則與其他法律原則提供借鑒。

1.平等原則在行政審判中的功能定位

平等原則的功能在于，通過對比參照的方式，調(diào)節(jié)不同個體之間的利益關(guān)系。平等原則的適用需要回應“與誰的情況相同或不同，行政機關(guān)對誰作出了怎樣的行政行為”這一問題；所以，審查行政機關(guān)的行政行為是否違反了平等原則是一種整體性評價，對某一行政相對人作出的行政行為需要與其他已作出的行政行為保持均衡，單論個案無法實現(xiàn)平等原則的審查。這也就使得對比參照成為平等原則適用的一大特點。

需要進一步探討的是，平等原則所需的對比參照與不告不理原則的沖突如何處理？不告不理是我國的一項基本司法原則，在沒有原告的情況下，法院沒有依據(jù)去審查其他人的違法行為之有無是否應當受到處罰以及應當受到何種處罰。在適用平等原則的過程中，法院會對沒有被起訴的參考依據(jù)進行審查，這涉嫌構(gòu)成對不告不理原則的違背。針對這一問題，筆者認為，不告不理原則主要是指法院不主動對其他案件進行違法性審查，但是法院可以對其進行合法性審查。如此說法的變換主要是為了明確，法院對擬作為參考依據(jù)的行政案件進行審查，若其合法，則予以適用，若其違法，則不予適用，但法院不得對該案件作出或改變?nèi)魏闻袥Q，即法院對參考依據(jù)只進行適用上的審查，不進行受理和裁判。

2.平等原則與比例原則的區(qū)分

目前，最高人民法院已經(jīng)對比例原則通過行政審判指導案例的形式，明確其為行政裁量問題的審查標準[14]。比例原則是保障行政行為實質(zhì)合法性的重要原則。該原則“從行政行為所欲達成的目的與所采取手段之間適當性的角度來考察行政行為”[2]207。

平等原則與比例原則具備關(guān)聯(lián)性。平等原則關(guān)注整體狀態(tài)上的平衡，而平衡狀態(tài)的實現(xiàn)與比例原則密切相關(guān)。由于公共利益的維護需要、事實上的不平等、客觀執(zhí)法資源不足等復雜因素的影響，平等原則無法實現(xiàn)人與人之間的絕對平等，而是致力于讓個體認為其被對待的方式與其他個體相比是合理的、成比例的。因此，英國、德國等地都以比例原則作為判斷行政機關(guān)的差別對待是否符合平等原則的工具①關(guān)于英國、德國相關(guān)做法，可參見王名揚：《英國行政法比較行政法》，北京大學出版社，2016，第291頁；[德]康德拉·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝，譯.商務印書館，2007，第343頁。。

但是，平等原則不可被比例原則所替代。第一，比例原則與平等原則的側(cè)重點不同。有學者指出，行政法中，比例原則是均衡公共利益與個人利益之間關(guān)系的準則，而平等原則是均衡不同個人利益之間關(guān)系的準則[1]。因此，雖然都涉及參照對比，比例原則僅就個案談個案，平等原則則需要引入?yún)⒖家罁?jù)。第二，比例原則僅是平等原則認定標準中的一部分。平等原則下既包含形式平等又包含實質(zhì)平等，其中實質(zhì)平等的判斷有“涉訴案件與參考依據(jù)是否屬于同種情況”以及“行政機關(guān)的差別對待是否合理”兩個部分的內(nèi)容。而比例原則主要是在實質(zhì)平等中認定差別對待是否合理的工具，而且比例原則作為平等原則的認定工具時，其適用也無法脫離參考依據(jù)。也就是說，此時比例原則不僅要求被訴行政行為與行政目的成比例，也要求行政機關(guān)的對待方式與參考依據(jù)成比例。這與比例原則在單獨適用時，有顯著的不同。所以，平等原則與比例原則是兩個獨立的原則，二者相輔相成共同服務于法的實質(zhì)正義，具有相通的內(nèi)核以及交叉的內(nèi)容，但并不相同。

鑒于此，在當事人主張行政行為違反平等原則或比例原則時，若其更側(cè)重個人利益與公共利益的均衡問題，法院應適用比例原則予以審查；若當事人更側(cè)重個人利益與個人利益的均衡問題，法院應適用平等原則予以審查。但是，若當事人沒有側(cè)重，認為行政行為既不符合比例原則，也不符合平等原則，法院應在平等原則的框架下適用比例原則，由此可直接解決公共利益與個人利益平衡，以及個人之間利益平衡兩個問題，故法院直接以實質(zhì)平等的標準審查被訴行政行為即可。

結(jié)語

現(xiàn)有法律法規(guī)為平等原則在行政審判中的適用勾畫了大致輪廓。然而，在平等原則適用范圍不斷擴大的過程中，平等原則出現(xiàn)了突破法源適用位階、與法的拘束產(chǎn)生沖突以及與比例原則發(fā)生混淆的問題，導致法院在應當適用平等原則的時候沒有適用，或在不應適用平等原則的時候予以適用。針對這些偏差出現(xiàn)的類型及原因，應從三方面導正平等原則的適用情形。

首先，必須堅守平等原則的補充性地位，明確適用平等原則的案件類型。如此才可在被訴行政行為形式合法的基礎之上，幫助法院準確把握應當適用平等原則的具體情形，防止出現(xiàn)因受到當事人主張的影響而產(chǎn)生的誤判。其次，要設定平等原則的適用限度，保護當事人的合法權(quán)益。雖然遺憾，但是行政訴訟確實不能解決所有的平等問題，僅能以保護當事人的合法權(quán)益為限適用平等原則。當行政機關(guān)的不平等對待并沒有侵犯當事人的合法權(quán)益時，當事人只能尋求其他的糾紛解決途徑。最后，應厘清平等原則的功能定位，區(qū)分平等原則與比例原則的適用。平等原則作為衡量不同當事人之間利益關(guān)系的法律原則，與調(diào)整公共利益和個人利益關(guān)系的比例原則并不相同，法院可以依據(jù)平等原則的適用需要引入行政先例等參考依據(jù)進行對比的特點，區(qū)分平等原則與比例原則的適用。

行政裁量是現(xiàn)代行政的重要手段，如何適用法律原則監(jiān)督管理行政機關(guān)的裁量權(quán)是一項重要的課題。平等原則作為約束行政裁量權(quán)的有效原則，在很長一段時間內(nèi)，卻被認為是一項束之高閣的原則，有著宏觀的指導作用，卻無實際有效的約束性。所以，實踐中對平等原則的探索運用是珍貴的，從實踐經(jīng)驗中總結(jié)反思，發(fā)現(xiàn)法院在適用平等原則的過程中所遇到的問題，提出相應的解決方法，可促進平等原則在實踐中更為廣泛、正確地適用。如此，理論與實踐的結(jié)合可以幫助平等原則在現(xiàn)代行政法下發(fā)展出更加豐富、具體的內(nèi)涵，也可促使行政訴訟更好地發(fā)揮出對行政行為的監(jiān)督作用。