新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃

◎劉韜

國(guó)土空間規(guī)劃能夠確保國(guó)家對(duì)土地資源的利用情況全面落實(shí)，保證各項(xiàng)科學(xué)的規(guī)劃方案全面落實(shí)，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，要高度重視對(duì)國(guó)土空間資源的科學(xué)規(guī)劃與發(fā)展。通過(guò)本文對(duì)目前國(guó)土空間規(guī)劃的常見問(wèn)題進(jìn)行分析，明確國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位以及開發(fā)途徑，為國(guó)土空間規(guī)劃的全面發(fā)展提供重要保障。

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，對(duì)國(guó)土空間的利用格局發(fā)生了明顯的變化，而國(guó)土空間作為國(guó)家最寶貴的基礎(chǔ)資源，要保證國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)合理增強(qiáng)整個(gè)空間管理的利用效率。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行全面分析，能夠創(chuàng)新規(guī)劃理念與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康和諧發(fā)展提供重要保障。

一、國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位

（一）總體定位目標(biāo)

國(guó)土空間規(guī)劃的總體目標(biāo)是保障土地資源綜合開發(fā)利用，有關(guān)部門必須要確保空間規(guī)劃滿足生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)土空間開發(fā)利用狀況和生態(tài)環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)，對(duì)功能空間進(jìn)行合理定位明確規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，確保國(guó)土空間利用效率顯著提升。在我國(guó)目前國(guó)土空間規(guī)劃開展中需要將總體戰(zhàn)略功能與區(qū)域戰(zhàn)略相結(jié)合，科學(xué)研判國(guó)土空間整體環(huán)境承載力，樹立正確的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境治理的總體水平[1]。

（二）核心功能

當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的核心功能是保證功能區(qū)域體系建設(shè)完善，確保資源開發(fā)與利用形成戰(zhàn)略性常態(tài)化發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃中要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)氐娜丝诜植紶顩r，土地資源使用情況進(jìn)行分析，對(duì)城市布局全面優(yōu)化與部署，打造具有特色的經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。對(duì)不同空間的利用現(xiàn)狀進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，提高國(guó)土空間開發(fā)的利用效率。

（三）科學(xué)規(guī)劃

國(guó)土規(guī)劃與土地管控體系具有緊密聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的國(guó)土空間開發(fā)利用體系，確保對(duì)土地資源利用效率全面提升保護(hù)土地資源。針對(duì)資源的開發(fā)要采取科學(xué)的保護(hù)措施，確立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，既要滿足當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，又要滿足生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

（四）優(yōu)化治理規(guī)劃目標(biāo)

國(guó)土空間規(guī)劃需要加強(qiáng)對(duì)非農(nóng)耕地建設(shè)合理規(guī)劃，提高土地資源的利用效率，要嚴(yán)格按照土地治理的現(xiàn)狀，采取多項(xiàng)措施加大對(duì)國(guó)土空間利用的監(jiān)督和管理，嚴(yán)格落實(shí)土地節(jié)約集約保證土地資源得到高效利用，有關(guān)部門還要嚴(yán)格按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行分析，對(duì)開發(fā)利用效率低的區(qū)域進(jìn)行生態(tài)化治理，確保生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展的常見問(wèn)題

（一）國(guó)土空間規(guī)劃管理理念滯后

目前在我國(guó)國(guó)土空間資源規(guī)劃中，由于土地供需矛盾過(guò)度，無(wú)法對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行充分利用，只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略了社會(huì)民生問(wèn)題，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)理念和內(nèi)容并不全面。在實(shí)際國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展中存在比較濃厚的計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)色彩為了達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，往往出現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)際情況不一致的問(wèn)題，最終造成土地資源被大量損耗。目前上級(jí)國(guó)土規(guī)劃缺乏有效的管控力度，地方政府隨意增加城市建設(shè)的規(guī)模，而沒(méi)有與林業(yè)部門國(guó)土資源部門和環(huán)保部門進(jìn)行深入的溝通，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，無(wú)法發(fā)揮宏觀調(diào)控的重要作用。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃分工不明確

在目前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展還存在明顯的差異，各部門之間的限制作用十分明顯在國(guó)土規(guī)劃初期，發(fā)展階段需要對(duì)自然資源進(jìn)行合理探索，但這樣的空間區(qū)分方法必然影響國(guó)土空間的完整性和綜合性，最終導(dǎo)致各種職能規(guī)劃不夠明確。國(guó)土空間規(guī)劃需要國(guó)家和省級(jí)多個(gè)層次相互協(xié)調(diào)，但是由于各個(gè)部門之間的功能有限，缺乏足夠的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，職能分工不明確，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)責(zé)任重疊、責(zé)任孤立等各種問(wèn)題，導(dǎo)致統(tǒng)籌規(guī)劃的效果無(wú)法發(fā)揮，缺乏有效的協(xié)調(diào)性與互動(dòng)性。國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展需要由上層建筑結(jié)構(gòu)進(jìn)行約束，空間性規(guī)劃內(nèi)容不足，國(guó)土空間的規(guī)劃專業(yè)性較強(qiáng)，組織編制部門的協(xié)作合作能力水平較低，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃開展落實(shí)不到位。

（三）上下級(jí)土地空間規(guī)劃矛盾

在國(guó)土空間規(guī)劃管理中需要上下級(jí)之間的協(xié)同合作，但目前上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃缺乏約束性，致使上級(jí)規(guī)劃職能無(wú)法發(fā)揮。上下級(jí)管理中，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與土地空間規(guī)劃存在明顯的差異，彼此之間既有優(yōu)勢(shì)也有缺點(diǎn)，使得土地規(guī)劃管理工作缺乏有效保障，在土地規(guī)劃管理開展中很難贏得人們的信任。

三、國(guó)土空間規(guī)劃的主要途徑

（一）明確國(guó)土開發(fā)的主要策略

國(guó)土空間開發(fā)的背景下，要重視生態(tài)文明保護(hù)以及高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)理念充分體現(xiàn)國(guó)家意志區(qū)域主體功能，確保國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的政策全面落實(shí)。要嚴(yán)格制定國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的相關(guān)目標(biāo)，按照上一級(jí)國(guó)土空間開發(fā)的保護(hù)指標(biāo)來(lái)確定國(guó)土空間開發(fā)的規(guī)模，增強(qiáng)土地資源整體利用率，對(duì)國(guó)土空間的功能進(jìn)行全方面的修補(bǔ)與完善，要真正做到上傳下達(dá)協(xié)調(diào)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，保證國(guó)土空間開發(fā)的約束性。在國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)要嚴(yán)格按照自然資源的特點(diǎn)落實(shí)國(guó)家意識(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷史文化和生態(tài)環(huán)境等相關(guān)因素構(gòu)建完善的體系，完善國(guó)土空間保護(hù)格局，確保城市居住、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、交通管理等多方面的關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)城市發(fā)展的主導(dǎo)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)貎?yōu)化調(diào)整，依據(jù)便捷的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)形成合理的區(qū)域發(fā)展模式。

（二）綜合劃定分區(qū)

在國(guó)土空間規(guī)劃要嚴(yán)格按照資源環(huán)境承載力進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)生態(tài)保護(hù)水資源保護(hù)，水土保持生物多樣性保護(hù)等多個(gè)方面的相關(guān)指標(biāo)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的脆弱性和敏感性進(jìn)行科學(xué)評(píng)判，結(jié)合不同的功能區(qū)劃來(lái)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)。森林土地資源利用生態(tài)功能區(qū)劃分，形成完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建連續(xù)開放的生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局。隨著生態(tài)環(huán)境不斷發(fā)展，要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能區(qū)域進(jìn)行合理劃分，形成重點(diǎn)保護(hù)集中連片的優(yōu)質(zhì)草地與耕地，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，要加強(qiáng)對(duì)都市農(nóng)業(yè)的引導(dǎo)布局，滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要在國(guó)土空間規(guī)劃中要積極推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，根據(jù)環(huán)境資源承載能力和國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)為重要基礎(chǔ)，嚴(yán)格落實(shí)新型城鎮(zhèn)化區(qū)域一體化和鄉(xiāng)村振興政策的要求，對(duì)土地集約存量盤活，控制增量的思路，對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用。在城市要高度重視地下資源和地上資源的復(fù)合利用，確保土地資源承載力顯著提高，要不斷完善城市和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展與建設(shè)，打造環(huán)城市的生活圈。

（三）協(xié)調(diào)自然資源的科學(xué)保護(hù)

在自然資源保護(hù)與利用中主要涉及水資源，森林資源，草原，海洋島嶼以及礦產(chǎn)資源等，在水資源保護(hù)中需要對(duì)目前現(xiàn)有的江河湖泊水庫(kù)進(jìn)行全面的約束管理，既要保證用水總量、用水指標(biāo)的合理控制，又要對(duì)重點(diǎn)江河湖泊沿岸周邊的地理資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與規(guī)劃，提高水資源的凈化能力，減少水資源的污染問(wèn)題。在森林資源保護(hù)中要保證現(xiàn)有林地覆蓋率保有量和公益林比例顯著提升，營(yíng)造良好的林地管理制度體系。加強(qiáng)對(duì)林地使用的監(jiān)督和管理，禁止隨意采伐，要對(duì)林地內(nèi)的珍貴野生動(dòng)植物加強(qiáng)保護(hù)。要高度重視森林火災(zāi)的防范，堅(jiān)決避免火種進(jìn)入森林，減少火災(zāi)造成的損失，在耕地資源保護(hù)中需要充分落實(shí)永久基本農(nóng)田紅線的相關(guān)指標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有的耕地?cái)?shù)量進(jìn)行全面摸排，保證對(duì)家底清楚掌握對(duì)耕地的使用途徑進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)督與控制，采取聯(lián)合手段提高耕地資源利用效率。禁止隨意盜挖土地資源，販賣銷售。在草原保護(hù)中要設(shè)立禁牧區(qū)，形成輪牧制度，在草原管理中要建立完善的保護(hù)制度體系，加強(qiáng)草原災(zāi)害防治的整體水平，在海洋資源利用中要明確海洋保護(hù)區(qū)的具體面積，圍墾規(guī)模，加強(qiáng)海洋生態(tài)空間的保護(hù)與治理充分利用好海島的自然資源，要對(duì)海洋功能進(jìn)行明顯劃分，對(duì)生態(tài)脆弱敏感，自然凈化能力差的海域嚴(yán)禁復(fù)墾。在礦產(chǎn)資源保護(hù)中要明確現(xiàn)代化的礦產(chǎn)資源開采方式，盡量采用先進(jìn)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用手段加大科技投入，提高礦產(chǎn)資源的開采效率，在礦產(chǎn)資源開采完畢后還要進(jìn)行礦山恢復(fù)，通過(guò)綠色環(huán)保手段發(fā)揮礦產(chǎn)資源的價(jià)值是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村振興區(qū)域協(xié)調(diào)。

（四）一體化發(fā)展

在城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，要充分考慮公共服務(wù)市政基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)能源資源科學(xué)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列要求，保證各要素之間合理流動(dòng)，形成和諧開放的區(qū)域互動(dòng)局面，要構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系和思路，嚴(yán)格按照城市發(fā)展的特點(diǎn)，采取不同的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，避免千城一面、千篇一律的問(wèn)題。在城市規(guī)劃中要根據(jù)人口數(shù)量和城市化水平進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，確保城市人口規(guī)模與城市化比率，城市建設(shè)用地規(guī)模協(xié)調(diào)一致，在城市群不斷發(fā)展的背景下，要針對(duì)城市功能，城市位置，人口和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素進(jìn)行協(xié)調(diào)優(yōu)化，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展差距過(guò)大等問(wèn)題，在城鎮(zhèn)利用中要高度重視土地資源的開發(fā)利用效率，不斷改善農(nóng)村生活環(huán)境促進(jìn)公共設(shè)施服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，建立新型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)，在城市規(guī)劃中要高度重視對(duì)歷史和文化遺產(chǎn)的保護(hù)，打造具有獨(dú)特人風(fēng)土人情的城市風(fēng)貌。隨著鄉(xiāng)村振興的不斷發(fā)展，共同富裕成為新時(shí)期全國(guó)人民奮斗的目標(biāo)，城市和農(nóng)村作為“親兄弟”，必須協(xié)同發(fā)展，將城市和農(nóng)村作為統(tǒng)一整體打造現(xiàn)代化的新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不斷地提高人們的居住環(huán)境，建設(shè)美麗富饒的新農(nóng)村。

結(jié)束語(yǔ)：

在當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃還存在很多的問(wèn)題和不足，尤其是對(duì)土地資源的無(wú)序開發(fā)與過(guò)度開采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化，資源大量流失，針對(duì)這些問(wèn)題要高度重視土地資源的規(guī)劃與管理，制定完善的規(guī)劃策略，構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)土空間規(guī)劃體系，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，提高國(guó)土空間資源的整體效率，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展作出重要保障。