關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題思考

◎丁玲玲

一、前言

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展速度加快，行政事業(yè)單位在外部環(huán)境影響下，管理問題逐漸顯現(xiàn)，內(nèi)部控制制度已經(jīng)無法完全滿足單位的發(fā)展需求，更新內(nèi)部控制制度和體系是目前的重要任務。行政事業(yè)單位若是要實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展則需要改革，而改革則要從內(nèi)部控制切入，健全內(nèi)部控制機制，適應經(jīng)濟發(fā)展形勢。

二、行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的現(xiàn)實意義

行政事業(yè)單位能夠通過實施內(nèi)部控制，保障財政資源合理運行，防范單位以及下屬單位的財政資金運作不當風險。行政單位是保證社會穩(wěn)定的關鍵組織，單位基于完整的內(nèi)部控制體系，對各類社會資源公平公正地進行分配，促進行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展。內(nèi)部控制最主要的作用之一是防范控制風險，內(nèi)部控制制度強化了單位員工的風險防范意識，營造了較好的風險管理環(huán)境，在趨于多樣化的經(jīng)濟環(huán)境下，行政事業(yè)單位依靠內(nèi)部控制減少了財務風險影響深度。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題以及原因分析

（一）內(nèi)部控制問題分析

1.預算管理層面。

預算管理與行政事業(yè)單位的員工利益、經(jīng)營活動、日常管理等都有莫大的聯(lián)系，通過實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位的資金預算還存在一定的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是預算編制規(guī)范性不足，其內(nèi)容缺乏合理性；二是預算目標制定未能立足于單位實際，未能應用零基預算，導致單位的預算管理出現(xiàn)錯漏；三是不同內(nèi)容的預算缺少溝通，預算是內(nèi)部控制活動中的重要內(nèi)容，且各個預算相互聯(lián)系，預算編制期間溝通不到位則出現(xiàn)預算編制可行性低的問題。

2.資金管理層面。

隨著行政事業(yè)單位改革的不斷深化，其在內(nèi)部管理方面投入的資金數(shù)額也在不斷增加，而這其中大部分甚至基本上都是財政撥款，如何在保證單位發(fā)展需求的基礎上提高財政資金利用率是當前國家對各事業(yè)單位管理提出的要求。而目前，部分行政事業(yè)單位資金管理層面突出的內(nèi)部控制問題有：資金支付以及報銷缺少約束，下屬單位的資金管理不嚴格；資金支出缺少合理規(guī)劃。

3.資產(chǎn)管理層面。

行政事業(yè)單位內(nèi)部的資產(chǎn)通常是國有資產(chǎn)，行政事業(yè)單位對其有管理權和使用權，行政事業(yè)單位一直遵循《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》進行資產(chǎn)管理，但是發(fā)現(xiàn)單位以及下屬單位的資產(chǎn)管理層面內(nèi)部控制還存在一定的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，資產(chǎn)的利用率不高，資產(chǎn)管理責任制不清晰，且存在盲目購置資產(chǎn)的情況，資產(chǎn)清點盤查不及時，導致資產(chǎn)長時間擱置不同，浪費單位資源。第二，資產(chǎn)的配置缺乏科學性；第三，資產(chǎn)核算不到位，部分資產(chǎn)歸屬不清晰。

（二）原因分析

1.內(nèi)部控制體系不完善。

內(nèi)部控制體系不完善是導致問題產(chǎn)生的主要原因，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度規(guī)范不全面，部分內(nèi)容與單位的實際需求存在差異。內(nèi)部控制制度精細化不足，內(nèi)部控制制度的可執(zhí)行性還有一定的提升空間，而且影響行政事業(yè)單位的下屬單位執(zhí)行制度。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織結構基本完善，內(nèi)部控制制度體系不完善是影響單位管理的關鍵，也是誘發(fā)內(nèi)控問題的主要因素。

2.內(nèi)部控制制度執(zhí)行有待加強。

行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度執(zhí)行效果與預期還有一定的差距，內(nèi)部控制制度的作用難以順利發(fā)揮，長此以往，影響行政事業(yè)單位的正常發(fā)展。關于內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位的原因通過以下案例說明：某行政事業(yè)單位雖然針對資產(chǎn)管理情況反饋制定了制度，但是資產(chǎn)管理人員并未按照制度規(guī)范完成資產(chǎn)管理和資產(chǎn)情況回報工作，制度流于形式，單位對資產(chǎn)的實際使用情況不清楚，并且該單位發(fā)生員工舞弊風險的概率增加。

3.內(nèi)部控制監(jiān)督不足。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督主要是通過審計方式完成，通常情況下，單位普遍都是在年末抽調(diào)人員組成審計小組開展內(nèi)部控制監(jiān)督工作，內(nèi)部控制監(jiān)督集中在事后。而且臨時組成的內(nèi)部審計小組由單位的管理層領導，但是管理層并不是財務專業(yè)出身，對財務方面、內(nèi)部控制方面以及審計知識的了解不全面，進而導致內(nèi)部審計結果與實際不符，審計監(jiān)督的實際作用難以發(fā)揮。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是保障內(nèi)控有效性穩(wěn)步提升的關鍵基礎，行政事業(yè)單位需要定期組織開展專題會議，組織員工參加力爭將內(nèi)控意識植入人心，形成良好的內(nèi)部控制氛圍。單位領導則應發(fā)揮帶頭作用，領導各部員工學習內(nèi)控、配合內(nèi)控建設，高效落實單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標，貫徹落實廉政思想，時刻規(guī)范工作行為。同時不相容崗位相互分離是最有效的內(nèi)部控制方法，將權利分解，避免出現(xiàn)過度集權而導致的違規(guī)違紀行為，構建相互制約和監(jiān)督的崗位機制。行政事業(yè)單位需要根據(jù)自身業(yè)務特點和關鍵風險點，系統(tǒng)地分析內(nèi)部組織架構和各個崗位職能，合理劃分崗位職責，強調(diào)預算、采購、資產(chǎn)等關鍵崗位的權責。而且關鍵崗位要實施輪崗機制，避免出現(xiàn)員工在某崗位工作時間過長而出現(xiàn)舞弊行為，在輪崗機制的指導約束下，單位員工的業(yè)務處理水平可有效提升，對單位管理流程掌握清晰，單位運行效率可顯著提升。

（二）完善內(nèi)部控制體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系正在逐步完善，單位在發(fā)展過程中仍需要注意的是制度完善方面的問題，并且加大力度健全內(nèi)部控制制度，進而優(yōu)化內(nèi)部控制體系。社會經(jīng)濟形勢以及政策環(huán)境不斷變化，一成不變的內(nèi)部控制制度顯然無法適應行政事業(yè)單位的發(fā)展需求，因此行政事業(yè)單位結合實際情況對內(nèi)部控制制度補充和更新。首先，行政事業(yè)單位從全局角度分析了自身的需求，綜合考慮上級部門的要求和內(nèi)外環(huán)境，制定內(nèi)部控制管理制度手冊，規(guī)范內(nèi)部控制流程、確定內(nèi)部控制目標、細化內(nèi)部控制措施；其次，注重內(nèi)部控制制度內(nèi)容的銜接，確保單位的內(nèi)部控制可一環(huán)緊扣一環(huán)，避免內(nèi)部控制出現(xiàn)疏漏；最后，建立關鍵崗位輪崗制度，明確單位各部門職責和權限。行政事業(yè)單位緊跟需求變化建立內(nèi)部控制制度，保證內(nèi)部控制制度能夠規(guī)范管理行為、防范財務風險。

（三）加強內(nèi)部控制制度執(zhí)行落實

行政事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度之后，必須要將其落到實處，要求單位的所有員工按照內(nèi)部控制制度規(guī)范完成工作。單位將制度編制成冊下發(fā)至每一位員工受眾，督促員工貫徹執(zhí)行，同時定期安排員工參與內(nèi)部控制制度培訓學習工作，充分發(fā)揮內(nèi)部控制制度的作用。行政事業(yè)單位應該建立激勵獎懲機制，配合內(nèi)部控制的考核工作，根據(jù)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行落實情況，對員工進行激勵或者懲處，以此提升員工制定內(nèi)部控制制度和措施的積極性。

（四）強化內(nèi)控活動控制

內(nèi)控活動是內(nèi)部控制體系中的要素之一，強化內(nèi)控活動控制能夠提高單位內(nèi)控有效性，具體可以從以下幾個方面入手：1.改進全面預算管理，在優(yōu)質的預算管理支持下，行政事業(yè)單位有序推進行政管理和業(yè)務經(jīng)濟活動，建議行政事業(yè)單位從預算編制和預算績效兩個方面著手改進，一方面，指導預算人員和業(yè)務部門人員提高合作溝通意識，在預算編制期間積極溝通交流，財務部要主動調(diào)查了解業(yè)務信息，采集各部對預算的意見和需求，向其告知哪些項目預算定額有所增加，哪些項目預算定額減少或是沒有安排預算資金，避免預算編制期間出現(xiàn)較多的反復上報調(diào)整數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。業(yè)務人員根據(jù)財務部門的通知重新規(guī)劃預算資金需求，提高整體預算的準確性。另一方面，建立完善的預算績效考核體系，深化預算績效管理，密切跟蹤預算執(zhí)行進度，掌握預算資金的使用效益，防止出現(xiàn)預算外、無預算支出?；谕晟频目己梭w系可以對完成預算和未完成預算的部門進行獎懲，強調(diào)預算權威性，保證預算嚴肅性。同時將預算績效考評結果作為下一期預算安排依據(jù)，確保財政資金都能夠用到實處。2.政府采購管理，行政事業(yè)單位應及時建立采購管理組織，嚴格按照政府采購流程完成采購，采購方式可使用公開招標或是詢價，合法合規(guī)采購。首先，行政事業(yè)單位需合理規(guī)劃采購，根據(jù)預算指標分析采購金額是否合適，分析采購數(shù)額與單位的業(yè)務活動和資產(chǎn)存量匹配度，經(jīng)過全面分析后設計采購計劃；其次，解讀《政府采購法》，在制度約束下進行采購，保證采購活動下產(chǎn)生的票據(jù)和白丹真實有效，且采購需要經(jīng)過審批方可進行，采購結束后驗收人員需按照采購計劃仔細核對失誤，然后簽字入庫。3.固定資產(chǎn)管理，行政事業(yè)單位需明確資產(chǎn)歸口部門，制定完善的固定資產(chǎn)管理制度，規(guī)范資產(chǎn)信息登記、資產(chǎn)保管盤點、資產(chǎn)核實和報廢處置等工作，保證內(nèi)部資產(chǎn)完整。單位新購入的資產(chǎn)要及時制作卡片，詳細記錄資產(chǎn)信息，確定資產(chǎn)責任人和使用用途，強調(diào)資產(chǎn)管理責任，避免出現(xiàn)資產(chǎn)過度損耗或是不正常流轉問題。同時單位要定期盤點清查固定資產(chǎn)，與財務一一核對，確保賬實相符，減少出現(xiàn)固定資產(chǎn)閑置浪費。正常情況下，固定資產(chǎn)的報廢處置需要由使用人或部門申請，按照流程審批報廢，對于非正常情況下的資產(chǎn)報廢處置，則在提出申請時可以詳細闡述報廢原因，經(jīng)過專業(yè)人員鑒定后，再繼續(xù)按照流程審批進行報廢操作。4.收支業(yè)務管理，一是加大收入會計控制力度，做好歸口管理并保證核算的時效性，以完整的收入憑證為基礎，合理確認收入，明確應收而未收的責任，各類收入票據(jù)的管理和使用需符合流程規(guī)定，安排專業(yè)人員管理票據(jù)、做好臺賬。二是支出控制，健全支出控制制度，確定支出標準和報銷流程，嚴格審批支出，嚴防不良開支，并做好核算歸檔，保障業(yè)務數(shù)據(jù)資料的完整性。

（五）健全風險評估體系

行政事業(yè)單位在運行管理期間，風險不容忽視，不能因單位性質特殊而忽略風險控制，必須要建立有效的風險控制機制，居安思危，借助內(nèi)部控制手段防控風險。首先，行政事業(yè)單位應強化風險防范意識，準確認識單位在國內(nèi)市場經(jīng)濟中的地位，作為擁有大量國有資產(chǎn)的單位，其自發(fā)展期間受外部環(huán)境影響容易滋生風險，比如新冠疫情對行政事業(yè)單位的應急能力帶來巨大的挑戰(zhàn)，一旦應對滯后造成的后果難以估量，因此行政事業(yè)單位必須從源頭入手，強化風險意識，構建牢固的內(nèi)部控制屏障。單位領導需要帶頭樹立風險意識，帶領全體員工高度重視和配合風險內(nèi)控工作，同時單位員工要準確認識風險并不完全等于工作失誤，既要端正認識，也要有能力應對和解決風險。內(nèi)部控制并不是針對某一部門或是員工，其覆蓋單位整體業(yè)務和人員，再加上風險是客觀存在的，行政事業(yè)單位的內(nèi)控人員以及普通員工都需要對內(nèi)外環(huán)境變化保持警惕，時刻提防風險，在可行范圍內(nèi)控制風險。其次，風險評估體系是保證內(nèi)部控制順利落實的關鍵要素之一，行政事業(yè)單位當前的認識是根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》以及內(nèi)部風險點健全風險評估體系，針對風險點制定風險控制目標和應對措施，依據(jù)準確的風險指標對各類風險進行識別評估，確定風險發(fā)生概率和影響范圍內(nèi)，選擇轉移、控制或是分散風險，最大程度的降低風險對單位發(fā)展的負面影響。

（六）加快內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設

在大數(shù)據(jù)時代背景下，信息技術是企事業(yè)單位提高管理效率的主要途徑，行政事業(yè)單位應當順應時代發(fā)展趨勢以及內(nèi)部管理需求，盡快完成內(nèi)部控制信息化建設，在財政預算范圍內(nèi)引進高效的信息技術，融入內(nèi)部控制體系，構建智能化、數(shù)字化內(nèi)部控制管理體系。內(nèi)部控制信息系統(tǒng)優(yōu)勢突出，如精簡管理流程并且各個處理行為留痕、信息共享、高效支持單位領導層決策分析、遠程監(jiān)控下級單位的賬務處理和預算等工作。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)功能模塊應當包括以下內(nèi)容：第一，預算系統(tǒng)，可實現(xiàn)預算編制、監(jiān)管考核，在系統(tǒng)內(nèi)可實時調(diào)整預算并監(jiān)督預算執(zhí)行；第二，會計核算系統(tǒng)，可處理單位收支、對賬、票據(jù)、報銷等工作；第三，政府采購系統(tǒng)，準確編制采購預算、調(diào)整采購形式、審核采購合同、采購支付；第四，資產(chǎn)管理系統(tǒng)，及時登記單位的資產(chǎn)信息、分類管理資產(chǎn)、計提折舊、定位跟蹤資產(chǎn)等，基于系統(tǒng)完成固定資產(chǎn)全生命周期管理；第五，合同管理系統(tǒng)，可登記合同、合同支付，具有系統(tǒng)訪問權限的相關人員可以隨時查閱合同內(nèi)容、調(diào)查合同履約進度。行政事業(yè)單位可以根據(jù)自身業(yè)務變化以及上級文件通知，實時調(diào)整內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的功能模塊，爭取將信息技術全面融入內(nèi)部控制管理中，實現(xiàn)全方位的內(nèi)控信息化，與此同時，行政事業(yè)單位還應高度重視信息系統(tǒng)安全問題，引進防火墻、殺毒軟件等防護技術，防止信息系統(tǒng)遭受到惡意攻擊而出現(xiàn)信息泄露。此外，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的使用權限也需要明確規(guī)定，單位應按照各崗的職責內(nèi)容設置權限，不允許內(nèi)部員工互借權限，要求員工在各自權限范圍內(nèi)訪問系統(tǒng)信息，堅決保護系統(tǒng)內(nèi)的信息安全。

（七）強化內(nèi)部控制監(jiān)督

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系運行是否順利直接影響最終效果，加強內(nèi)部控制監(jiān)督是確保內(nèi)控體系順利運行的關鍵。行政事業(yè)單位利用內(nèi)部審計強化監(jiān)督，組建內(nèi)部審計部門，組織專業(yè)的審計人才組成內(nèi)部審計部門，由單位的管理層直接管理，并且保證內(nèi)部審計部門的獨立性，將內(nèi)部審計覆蓋至單位的所有經(jīng)營活動中，對內(nèi)部控制進行全過程的審計監(jiān)督。行政事業(yè)單位進一步優(yōu)化關鍵崗位分離機制，強化各崗位之間的監(jiān)督制衡，最大程度的在源頭發(fā)現(xiàn)并控制內(nèi)部控制風險，避免風險的影響范圍擴大，給單位造成經(jīng)濟損失。另外，行政事業(yè)單位也充分利用上級財政部門和社會的外部監(jiān)督，通過內(nèi)外監(jiān)督的方式強化內(nèi)部控制，財政部、社會等方面的外部監(jiān)督基于客觀角度對內(nèi)部控制進行監(jiān)督評價，可發(fā)現(xiàn)潛在的內(nèi)部控制問題，并且提出客觀的改進意見。關于社會公眾監(jiān)督，行政事業(yè)單位建立了信息披露機制，定期披露相關信息，用以接受外部社會監(jiān)督。在內(nèi)外部共同監(jiān)督的模式下，行政事業(yè)單位大部分內(nèi)部控制問題得以發(fā)現(xiàn)和解決，內(nèi)部控制有效性顯著提升。

五、結語

綜上所述，行政事業(yè)單位是國內(nèi)經(jīng)濟建設中的關鍵部分，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制對其發(fā)展具有重要意義。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目前還存在一定的問題，但問題影響程度不深，尚處于可控范圍內(nèi)，行政事業(yè)單位只需掌握問題的實際形成原因，便可制定有效的應對措施，從而解決內(nèi)部控制問題。行政事業(yè)單位在之后的發(fā)展過程中，需要持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制體系，關注政府政策變化以及上級部門文件通知，注重更新內(nèi)部控制制度內(nèi)容，緊跟政府政策做好內(nèi)部控制改革，準確評價單位內(nèi)部控制有效性，彌補內(nèi)部控制缺陷，在健全的內(nèi)部控制體系支持下，切實有效的提升行政事業(yè)單位的運行效率，促使行政事業(yè)單位為社會發(fā)展作出更多貢獻。