霧霾治理財(cái)稅政策優(yōu)化研究

王 燦 趙義琪 李文華

（山東協(xié)和學(xué)院 山東濟(jì)南 250109）

前言

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展視域下，受氣候和資源等條件的影響，大氣污染問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，尤其是市區(qū)污染物排放強(qiáng)度呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，使得霧霾現(xiàn)象嚴(yán)重，給空氣質(zhì)量造成不良影響。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，構(gòu)建“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”社會(huì)，就要重視大氣污染這一問(wèn)題，在治理過(guò)程中，財(cái)稅政策作為重點(diǎn)防治手段，發(fā)揮著重要作用。因此，應(yīng)將霧霾治理財(cái)稅政策優(yōu)化工作作為當(dāng)前研究的重點(diǎn)。

一、霧霾的相關(guān)概述

“霧霾”，是由“霧”和“霾”構(gòu)成，兩者存在一定的區(qū)別。通常情況下，“霾”是由空氣中的硝酸、灰塵及硫酸等粒子構(gòu)成，會(huì)嚴(yán)重影響大氣的能見度，造成視覺(jué)障礙，也被人們稱之為“灰霾”?！办F”一般是在近地面懸浮，主要是由冰晶或者小水滴形成的“氣溶膠”系統(tǒng)，經(jīng)常出現(xiàn)在秋冬季節(jié)，它的產(chǎn)生會(huì)使得空氣透明度逐漸下降，進(jìn)而導(dǎo)致能見度惡化。從總體上來(lái)講，“霧霾”為在大氣中漂浮的PM2.5等粒子，其中包括氣溶膠及粉塵等，在一定條件下出現(xiàn)的天氣現(xiàn)象，是大氣在長(zhǎng)期污染的環(huán)境下產(chǎn)生的，大氣污染問(wèn)題的解決是人類目前面對(duì)的重要問(wèn)題。霧霾天氣的產(chǎn)生受各類因素影響，包括不合理的能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及粗放的發(fā)展方式等，這些情況的出現(xiàn)加大了大氣污染物的排放，因此，霧霾治理成為人們熱議的話題。

二、霧霾治理財(cái)稅政策的國(guó)內(nèi)外研究情況及意義

在國(guó)外，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會(huì)，在1972 提出“污染者付費(fèi)原則”；20世紀(jì)80年代，美國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼科爾斯、特拉等人對(duì)環(huán)境稅的討論開始圍繞碳稅展開；希臘學(xué)者福羅斯曾經(jīng)分析了碳稅對(duì)希臘制造業(yè)和能源密集型行業(yè)碳排放的影響。在國(guó)內(nèi)，王寶順等人認(rèn)為，在目前節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出不足的情況下，通過(guò)提高其支出效率提高大氣污染防治。盧洪友等人認(rèn)為，不斷優(yōu)化環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加節(jié)能環(huán)保財(cái)政的投資支出，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，減輕大氣環(huán)境污染。袁華萍、趙侖等人認(rèn)為我國(guó)大氣污染治理投資總量不足，投資結(jié)構(gòu)不合理，資金來(lái)源單一，缺乏社會(huì)組織參與。因此，大氣污染的出現(xiàn)使得霧霾治理工作迫在眉睫，為了建設(shè)生態(tài)文明，避免污染給人類造成的危害，就要積極致力于優(yōu)化霧霾治理的財(cái)稅政策中，不斷將我國(guó)大氣污染面臨的問(wèn)題加以改善，提升空氣質(zhì)量，將我國(guó)人民群眾的環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，能在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，重視霧霾治理財(cái)稅政策的優(yōu)化，還能對(duì)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)加以優(yōu)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)積極影響。

三、霧霾治理財(cái)稅政策面臨的問(wèn)題

（一）財(cái)政資金投資缺乏力度

霧霾作為一種環(huán)境污染問(wèn)題，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不良影響，雖說(shuō)我國(guó)在環(huán)境治理方面投入相應(yīng)的資金，但是相對(duì)占比還是比較少。由此可見，當(dāng)前的投資力度無(wú)法滿足環(huán)境治理需求，霧霾治理缺乏投資力度重點(diǎn)有以下原因：首先，面對(duì)城市化的快速發(fā)展，環(huán)境污染治理工作趨向于對(duì)新增建筑及基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并沒(méi)有將霧霾治理投資重視起來(lái)。其次，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各個(gè)行業(yè)在發(fā)展中都要借助一定的資金支持，特別在“科教文衛(wèi)”事業(yè)方面，財(cái)政投資較大，使得霧霾治理及節(jié)能環(huán)保財(cái)政投資面臨缺口。最后，綠色采購(gòu)方面雖然制定了相應(yīng)的激勵(lì)措施和補(bǔ)貼政策，但是部分地方政府在落實(shí)過(guò)程中，出于自身發(fā)展考慮沒(méi)有選擇環(huán)保效果高的產(chǎn)品。

（二）缺乏完善的霧霾治理稅收體系

在我國(guó)，治理霧霾的稅種類型較少，并沒(méi)有形成相應(yīng)的體系，關(guān)于霧霾防治的相關(guān)稅種有資源稅、消費(fèi)稅及車輛購(gòu)置稅等，直到2018 年1 月1 日之后，我國(guó)才正式開征環(huán)保稅，結(jié)束環(huán)保稅收空白局面。直到現(xiàn)在，關(guān)于綠色稅制體系尚未完全成熟，沒(méi)有形成完善的霧霾治理稅收體系。霧霾污染關(guān)系到社會(huì)中的每個(gè)人，它的治理需要全民參與進(jìn)來(lái)。然而對(duì)于環(huán)保稅，不僅需要對(duì)企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行納稅，還需要重視居民個(gè)人的行為，之所以出現(xiàn)霧霾治理稅收體系不完善現(xiàn)象，主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)霧霾治理是一項(xiàng)艱難的選擇，想促進(jìn)霧霾治理新稅種的出現(xiàn)，就要對(duì)稅制結(jié)構(gòu)加以調(diào)整和優(yōu)化，防止重復(fù)征稅問(wèn)題的產(chǎn)生。另外，地方政府對(duì)霧霾治理工作缺乏重視，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，權(quán)責(zé)不明確。對(duì)于跨區(qū)域霧霾治理問(wèn)題，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)推卸責(zé)任。第二，稅收制度嚴(yán)重制約地方政府在公共服務(wù)中扮演的角色，因此，在財(cái)政支出方面有著較大壓力，霧霾治理方面的資金投入也存在一定的局限性。

（三）稅收優(yōu)惠政策具有單一性

稅收優(yōu)惠主要是指國(guó)家對(duì)一些征稅對(duì)象或者納稅人進(jìn)行鼓勵(lì)的一種方式，包括兩種優(yōu)惠，一是直接稅收，二是間接稅收。在環(huán)保方面，直接稅收這種優(yōu)惠方式，主要是利用稅收抵免或者加速折舊等方法來(lái)減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)選擇相應(yīng)的環(huán)保行為。而對(duì)于間接稅收這種優(yōu)惠方式，通常是利用降低計(jì)稅或者優(yōu)惠稅率，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本降低，讓其生產(chǎn)出更多的環(huán)保產(chǎn)品?，F(xiàn)如今，我國(guó)在霧霾治理稅收優(yōu)惠政策中，主要是通過(guò)減稅或免稅的方式，在形式上具有一定的局限性，缺乏針對(duì)性和靈活性，導(dǎo)致霧霾治理稅收優(yōu)惠政策比較單一。

四、霧霾治理財(cái)稅政策的優(yōu)化措施

霧霾天氣的產(chǎn)生，并非我國(guó)特有的天氣現(xiàn)象，全世界的工業(yè)化國(guó)家都會(huì)面臨霧霾治理的情況。比如美國(guó)、日本及英國(guó)等國(guó)家在霧霾治理過(guò)程中，主要財(cái)稅政策有增加政府財(cái)政預(yù)算，構(gòu)建相應(yīng)的防治基金等。我國(guó)在霧霾治理財(cái)稅政策優(yōu)化過(guò)程中，應(yīng)借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，開展相應(yīng)的霧霾治理財(cái)稅政策優(yōu)化工作，重點(diǎn)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

（一）增加財(cái)政投入力度

現(xiàn)階段，在霧霾治理過(guò)程中，雖說(shuō)我國(guó)財(cái)政支出逐漸增加，然而，還是難以滿足治理的實(shí)際要求。因此，政府應(yīng)該高度重視這一問(wèn)題，在霧霾治理過(guò)程中，增加財(cái)政投入力度，為霧霾治理工作提供資金保障，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。重點(diǎn)可以參考以下幾個(gè)方面：（1）在霧霾治理方面，重視財(cái)政支出尤其是在GDP 中的占比。（2）對(duì)于霧霾治理財(cái)政支出增長(zhǎng)率，不僅要高于公共財(cái)政支出，還要高于同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。（3）促進(jìn)霧霾資金籌集渠道朝著多樣化發(fā)展。我國(guó)在霧霾治理過(guò)程中，投資主體為政府，市場(chǎng)具有輔助作用，為了進(jìn)一步強(qiáng)化霧霾治理效果，就要增加投資力度，以政府為主導(dǎo)，在增加財(cái)政資金投入的前提下，不斷將霧霾治理籌措資金渠道加以拓寬，發(fā)揮市場(chǎng)的能動(dòng)性。比如PPP 模式，它是一種公私合營(yíng)模式，我國(guó)在霧霾治理方面也開始重視這一模式的應(yīng)用，并且達(dá)到了良好的效果，既能將地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行減輕，還能避免企業(yè)或個(gè)人面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)，確保投資收益。所以，要充分利用這一模式，出臺(tái)關(guān)于“PPP 模式”的專門政策，將其最大價(jià)值發(fā)揮出來(lái)，應(yīng)用在環(huán)保事業(yè)中，從而構(gòu)建環(huán)保“PPP 模式”的霧霾治理投資管理方式，將社會(huì)資本進(jìn)行引導(dǎo)，投入其中，實(shí)現(xiàn)大氣霧霾第三方治理模式。除此之外，國(guó)家還應(yīng)將碳排放交易市場(chǎng)重視起來(lái)，在進(jìn)行監(jiān)督和管理過(guò)程中，將市場(chǎng)的作用發(fā)揮出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“看不見的手”與“看得見的手”兩者的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建相互配合、支持和促進(jìn)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化稅收制度

在霧霾治理過(guò)程中，稅收制度沒(méi)有發(fā)揮其最大作用，表現(xiàn)最為明顯的就是資源稅和消費(fèi)稅。因此，想要促進(jìn)霧霾有效治理，就應(yīng)對(duì)資源稅和消費(fèi)稅進(jìn)行合理調(diào)整。對(duì)于資源稅，想要實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，不僅要重視征稅工作，還要關(guān)注稅率問(wèn)題，可以從以下兩點(diǎn)進(jìn)行：第一，將資源稅加以提升。比如，石油和煤炭稅率，主要是因?yàn)槭秃兔禾渴钱?dāng)前排放能源較高的資源，將其征收稅率加以提升，在某種程度上可以對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)行為進(jìn)行約束，從而減少高排放能源的應(yīng)用，有效緩解污染物的排放問(wèn)題。第二，將資源稅的征稅范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，我國(guó)資源稅在征收方面，主要是局限在鹽和礦產(chǎn)品兩種，想要促進(jìn)霧霾高效治理，就應(yīng)綜合考慮各方面的影響因素，將生產(chǎn)生活各類資源納入資源稅征收中，包括草場(chǎng)、森林等，進(jìn)而強(qiáng)化資源稅提升對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的功能。

對(duì)于消費(fèi)稅，征收的主要目的并不是通過(guò)霧霾治理解決環(huán)境污染問(wèn)題，而是面對(duì)大氣污染和霧霾現(xiàn)象的逐漸加重，人們也越來(lái)越重視消費(fèi)稅的功能，以環(huán)保功能為主，消費(fèi)稅的作用也越來(lái)越明顯。從本質(zhì)上來(lái)講，消費(fèi)稅還具有綠化功能的作用，想要將這類作用有效利用，就要對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行調(diào)整和設(shè)計(jì)，重點(diǎn)可以從兩個(gè)方面考慮：第一，將消費(fèi)稅的稅率加以提升。消費(fèi)稅稅率較低不僅影響了資源有效利用，還阻礙了資源的開發(fā)工作，因此對(duì)于部分消費(fèi)品稅率，應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行提升。比如，嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品，可以將其稅率增大。第二，增加消費(fèi)稅征收范圍。比如，非礦產(chǎn)資源，不管是在使用時(shí)，還是在開發(fā)過(guò)程中，都可能造成生態(tài)污染，加重環(huán)境問(wèn)題。面對(duì)這類資源，就要對(duì)其進(jìn)行征稅，這樣會(huì)在某種條件下，將企業(yè)開發(fā)成本加以增加，為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，減少生產(chǎn)成本，企業(yè)就會(huì)考慮到資源的利用問(wèn)題，進(jìn)而提升資源利用率。

（三）建立健全財(cái)政補(bǔ)貼政策

在霧霾治理過(guò)程中，財(cái)政補(bǔ)貼政策方面應(yīng)實(shí)現(xiàn)多行業(yè)和多部門的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)多元化的形式，建立健全財(cái)政補(bǔ)貼政策。首先，將財(cái)政補(bǔ)貼范圍拓寬，當(dāng)前產(chǎn)生霧霾的關(guān)鍵因素就是工業(yè)污染，為了緩解這一問(wèn)題，在財(cái)政補(bǔ)貼政策制定過(guò)程中，過(guò)于關(guān)注企業(yè)而忽略了與居民有關(guān)的補(bǔ)貼政策，想要從根本上實(shí)現(xiàn)霧霾治理，應(yīng)遵循企業(yè)主體、政府主導(dǎo)和全民行動(dòng)這一發(fā)展原則，將一切可以運(yùn)用的力量集中起來(lái)，將居民加入財(cái)政補(bǔ)貼范圍內(nèi)，對(duì)居民的思想觀念進(jìn)行引導(dǎo)，讓其樹立“綠色環(huán)保”消費(fèi)理念，將霧霾治理中財(cái)政補(bǔ)貼政策的最大價(jià)值發(fā)揮出來(lái)。其次，對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，加強(qiáng)力度。主要是因?yàn)殪F霾治理離不開各項(xiàng)科研工作的支持，既包括高等院校，又包括科研機(jī)構(gòu)，這項(xiàng)工作的開展并非一蹴而就，回收效益比較慢，并且是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)和過(guò)程。為了促進(jìn)這項(xiàng)任務(wù)的順利進(jìn)行，政府就要加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)，給予相應(yīng)的支持，將優(yōu)秀人才、社會(huì)資源及先進(jìn)設(shè)備應(yīng)用其中。最后，改善財(cái)政補(bǔ)貼方式。在霧霾治理中，主要應(yīng)用的財(cái)政補(bǔ)貼政策有三種，分別為實(shí)物、現(xiàn)金及財(cái)政貼息。比如關(guān)于汽車尾氣，為了將污染物排放減少，政府鼓勵(lì)居民使用新能源汽車，對(duì)于這類汽車的生產(chǎn)廠家及購(gòu)買者，政府適當(dāng)給予一定的稅收減免或者現(xiàn)金補(bǔ)貼政策。為了實(shí)現(xiàn)霧霾的有效治理，將財(cái)政補(bǔ)貼政策發(fā)揮到最大，政府就要注重財(cái)政補(bǔ)貼的多元化和靈活化運(yùn)用。比如，如果企業(yè)使用和購(gòu)買了相應(yīng)的環(huán)保設(shè)備，可以給予相應(yīng)的實(shí)物補(bǔ)貼或者財(cái)政貼息，這樣不但可以避免不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，而且還能有效治理霧霾。

（四）構(gòu)建相應(yīng)的霧霾治理基金

由于霧霾污染具有一定的特點(diǎn)，比如區(qū)域性傳輸比較強(qiáng)，為了改善這一問(wèn)題，就要促進(jìn)區(qū)域化治理，將該項(xiàng)工作作為霧霾治理的重點(diǎn)內(nèi)容。從目前情況看，霧霾治理屬于一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，并且具有多個(gè)主體，產(chǎn)生一體化治理和預(yù)防的防護(hù)區(qū)，較為突出的就是京津冀區(qū)域，也就是說(shuō)，在治理霧霾過(guò)程中并非需要單個(gè)城市，而是依靠整體防護(hù)區(qū)共同進(jìn)行治理。在關(guān)于大氣污染防治的相關(guān)計(jì)劃中，環(huán)保部門曾經(jīng)指出，治理對(duì)象如果是京津冀地區(qū)，就并非指的是天津、河北或者北京某一地區(qū)，想要將各個(gè)地區(qū)聯(lián)合組織起來(lái)共同治理霧霾，就應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的霧霾防治基金。

一方面，以區(qū)域性為主，建立區(qū)域霧霾防治基金，這項(xiàng)工作的最終目的就是實(shí)現(xiàn)集中治理，將污染源和污染性質(zhì)相同的霧霾加以統(tǒng)一處理。另一方面，重視霧霾防治擔(dān)?；鸬某闪ⅲ@一工作的開展不僅需要政府部門參與，而且還離不開銀行等金融機(jī)構(gòu)的支持，兩者應(yīng)共同攜起手來(lái)成立霧霾防治擔(dān)?；?，為霧霾防治投資的個(gè)人或者企業(yè)提供相應(yīng)的貸款擔(dān)保。除此之外，還應(yīng)重視霧霾防治公益基金的成立。不管是政府還是企業(yè)或是個(gè)人，霧霾防治過(guò)程中作為不同的主體都應(yīng)發(fā)揮自身的作用，將可能會(huì)增加霧霾污染的各種行為加以減少，共同組織起來(lái)成立相應(yīng)的霧霾防治公益基金，將全社會(huì)力量集中起來(lái)，強(qiáng)化霧霾治理工作。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為了進(jìn)一步優(yōu)化霧霾治理財(cái)稅政策，要樹立現(xiàn)代化發(fā)展理念，認(rèn)識(shí)霧霾治理財(cái)稅政策重要性，結(jié)合各個(gè)方面的影響因素，對(duì)當(dāng)前霧霾治理財(cái)稅政策現(xiàn)狀進(jìn)行重點(diǎn)把握和分析，通過(guò)科學(xué)合理的方式，不斷完善相關(guān)財(cái)稅政策，解決大氣污染問(wèn)題，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大系統(tǒng)的和諧發(fā)展創(chuàng)造良好條件。