昆山市城郊地區(qū)外來人口管理問題及對策研究

張 玲

（上海理工大學(xué) 上海 200093）

改革開放以來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量外來人口進(jìn)入城市，對中國城市和鄉(xiāng)村格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。最近公布的第七次全國人口普查顯示的數(shù)據(jù)中可以看到，在2010—2020年的十年里，我國人口流動(dòng)趨勢愈加明顯，規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。人戶分離人口為49276萬人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為11694 萬人，流動(dòng)人口為37582 萬人，含跨省流動(dòng)人口12484萬人。

城市外來人口在對經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，對城市的管理及城市的發(fā)展帶來了不小的挑戰(zhàn)。無論是對于流動(dòng)人口的宏觀調(diào)控，還是基于流動(dòng)人口在流入地及流出地的管理、引導(dǎo)和服務(wù)等問題，都需要不斷完善和改進(jìn)。所以如何管理好、服務(wù)好外來流動(dòng)人口就成為流入地政府急需解決的問題。

昆山地處長三角經(jīng)濟(jì)帶，緊鄰上海、蘇州兩大一線城市。改革開放至今，昆山運(yùn)用外向型經(jīng)濟(jì)模式，成為獲益最大的城市之一。以國際化發(fā)展帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，以工業(yè)化發(fā)展帶動(dòng)城市化發(fā)展，昆山從20 世紀(jì)90 年代農(nóng)業(yè)縣“蘇州小六子”，到蟬聯(lián)16 年穩(wěn)居中國“百強(qiáng)縣之首”，邁出了一條“昆山之路”。

據(jù)此，本文以昆山市為例，剖析昆山城市周邊城郊地區(qū)外來人口管理和服務(wù)工作的問題和方向，對城郊外來人口的管理模式、工作方法上產(chǎn)生的不足提出改進(jìn)措施及合理化建議。

一、昆山城郊外來人口管理存在的主要問題

（一）公共資源壓力

公共資源是城市社會(huì)資源不可或缺的一部分，是衡量社會(huì)發(fā)展水平、體現(xiàn)社會(huì)公平正義，反映政府治理能力的重要標(biāo)尺。城市公共資源空間分布的合理性能夠滿足居民日益多樣化、多層次的休閑娛樂、教育醫(yī)療需求，對提升人民幸福感具有重要的意義。若不協(xié)調(diào)好城市的公共資源和人口分布兩者的關(guān)系，或?qū)⒁l(fā)一系列社會(huì)矛盾，帶來較為嚴(yán)重的空間沖突。因此，研究城市公共資源與人口分布之間的協(xié)調(diào)性與匹配關(guān)系，對于城市公共資源合理布局具有重要作用。

在教育問題方面，伴隨2016 年“全面二胎”政策的落地實(shí)施，以及現(xiàn)在“三胎”政策的開放，使昆山人口增長迅速，同時(shí)也必然促進(jìn)就學(xué)需求的激增，這些原因也導(dǎo)致教育設(shè)施用地緊張、教育空間分布不均等情況產(chǎn)生。教育資源的緊張，以及激增的人口之間存在著巨大的矛盾。入學(xué)難，加上積分政策的限制，很多家長只能選擇去私立學(xué)校讀書。而私立學(xué)校高昂的學(xué)費(fèi)，在一定程度上增加了家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

在住房問題方面，城郊外來人口在城市中的居住選擇以租房和工作單位提供住宿為主，他們的居住選擇與其收入水平相關(guān)，與其從事的行業(yè)與工作性質(zhì)也有一定的關(guān)系。城郊地區(qū)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)聚集，很多工人會(huì)選擇就近居住。城郊地區(qū)有大量安置小區(qū)，即農(nóng)村的拆遷小區(qū)。有些工人因?yàn)槌杀究紤]住在還未拆遷的村落，住房的面積狹小、設(shè)施差，居住條件環(huán)境堪憂。外來流動(dòng)人口受歷史及現(xiàn)實(shí)等多方問題的影響，在城市的居住體系中，他們?nèi)蕴幱谶吘壍匚唬憩F(xiàn)出居住空間分異的狀態(tài)。另外，較大比例的外來流動(dòng)人口還是以租住私房為主，擁有自有房產(chǎn)的比例不高。

在醫(yī)療問題方面，醫(yī)療衛(wèi)生資源不足，衛(wèi)生服務(wù)可及性差。龐大的流動(dòng)人口群體，勢必對醫(yī)療衛(wèi)生資源提出更好要求。作為新興移民城市，龐大的群體帶來的是衛(wèi)生服務(wù)需求總量大，而現(xiàn)實(shí)困境是衛(wèi)生人力資源相對匱乏。地理位置偏遠(yuǎn)的城郊地區(qū)因?yàn)槿狈Πl(fā)展機(jī)會(huì)，人才招引留存存在現(xiàn)實(shí)困難，衛(wèi)生人力方面有著結(jié)構(gòu)性問題。

昆山的醫(yī)療衛(wèi)生資源在總量上和人均上，與其他發(fā)達(dá)城市相比較還有一定的差距。醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市，只有20%在農(nóng)村。先進(jìn)設(shè)備、高新技術(shù)和優(yōu)秀人才基本上集中在城市的大醫(yī)院，而農(nóng)村和城郊的衛(wèi)生服務(wù)能力相對薄弱，基層社區(qū)缺少衛(wèi)生資源。城郊居民就診看病流向進(jìn)一步向上級(jí)醫(yī)院集中，不合理的病人流向使得基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平和資源利用率下降，同時(shí)也使得大醫(yī)院的衛(wèi)生資源得不到合理充分利用。

（二）當(dāng)下人力資源結(jié)構(gòu)不合理，制約城市發(fā)展

近年來，昆山進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的調(diào)控，人力資源的變化有著明顯的滯后性。昆山第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，人力資源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間存在著較大的背離現(xiàn)象，人力資源對于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支持出現(xiàn)乏力現(xiàn)象，人力資源急需得到優(yōu)化。中高端科研人才的缺乏，是制約昆山城市發(fā)展的一大障礙。經(jīng)過多年的發(fā)展，昆山在很多方面形成了自己的發(fā)展優(yōu)勢，但是還沒有改變昆山人才洼地的現(xiàn)狀。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)承接和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)時(shí)，昆山的區(qū)位優(yōu)勢發(fā)揮了非常重要的作用，但是在吸引人才方面，這種區(qū)位狀態(tài)反而成了昆山的劣勢。盡管地處發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，但周邊的上海、蘇州、無錫等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市對人才的吸引力度還是要高于昆山。

（三）外來人口社會(huì)融入度不高

社會(huì)融入（social inclusion）概念是相對于社會(huì)排斥而言的，常用來描述移民與非移民兩個(gè)群體之間的一種和諧共存的過程，它是指移民在遷入地不斷調(diào)整和適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)習(xí)慣、文化、習(xí)俗等的過程，同時(shí)，遷入地要不斷做出調(diào)整，接納和包容、同化移民?，F(xiàn)在，昆山常住人口中新昆山人近90 萬人，但他們從一定程度上還處于“半市民化”狀態(tài)、“兩棲”狀態(tài)，在城鄉(xiāng)之間“鐘擺式”流動(dòng)，要從自覺、自愿角度，通過培訓(xùn)、再教育及各種文化活動(dòng)，使適應(yīng)市場競爭環(huán)境與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新昆山人在城鎮(zhèn)落戶?？v然群體龐大的外來流動(dòng)人口為昆山的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作了重要貢獻(xiàn)，但自身卻面臨著諸多困境。長期以來戶籍制度及附著在其上的社會(huì)福利保障制度的影響，以及自身文化素質(zhì)和社會(huì)資本等因素的制約，短時(shí)間內(nèi)流入城市的流動(dòng)人口，仍然無法與戶籍人口享受同等公共服務(wù)與社會(huì)福利保障，他們呈現(xiàn)出一種“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞動(dòng)力在城市，家屬在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村。相當(dāng)一部分外來人口與本地居民長期處在同一居住環(huán)境中，他們共生出生活方式、生產(chǎn)方式、價(jià)值觀念和行為習(xí)慣的碰撞、沖突與交融。由于居住地的變換，流動(dòng)人口往往需要改變其原來的生產(chǎn)生活方式，逐步適應(yīng)新環(huán)境。新昆山人來自五湖四海、全國各地，有著與本地人不同的思想觀念、語言體系、風(fēng)俗習(xí)慣、文化認(rèn)同等，由此導(dǎo)致他們之間存在心理排斥等問題，難免會(huì)產(chǎn)生沖突。在生活方式方面，新昆山人多群居于以新昆山人為主體的同事圈、老鄉(xiāng)圈及相同興趣愛好圈中，也難以和本地人有更多交流機(jī)會(huì)。

（四）社會(huì)保障體系和公共服務(wù)不健全

流動(dòng)人口在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)等方面存在諸多有待進(jìn)一步解決的問題。對于很多流動(dòng)性很大的工作崗位，用工單位往往為了節(jié)省成本不為工人繳納社保，同時(shí)其個(gè)人也沒有在其戶籍所在地繳納。相當(dāng)數(shù)量的流動(dòng)人口文化程度偏低、就業(yè)崗位為低端服務(wù)性崗位，可替代性強(qiáng)，用工單位很多會(huì)鉆空子，不與其簽訂勞動(dòng)合同，也不會(huì)正常繳納社會(huì)保險(xiǎn)。勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法部門工作監(jiān)管不到位，使得工人合法權(quán)益難以得到有效保障，員工個(gè)人也缺乏對社會(huì)保險(xiǎn)重要性的認(rèn)識(shí)，不去爭取自己的合法權(quán)益，致使沒有醫(yī)療保險(xiǎn)在生病住院時(shí)不得不承擔(dān)更多的花費(fèi)。

二、昆山城郊外來人口管理問題的分析

（一）管理工作缺乏系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性

20 世紀(jì)80 年代中期，昆山的開放性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拉開序幕。經(jīng)過二十多年，昆山已經(jīng)發(fā)展成為世界電子信息產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)基地之一。從2005年起，昆山已經(jīng)穩(wěn)居全國百強(qiáng)縣之首的位置。昆山以占全國萬分之一的土地，養(yǎng)活了占全國萬分之五的人口，創(chuàng)造了占全國千分之四的GDP。但是城市發(fā)展太過迅速，如果公共資源不足，就會(huì)導(dǎo)致諸多問題，比如教育、醫(yī)療、住房等相關(guān)配套資源跟不上不斷涌入的流動(dòng)人口，城市管理者如果在管理過程中缺乏系統(tǒng)性、預(yù)見性，短時(shí)期內(nèi)勢必對民生造成影響。

教育設(shè)施需求量受到服務(wù)人口總量、人口結(jié)構(gòu)、生育政策、入學(xué)政策、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、住房供給等多重因素的影響，多重因素影響下導(dǎo)致教育需求規(guī)模難測算。因此，科學(xué)的預(yù)測學(xué)齡人口變化趨勢及測算教育設(shè)施規(guī)模需求，動(dòng)態(tài)彈性適應(yīng)不斷發(fā)展變化的居民教育服務(wù)需求，具有相當(dāng)大的難度。

城郊土地及空間供應(yīng)的限制，新增公共資源所需土地增量不足。在教育、醫(yī)療、住房設(shè)施的配建方面存在一定的滯后性，利用當(dāng)前制定的建設(shè)計(jì)劃解決未來幾年后的公共資源的需求存在一定問題。因此，管理的系統(tǒng)性、預(yù)見性在城市管理中具有相當(dāng)重要的作用。

（二）社會(huì)融入的多重障礙

1.就業(yè)保障不足

就業(yè)扶持和失業(yè)救助體系不健全。昆山城郊地區(qū)以勞動(dòng)密集型為主的企業(yè)，很多崗位可替代性強(qiáng)，工人流動(dòng)量大，隨意解雇工人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而監(jiān)管部門的職能缺失，工人自身法律意識(shí)薄弱，就會(huì)增加工人失業(yè)，造成貧困，難以融入社會(huì)，外來流動(dòng)人口的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)政策的進(jìn)一步落實(shí)工作還需要加強(qiáng)。

2.社會(huì)保障體系不健全

城市工人有五險(xiǎn)一金，單位代繳國家資助，而很多流動(dòng)人口從事低端勞動(dòng)密集型工作，臨時(shí)性很大，用工單位不交社保。戶籍制度的壁壘，是外來人口融入城市的一大身份障礙。多年戶籍雙軌制造成的城市優(yōu)越感，致使外來人口在城市難以享受到同戶籍居民同等的待遇。

3.組織設(shè)置不健全

黨、團(tuán)、工會(huì)組織的設(shè)置不健全，流動(dòng)人口參與社團(tuán)組織的積極性不高，當(dāng)下現(xiàn)代意義上的自治社團(tuán)對于流動(dòng)人口的可依托性不強(qiáng)，聯(lián)系政府決策部門的有效通道缺失，這些現(xiàn)實(shí)因素使得昆山外來流動(dòng)人口的政治融合狀態(tài)還處于相對落后的階段。

三、完善昆山市城郊外來人口管理的對策建議

（一）完善社會(huì)公共服務(wù)功能，提升人口承載力

新型城鎮(zhèn)化“新”在人的城鎮(zhèn)化，完善的城鎮(zhèn)配套設(shè)施和公共服務(wù)，是縣級(jí)市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的必要支撐。因此，縣級(jí)市要留住流動(dòng)人口，就必須加快補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境三大塊短板，不斷提高自身的綜合承載力，提高縣級(jí)市的宜居性和舒適度，從而吸引核心城的大量農(nóng)民工流入縣級(jí)市。

整合教育資源，提升縣級(jí)市教育水平。多數(shù)農(nóng)民工對子女都有著較高的教育期望，政府應(yīng)重視縣級(jí)市的教育建設(shè)問題，均衡教育資源，縮小城市群中核心城市與周邊縣級(jí)市之間的教育差距，以此來滿足廣大流動(dòng)人口群體不斷增長的子女受教育的現(xiàn)實(shí)需求，吸引并留住外來農(nóng)民工。全面提升教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、養(yǎng)老、文化體育等公共服務(wù)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、市民與農(nóng)民公平享有的基本公共服務(wù)體系。加強(qiáng)教育均等化，促進(jìn)進(jìn)城隨遷子女在城市能夠獲得更優(yōu)質(zhì)的教育，這樣既促進(jìn)流動(dòng)人口家庭團(tuán)聚，也有益于我國的人力資源建設(shè)工作，增加外來人口聚居地教育醫(yī)療資源的投入。

完善外來人口住房保障，流動(dòng)人口需要被住建部門納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ系姆懂?，建設(shè)面向外來流動(dòng)人口的公租房，改善外來流動(dòng)人口的當(dāng)下居住條件及環(huán)境；完善多層次住房保障體系，落實(shí)政策性租賃住房，豐富居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，提高助餐、助浴、保潔等服務(wù)品質(zhì)；完善外來人口醫(yī)療保障體系，提升外來流動(dòng)人口醫(yī)療保險(xiǎn)保障意識(shí)的培養(yǎng)，提高農(nóng)民工的法律意識(shí)，通過舉辦法律援助培訓(xùn)班，增設(shè)投訴咨詢窗口，減少因企業(yè)問題而未依法參保的問題，不斷完善針對農(nóng)民工醫(yī)療保障的相關(guān)規(guī)章。建立完善的制度體系是解決農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的根本方案，從制度上解決問題，向農(nóng)民工提供便捷平臺(tái)，監(jiān)督部分部門不作為的問題，加強(qiáng)管理的透明化，強(qiáng)化主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，在新昆山集中居住的小區(qū)成立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)部門，建立新型基層醫(yī)療服務(wù)模式，提供上門服務(wù)等，這是未來一段時(shí)間努力的方向。

（二）優(yōu)化人力資源的配置，以轉(zhuǎn)型升級(jí)引導(dǎo)人口流動(dòng)

人力資源的優(yōu)化配置，可以對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到很好的支撐作用。逐步將以勞動(dòng)密集型為主的人力資源依存模式，過渡到以資本和技術(shù)密集型為主的模式上去。人力資源素質(zhì)的提高，一方面可以提高各種產(chǎn)業(yè)資源在產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)中的轉(zhuǎn)移彈性，降低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的承受力，另一方面可以為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入強(qiáng)大的活力，通過創(chuàng)新活動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。大力吸引高層次人才，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供創(chuàng)新推動(dòng)力。積極發(fā)展職業(yè)教育與培訓(xùn)，打造高素質(zhì)的中級(jí)人才隊(duì)伍。

（三）完善和創(chuàng)新外來流動(dòng)人口管理服務(wù)制度，提高服務(wù)質(zhì)量

第一，政策方面，搭建完善的人口流動(dòng)服務(wù)管理體系，對于積分制管理精細(xì)化運(yùn)行?？梢员Ｕ袭?dāng)?shù)鼐用窭?，還能保護(hù)外來人員的利益社會(huì)服務(wù)體系。昆山城郊流動(dòng)人口聚集地作為社會(huì)生活縮影，反映了社會(huì)服務(wù)體系的不健全。實(shí)踐的不足根源在于理論指導(dǎo)的不足。因此，應(yīng)從問題的根源出發(fā)，仔細(xì)研究，制定人口流動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則，方能從理論根源上更新觀念，最終對癥下藥，指導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展。

第二，監(jiān)管方面，強(qiáng)化對人口流動(dòng)服務(wù)管理的高效監(jiān)管。及時(shí)聚焦于社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展形勢，構(gòu)成體系化的協(xié)調(diào)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，可以對突發(fā)事件立即發(fā)現(xiàn)、立即防御和高效解決，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，是政府部門不可推卸的責(zé)任。因此，強(qiáng)化外來人口社會(huì)服務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)的形成和體系化，有利于把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本降到盡可能最小，優(yōu)化外來流動(dòng)人口服務(wù)管理水平，提升社會(huì)服務(wù)的實(shí)際效能，真正構(gòu)建和諧社會(huì)。

四、結(jié)語

伴隨我國經(jīng)濟(jì)的不斷增長，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，城市外來人口的服務(wù)和管理問題，已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代我國全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大課題。當(dāng)下的城市外來人口管理還有很多不完善之處，現(xiàn)有的外來人口管理方式，也不能完全適應(yīng)中小城市城郊地區(qū)人員管理發(fā)展的需要，在這種情境下，政府部門應(yīng)健全外來人口管理的模式和體制，為城郊地區(qū)人口提供更好管理與服務(wù)工作。城郊地區(qū)外來流動(dòng)人口的服務(wù)和管理之路道路曲折，阻力和困難仍然很大，但應(yīng)該看到體制的改進(jìn)和完善是城郊地區(qū)外來流動(dòng)人口未來進(jìn)一步有序發(fā)展的根本保證。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，應(yīng)該構(gòu)建更公平合理、更符合新一輪城市發(fā)展的人口管理機(jī)制模式，讓外來流動(dòng)人口能夠在新一輪的城市發(fā)展迭代過程中融入并共享發(fā)展的紅利。

本文就昆山城郊外來人口管理過程中存在的諸多問題進(jìn)行剖析，針對城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，對該區(qū)域內(nèi)外來人口管理存在的問題提出相應(yīng)的對策，以期各部門不斷提高對外來人口服務(wù)管理水平，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的和諧發(fā)展。