難以觸及的真相： 一起清代知縣隱匿災情彈劾案的分析

黃心瑜

如何保持自下而上信息的暢通和真實，是幅員遼闊的龐大帝國統(tǒng)治者所面對的共同問題。對于18世紀的清代皇帝而言，了解距離京城千里甚至萬里之外的村莊中所發(fā)生之事，是一個既容易又困難的任務(wù)。容易的一面，在于成熟的官僚系統(tǒng)和基層組織能夠向上提供源源不斷的常規(guī)信息；而困難的一面在于，若是地方官員有意隱瞞或者過失疏忽，上級和皇帝均不易發(fā)現(xiàn)真實情況，而且查明真相成本巨大。皇帝和上級官員雖然擁有更大的權(quán)力，但地方官員往往才是最了解真相的人。

清代皇帝對統(tǒng)治龐大帝國所帶來的信息困境格外重視，康熙皇帝曾言“廣開言路，為圖治第一要務(wù)”(1)《清實錄》(第5冊)，中華書局1985年影印版，第924頁。，乾隆皇帝也強調(diào)“言路不開，則耳目壅閉”。(2)《清實錄》(第9冊)，中華書局1985年影印版，第756頁。為了保證從下至上信息的通暢性和準確性，清代的統(tǒng)治者在清初大致繼承明代的制度之外，還創(chuàng)設(shè)了一套清代獨有的信息傳遞和糾錯機制，其中最為重要的是奏折制度的建立和對科道權(quán)力的限制。奏折制度的建立在一定程度上打破了層級官僚組織和官文書對地方信息的壟斷，公開透明而有章可循的常規(guī)題本不再是唯一占據(jù)舞臺的官文書，由地方官員提供的奏折可以秘密直達天聽，皇帝也可以直接給予具奏人指示。(3)參見莊吉發(fā)： 《清朝奏折制度》，故宮出版社2016年版，第86—92、109—112頁。奏折制度的建立與軍機處的成立關(guān)系密切，皇帝獲得的這些題本之外的秘密信息使得其需要成立忠于自己的班子協(xié)助處理，由是形成白彬菊(Beatrice Bartlett)所言“內(nèi)廷—外朝”模式。內(nèi)廷成為處理這些重要信息的中樞，而外朝則淪為循例辦事的機構(gòu)。(4)參見[美] 白彬菊： 《君主與大臣： 清中期的軍機處(1723—1820)》，董建中譯，中國人民大學出版社2017年版，第314—320頁。奏折制度的建立，使得清代皇帝從位于科層制頂端只能在間接、公開、層層篩選信息基礎(chǔ)上決策的統(tǒng)治者，轉(zhuǎn)為掌握更多信息流的中樞。(5)Silas H. L. Wu， Communication and Imperial Control in China： Evolution of the Palace Memorial System， 1693-1735， Harvard University Press， 1970， p.115-116.內(nèi)廷成為信息匯聚與決策輸出之處，皇帝不僅分流信息，還直接分配任務(wù)。但是，在奏折制度崛起的同時，清代逐步限制明代權(quán)勢頗重的科道官的權(quán)力和活動范圍，他們也不再扮演提供額外政治信息的角色。(6)黃心瑜： 《清代都察院彈劾案研究： 以乾隆嘉慶朝為中心》，復旦大學2019年博士學位論文，第97—100頁。于是，層層上報的常規(guī)信息和額外的秘密信息，成為清代各朝皇帝和上級官員決策的信息基礎(chǔ)，這也喻示清代朝堂權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。

然而，清代對應(yīng)信息困境的制度設(shè)計真的如此成功嗎？在乾隆四年雄縣知縣彭體仁隱匿災情彈劾案中，負責查辦的直隸總督孫嘉淦就遭遇了困境： 例行報告和秘密奏折提供了關(guān)于此事件的兩個截然不同的故事，孫嘉淦不得不在兩者之中推測當?shù)貫那閷崨r，從而進行處理。對此彈劾案的考察，或許能夠幫助我們更為全面地認識清代官僚制度中的信息傳遞機制、其存在的問題，及其背后權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化和統(tǒng)治者的傾向。本文的第一部分將試圖還原乾隆四年雄縣知縣彭體仁因為瞞報當?shù)貫那槎粡椲赖氖录?；第二部分利用當年留存的各種資料，靠近事實真相；文章余下的部分，則會對清代官員面臨的信息困境、官僚組織內(nèi)部的信息傳遞系統(tǒng)，以及作為背景的權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系進行討論。

一、 乾隆四年雄縣知縣彭體仁彈劾案始末

乾隆三年十二月，都察院左都御史索柱出京辦差路過雄縣，發(fā)現(xiàn)該縣東部數(shù)十里均沒于水中，而當?shù)鼐用窬г顾疄闹笪吹玫骄葷?。在次年的三月十一日，索柱在向乾隆皇帝的奏折中寫道?/p>

臣去年十二月出京路經(jīng)直隸之雄縣，聞署縣彭體仁辦事糊涂，專批佐貳。該縣被水，籽粒無獲，乃謊報并未成災。及該督委員查勘，則指夏間所收之麥，與水中撈獲之麻稽為秋收實據(jù)，以致災黎不蒙賑濟，日受追征之苦。臣過縣時見雄邑之東南水連數(shù)十余里，直接文安交界，土民咸稱次年亦難涸干。四面鄰邑均食賑濟，而雄縣之被水圍繞如石橋村、孟家莊、李村、王冬村，以及齊官村、龍華村、夏村、史哥莊等處，與任邱縣因災賑之五官村比鄰而居，不能一體沾沐圣恩。且城之西南有村名馬蹄灣者，半屬新安縣半屬雄縣，屬新安者食賑，屬雄縣者征糧等語。今臣回京再訪受災各村，僉稱涸出水地趕種麥田者，僅十之一二。可望種大田者，不過十之二三。其余仍水深二三尺，及四五尺，斷不能耕種。而知縣彭體仁祇知修理書房花園，時常演戲行樂，開印即比錢糧。近聞新任總督有親查水地之信，始知恐懼，令借截留米石，又鄉(xiāng)地肯保方準借給，仍多添一番掯勒。臣思窮民被災，既不能與四面鄰邑同沾皇恩，而正供徵之火耗催之，應(yīng)借之項又掯勒，稽遲之民將何以堪，此仰祈皇上敕喻直督速委賢員查明水村莊，加意撫恤，暫停徵比，將彭體仁嚴參重處，庶民怨得伸，均沐生成之厚恩矣。(7)中國第一歷史檔案館檔案，檔案號04-01-01-0036-026。

索柱這份奏折展示了他得知雄縣災情信息的兩個契機。首先，索柱在乾隆三年冬出京辦差路過雄縣，看見雄縣東部的田地變?yōu)檫B片水塘，而村莊困于水中。此地居民均稱積水到來年也很難干涸，但知縣彭體仁卻謊報當?shù)夭⑽闯蔀?，使得雄縣居民未能和周邊縣的居民一般享受賑濟。索柱在首次得知災情時并未選擇立即上報，而是待其辦完公差回京再次路經(jīng)雄縣，進一步調(diào)查后方才向乾隆皇帝報告此事。在乾隆四年春索柱的第二次調(diào)查中，當?shù)匕傩辗Q彼時積水退去能夠趕種的麥田僅有十之一二，大田僅有十之二三，其余均沒在水中。此外，索柱指控了當?shù)刂h彭體仁，譴責他只知在花園中游樂，截留米石謊報收成，意圖掩蓋災情。值得注意的是，身為都察院左都御史的索柱并未就此對彭體仁進行彈劾，反而是提及彭體仁的頂頭上司直隸總督孫嘉淦有親查災情的經(jīng)驗，提出由孫嘉淦委員進行調(diào)查。索柱的調(diào)查請求獲得乾隆皇帝的支持，乾隆皇帝在奏折中朱批指示孫嘉淦徹查此事。

乾隆四年三月二十四日，在索柱的奏折十二天后，被指派調(diào)查的當?shù)刂鞴苌纤局彪`總督孫嘉淦向乾隆皇帝回報了其調(diào)查結(jié)果，并以“賦性庸愚、勘災不實”為由對彭體仁提出彈劾，請旨對其革職。在此案中，孫嘉淦首先派遣保定府知府，也就是彭體仁的上峰倪象愷親至雄縣當?shù)剡M行調(diào)查。倪象愷的調(diào)查得出了和索柱相反的結(jié)論：

臣隨委保定府知府倪象愷親至雄縣查驗，據(jù)該府稟稱雄縣上年被水村莊共有四五十處，因隨即消退，是以勘不成災。其孟家莊、李村、王冬村，以及齊官村、龍華村、尚村、夏村、史哥莊俱系臨淀地畝，去冬原有積水，現(xiàn)今涸出十分之六七不等，俱已布種麥禾。據(jù)該縣稱此系一水一麥之地，其石橋村、馬蹄灣系淀中村莊，比戶有船，賴蝦菱葦之利，不靠種地謀生。至其凡事專批佐貳之處，查無確據(jù)，亦并無修花園之事等語。(8)中國第一歷史檔案館檔案，檔案號02-01-03-03689-002。

倪象愷經(jīng)過調(diào)查認為，雖然去年(乾隆三年)雄縣確有多處村莊遭受水災，但積水隨即消退，因此在勘查的時候認為“未成災”。此為其一。另外，索柱奏折中所指出的“孟家莊、李村、王冬村、齊官村、龍華村、尚村、夏村、史哥莊”等村莊都臨近水塘，去年冬天的積水已經(jīng)退去六七成，涸出的土地也種上了麥禾。倪象愷還重點指出，以上所提及的村莊屬于“一水一麥”之地，即夏秋積水、冬日水干方才耕種的土地。換言之，索柱路經(jīng)之時田地積水并非災害結(jié)果，而且淀邊田地冬日常態(tài)就是如此。索柱所言的“石橋村、馬蹄灣”村莊，本就是在淀中人家，依靠打漁采菱為生，沒于水中更是常態(tài)。最后，索柱折中所言雄縣知府彭體仁修建花園，專批佐貳，以夏禾抵秋收之事，倪象愷也一并給出“查無確據(jù)”的調(diào)查結(jié)果。

在派出保定府知府倪象愷進行實地調(diào)查的同時，孫嘉淦也查閱了乾隆三年前任直隸總督李衛(wèi)報告去年水災情況的文書。在李衛(wèi)的原報告中，雄縣知縣彭體仁確實報告了當年六月二十四、五日，因為大雨而河水漫溢的情況，雄縣內(nèi)有亞崔村等五十二個村莊被淹。彭體仁派員勘察災情，其時當?shù)匕傩找延辛叻质粘?，并沒有受到水災太大的影響，只需要酌量出借麥種和口糧即可。直隸總督李衛(wèi)隨后按例派遣近鄰新城縣知縣馮景復查，馮景認為彭體仁的報告沒有問題，此案就蓋章結(jié)案了。

孫嘉淦對李衛(wèi)的報告并沒有照單全收。他首先肯定了彭體仁對于災情并未隱匿，在水災發(fā)生之時就立即如實上報。但是，對于彭體仁上報的情形，在倪象愷的調(diào)查對照之后，孫嘉淦認為并不可信。他在奏折中寫道：

但細核情形，現(xiàn)據(jù)知府倪象愷查得孟家莊、齊官村等處涸出十分之六七，則上年查災之時此等村莊全在水中，可知雖地臨淀池，究非淀中村莊，魚葦為生者可比，乃以一水一麥之故，遂爾勘不成災，實屬錯誤。(9)中國第一歷史檔案館檔案，檔案號02-01-03-03689-002。

孫嘉淦指出，如孟家莊、齊官村等村莊雖然在淀池邊上，但絕非淀中村莊，去年查災時全在水中肯定不是正常的狀態(tài)。彭體仁將此種情況歸為“一水一麥”田地的常態(tài)，認為不存在災情，這在孫嘉淦看來屬于“勘災不實”，致使當?shù)匕傩詹荒鼙痪葷?。而復查雄縣水災狀況的新城縣知縣馮景因為覆勘不實，也應(yīng)被處分。孫嘉淦同時還報告了雄縣受災村莊的現(xiàn)狀，村莊中已經(jīng)干涸的田地都種上了麥谷；未完全干涸的田地也馬上要干涸，布種晚禾尚且來得及；而雄縣屢次借的種子和口糧與賑濟的錢糧大致相符，只須免其交還即可，不用額外救濟。乾隆皇帝認可了孫嘉淦所提出的處理辦法，朱批為知道了。

乾隆四年六月初八，大學士兼吏部尚書的張廷玉等彈劾雄縣知縣彭體仁、新城知縣馮景勘災不實，罔恤民瘼。彭體仁和馮景均因此被革職。(10)中國第一歷史檔案館檔案，檔案號02-01-03-03701-006。被革職的彭體仁在乾隆五年四月七日又再次被參劾，要求他補回雍正十三年并乾隆一至三年扣存廩給等項銀兩，(11)臺灣地區(qū)中研院史語所內(nèi)閣大庫檔案，檔案號070913-001。此項追繳直至乾隆十五年五月大學士兼戶部尚書傅恒確認彭體仁已無產(chǎn)業(yè)方才告終。(12)中國第一歷史檔案館檔案，檔案號02-01-0414453-006。

二、 故事的三個版本

從表面上看，乾隆四年的雄縣知縣彭體仁隱匿災情的彈劾案是一個很常規(guī)的案件，故事情節(jié)并無太多引人注目之處： 官員隱匿真相，御史偶爾獲得線索，與當?shù)毓賳T一同展開調(diào)查，而后真相大白，失職的官員受到問責。當然，此案中彭體仁隱匿的是災情，災情賑濟與百姓生計、社會穩(wěn)定直接相關(guān)，這相較其他隱匿行為更為嚴重一些。此案有趣之處在于，揭發(fā)瞞報的都察院左都御史索柱和后來調(diào)查的保定府知府倪象愷實際上講了兩個完全不同的故事。倪象愷全盤接受了彭體仁最初的說法，而否認了索柱的看法。主辦案件的直隸總督孫嘉淦在兩個故事之上組合出自身確信的第三個故事。

那么，哪個版本的故事更為靠近真相？細察索柱和倪象愷的說法，主要不同點有以下兩個： 1) 雄縣被淹沒的田地究竟是否屬于“一水一麥”之地，被水村莊是否屬于淀中村莊？2) 雄縣知縣彭體仁有沒有因為修理花園，耽于玩樂，而故意瞞報災情？要探究這兩個問題，就必須從更廣闊的背景入手，而不能只關(guān)注奏折所提供的信息。

1. “一水一麥”之地和“淀中村莊”

索柱所見在水中的村莊和田地，究竟是不是“一水一麥”之地的正常狀態(tài)，是本案的核心問題之一。陳宏謀在《治永定河疏》里如此描述永定河邊的“一水一麥”之地：“盧溝橋以下，淀池以上，一望平蕪，雖不免年年過水，而水過沙留，次年麥收豐稔，所謂一水一麥是也?！?13)(清) 陳宏謀： 《治永定河疏》，載《清經(jīng)世文編》，愛如生中國基本古籍庫，清光緒十二年思補樓重校本，卷一百十工政十六?！耙凰畸湣敝匮雌跁r土地被淹沒，而汛期后河水退去留下淤泥。農(nóng)民在此種土地上種植作物，來年會獲得豐收。雄縣正好位于大清河流域白洋淀邊上，縣中除大清河外還有白溝、沙河、易水、蓮花淀等河流，(14)參見(明) 王齊纂修： 《雄乘二卷》，愛如生中國方志庫，明嘉靖刻本，上卷，疆域第一，山河第二；王培華、戴國慶： 《清代永定河下游與白洋淀的農(nóng)業(yè)及其環(huán)境效應(yīng)》，載《中國農(nóng)史》2018年第2期，第129頁。沿淀沿河土地確屬“一水一麥”之地?！耙凰畸湣敝氐母饔性鯓拥奶攸c？“一水一麥”之地的作物以小麥為主，水退得早則種秋麥，退得晚則來年春天種春麥。(15)(清) 吳邦慶： 《澤農(nóng)要錄》，愛如生中國基本古籍庫，清道光刻本，卷四，樹藝第五。在民國修成的《雄縣新志》中，麥被列為雄縣此種土地主要物產(chǎn)之一，但受環(huán)境影響頗大：“雄多水患，有一水一麥之謠，刈麥后不種晚禾者，謂留麥地，秋種夏熟。地有積水，至春始種者為春麥，不若秋種者佳?！睂O嘉淦也指出，“所謂一水一麥之地，專以夏麥為重。臣詳加酌議，此等地畝如二麥無收，秋又被水，則當一例賑濟”。(16)(清) 秦廷秀： 《雄縣新志》，愛如生中國基本古籍庫，民國十八年鉛印本，故實略，物產(chǎn)篇。(清) 孫嘉淦： 《賑濟事宜疏》，載《孫文定公奏疏》，愛如生中國古籍庫，清敦和堂刻本，卷八，直隸總督。換言之，雄縣“一水一麥”之地秋麥優(yōu)于春麥，若是水災頻發(fā)致使春秋二麥均無法種植，“一水一麥”之地居民的收成則會劇烈減少，需要賑濟。

雄縣當?shù)厥欠窠?jīng)常受到水災侵襲？根據(jù)明清兩代的記載，水災和賑濟對于雄縣而言并不罕見。王齊纂在明代的《雄乘二卷》中就寫道：“雄之河，皆西北，山水實渾濁，易淤，故多塞。”以及“自弘治以來，數(shù)遭水患，迄今未已。譬如人之脈絡(luò)失調(diào)，病而為癰，腫為瘡瘍。此特皮虜之患，使不及時砭藥，以倡導之，坐待潰敗，未有不為終身之累者也”。(17)見前注〔14〕，王齊書，上卷，山河第二。雄縣的水災在明清均多發(fā)?？滴跷迨哪辏劭h的堤壩就曾經(jīng)決堤，大水漫溢兩岸土地。(18)臺灣地區(qū)故宮博物院宮中檔奏折及軍機處檔折件，檔案號401001033。從康熙至同治年間，因為水災而不得不向上級請求因災蠲免錢糧或發(fā)放賑米，幾乎是每個雄縣知縣的必經(jīng)歷程。(19)臺灣地區(qū)中研院史語所內(nèi)閣大庫檔案，檔案號401001033，檔案號01683，檔案號166038，檔案號117381。在乾隆朝，有記載的水災就有數(shù)次。(20)參見賀鼎、石欣玥、楊震： 《清康乾時期白洋淀水利營建研究》，載《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2020年第5期，第93—101頁；王洪波： 《清代康乾年間永定河治理理念與實施》，載《河北師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期，第60—67頁。此流域在康熙到乾隆年間，有記載的嚴重連年水災至少有六次以上，包括乾隆二年至乾隆四年(1737—1739)。根據(jù)雄縣近鄰同屬一片流域的新安縣縣志的記載，乾隆三年確實發(fā)生了嚴重的水災，這恰好是御史索柱看見河水連天的那年冬天。(21)(清) 孫孝芬增修，張鱗甲增纂： 《新安縣志》，卷一。另外，索柱所見村莊被水圍困的現(xiàn)象也昭示著乾隆三年冬雄縣確實遭遇了水災。根據(jù)明代《雄乘二卷》和民國《雄縣新志》中的地圖可見，(22)見前注〔14〕，王齊書，上卷；見前注〔16〕，秦廷秀書，物產(chǎn)篇。索柱所列名的村莊中僅有“史哥莊”屬于淀中村莊，即村子本身就建于水中。其余他所見的淹沒于水中的石橋村、李村等均是河流邊的村莊。雖然村中“一水一麥”的田地在冬日可能被水淹沒，但村莊則不然，索柱所見的村屋被水圍困則無疑屬于受災情況。

根據(jù)上面的討論可以確認以下事實： 乾隆三年確實發(fā)生了水災，索柱路經(jīng)雄縣見到的縣東南連片積水數(shù)十里，多處村莊被圍在水中確是受災的景象。但是，災情的嚴重程度則無法判斷： 索柱稱乾隆四年初此地只干涸了不超過三成的土地，春麥的種植也堪憂；倪象愷則稱干涸的土地有六、七成，不妨礙春季種植。而兩人不同的說法，也都沒有進一步證據(jù)支持。

通過以上可以看出，行業(yè)內(nèi)目前普遍采用的因子抽取和變換方法都存在著一定的不足和缺陷，影響了大壩安全分析后續(xù)工作的進一步展開。

2. 彭體仁的瞞報

另外一處索柱和倪象愷爭議的核心問題，則是雄縣知縣彭體仁的作為。索柱對彭體仁的指控十分明確具體。他在指出雄縣水災情況嚴重之后，又指控了彭體仁“只知修理書房花園、時常演戲行樂，開印即比錢糧”，并且進一步譴責彭體仁知道上司直隸總督孫嘉淦會親自查勘災情之后，出于恐懼將夏天收獲的麥子和水中收割的麻，充當秋天收獲的證據(jù)，企圖隱瞞災情。另外，在出借米糧方面，彭體仁也百般為難百姓，阻撓出借米石發(fā)送至百姓手中。在索柱的描述當中，彭體仁的為人為官品行及其在水災一事的應(yīng)對手段形成一套互相印證的故事鏈條，一個耽于玩樂、欺上瞞下的庸官形象躍然紙上。

與索柱大篇幅的描述不一樣，同樣親臨實地調(diào)查的倪象愷對彭體仁修建花園和專批佐貳二事的回應(yīng)十分簡單，僅有“查無確據(jù)”四字，一同否認兩項指控。索柱所提到的以夏麥充當秋收的事情，倪象愷也未作回應(yīng)。倪象愷的否認也符合其報告的邏輯，倪象愷在調(diào)查中得出的結(jié)論是雄縣未曾受到水災影響，既然無災情那么農(nóng)民的收成就是真的，彭體仁挪移欺瞞作物頂替之事也自然就是假的。同樣，兩者相互沖突的說法也缺乏證據(jù)。

3. 孫嘉淦的故事

負責案件的直隸總督孫嘉淦拆解了這兩個故事，而組成了他確信的第三個故事。在災情和土地涸出方面，面對兩人各執(zhí)一詞的說法，孫嘉淦機敏地察覺，即便按照倪象愷的故事，在乾隆四年三月也僅涸出六、七分田地，那么回到乾隆三年冬天，雄縣被淹沒的田地肯定更多，雄縣的情況毫無疑問是“成災”。而之所以涸出土地的百分比十分重要，這與清代災情判定方式和賑濟方式有關(guān)。清代的災情判定通過一至十分從輕到重加以區(qū)別。順康年間初建蠲恤制度時，被判定為五分以下的災情尚且被認定為“不成災”，蠲免的幅度也很小。但是，到雍正年間，勘災等級細分，政府賑濟力度加大，即便是“勘不成災”也會獲得賑濟。至乾隆三年的例，即便五分“不成災”的情況，經(jīng)地方官查勘明確也可免錢糧十分之一。(23)《大清會典則例》，文淵閣四庫全書本，卷五十五，吏部，蠲恤三。關(guān)于清代成災分數(shù)的詳細討論，參見李向軍： 《清代救災的基本程序》，載《中國經(jīng)濟史研究》1992年第4期，第154—156頁；周瓊： 《清代賑災制度的外化研究——以乾隆朝“勘不成災”制度為例》，載《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2014年第1期，第10—17頁；郭永欽： 《晚清地方蠲災錢糧考成的常見術(shù)語及核算技術(shù)》，載《近代史研究》2018年第6期，第135—148頁。然而，極重的如九、十分的災情固然容易分辨，處于中間的三至六分災的情況則不然。(24)[法] 魏丕信： 《18世紀中國的官僚制度與荒政》，徐建青譯，江蘇人民出版社2003年版，第92頁。索柱和倪象愷對于乾隆四年三月土地涸出的兩種說法，正是六、七分災和兩、三分災的區(qū)別。至于雄縣知縣彭體仁有無瞞報及修建花園一事，孫嘉淦參考水災發(fā)生之時在任直隸總督李衛(wèi)的報告，采信了倪象愷“查無實據(jù)”的調(diào)查結(jié)論。

孫嘉淦雖然承認了雄縣遭受水災，但同時認為災情并不嚴重，并不影響“一水一麥”之地春季麥田種植。他采取了一個巧妙的辦法解決了隨后的賑濟問題： 免除掉雄縣所借糧種，將其作為賑災物資。雄縣所借的糧種早已運抵，政府實際上并沒有承擔更繁重的救災事務(wù)。比起常見的發(fā)賑米、賑銀或以工代賑等賑災方式，這無疑是對政府而言最便捷的做法，也得到了乾隆皇帝的首肯。

三、 常規(guī)與非常規(guī)的信息渠道

有效信息的匱乏可以說是此案最顯而易見的特點之一。若是孫嘉淦能夠再進一步調(diào)查，他也不必在兩個大相徑庭的故事中推斷出第三個故事。孫嘉淦之所以面臨如此困境，原因在于下級例行報告中所提供的常規(guī)信息和御史所提供的額外信息相互沖突，而再自行繼續(xù)調(diào)查的成本又過高，根據(jù)推斷采取穩(wěn)妥的解決辦法也是無奈之舉。這種制度所帶來的困境并非為本案所獨有，而是清代“治官之官”普遍面臨的難題。

在進一步觀察清政府官僚組織內(nèi)部的信息傳達機制之前，本節(jié)將首先回溯本案三個版本的故事及其所揭示的清代災情信息上報制度的特點和背后的問題。本案直接的信息來源主要有以下幾個： 雄縣知縣彭體仁最初的報告、新城知縣馮景的復勘報告、索柱之所見，以及倪象愷的復查報告。前任直隸總督李衛(wèi)和現(xiàn)任直隸總督孫嘉淦僅是在以上報告的基礎(chǔ)上做出判斷的。這幾個信息源又可以分為常規(guī)信息和非常規(guī)信息。

彭體仁和馮景所提供的最初災情勘察和復查報告屬于清代政府應(yīng)對災情的常規(guī)機制，上報的信息經(jīng)過層層核查。在清代，救災是官員日常行政事務(wù)的一部分，并沒有專門救災的部門。通常而言，災情會由皇帝名義上總管，中央戶部和地方督撫實際總理，而州縣執(zhí)行。信息上報則是反過來，由州縣官主動上報，再經(jīng)由府一級、省一級層層審核，直至天聽。清代的勘察災情程序分為初查和再查兩部分，初查通常由當?shù)刂菘h官主持，災戶上報里甲，里甲勘察造冊，知縣再上報督撫；再查則是由上級官員派遣本省其他正印官進行核查。此后督撫通過奏折上報至皇帝，再交至戶部、工部討論，最后下達督撫和其他地方官。(25)《大清會典則例》，文淵閣四庫全書本，卷五十五，吏部，蠲恤三；見前注〔24〕，魏丕信書，第63—65頁；王昱琪： 《清代地方政府災情傳遞的影響因素——以18世紀江西的水災與旱災為例》，載《地方文化研究》2020年第1期，第9—15頁；趙曉華： 《清代救災人事制度的成效及困境》，載《河北學刊》2020年第5期，第83—90頁。在查勘災情造冊的過程中，當?shù)厥転募彝サ娜丝?、?jīng)濟狀況和災情嚴重程度會成為主官判斷賑濟的憑據(jù)，也會影響到受災居民獲得賑濟的方式。(26)詳細的討論，參見楊雙利： 《清代災賑數(shù)據(jù)的生成及相關(guān)問題——以乾隆朝為中心的考察》，載《清史研究》2018年第3期，第1—15頁；見前注〔24〕，魏丕信書，第82—83頁。若是官員對于災情的處理之上有過錯或失誤，則會面臨嚴厲懲罰，貪污冒賑或者瞞報災情的行為若是造成嚴重后果，甚至會被處以極刑。如本案這般勘災不實，涉嫌官員會面臨降級的處分。(27)李向軍： 《清代荒政研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社1995年版，第86—87頁。一般情況下，遠離災區(qū)的府一級和省一級官員不會懷疑這些常規(guī)報告的真實性。在本案中就是如此，彭體仁的初查和馮景的復勘均認為雄縣當?shù)亍安怀蔀摹?，他們的意見也被總督李衛(wèi)采納。

另一方面，御史索柱在乾隆三年冬偶爾路過所見，以及隨后倪象愷的調(diào)查報告，屬于常規(guī)信息渠道之外的信息。索柱的信息提供具有偶然性，他偶然路過了當?shù)胤降弥绱饲闆r。但他對于雄縣當?shù)氐那闆r并不熟悉，信息的準確性存疑。在索柱的報告中并未出現(xiàn)對“一水一麥”之地的討論，也沒有進一步考慮田地積水退去比例和當?shù)匦←湻N植時間的關(guān)系。索柱所提供的諸如積水田地未能耕種，大量村莊被水環(huán)繞當然是有用的信息，但他對災情的判斷卻因為不了解當?shù)厍樾?，而不能令人信服?；蛟S也是出于此種原因，索柱沒有基于自己的察訪直接彈劾彭體仁，而是請求由彭之主管上官孫嘉淦再行調(diào)查，這也避免了他本人因指控不實被處罰。這種信息沖突的情況下的徹底查證通常代價高昂。派遣第三方進行調(diào)查，也并不一定能夠使得案件距離真相更近。在本案中，直隸總督所在的保定距離雄縣僅一百四十余里，而雄縣又靠近京畿重地，歷來受到皇帝重視。主辦官孫嘉淦依然是在文書中尋找蛛絲馬跡推出真相，遑論其他事發(fā)地遠在千里、調(diào)查成本更加高昂的案件。

本案揭示出清代常規(guī)和非常規(guī)信息渠道的組合可能的“短板”： 常規(guī)信息有著嚴格的復查監(jiān)督機制，但依然嚴重依賴自下而上官員的忠誠度和對本職工作的負責程度；非常規(guī)信息雖然可能提供另外一種視角，但本身帶有偶然性和準確性的問題。在兩者沖突之時，進一步的調(diào)查，通常代價高昂。決策者能夠獲得更多的信息進行決策固然是好事，但互相矛盾的信息也可能會造就羅生門。

2. 常規(guī)的信息渠道

本文所謂常規(guī)的信息渠道，指的是經(jīng)由常規(guī)官僚組織中照例層層上報的信息，這是清代上級官員們獲取信息的主要渠道。這些信息的特點是形式固定和逐級上報。常規(guī)的信息渠道由于深嵌入科層制官僚組織當中，不可避免地會受到權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來的影響。對官員細密的考成方式和官僚組織內(nèi)部上下連帶責任制度是保障下級官員提供真實信息的兩項重要制度。然而，這樣雖然一方面加強了對下級官員所提供信息的檢查，但在另一方面，也可能促使了上下級的共謀。連帶責任在震懾官員報告實情的同時，也產(chǎn)生了對上下級共謀塑造事實的激勵。清代官僚組織內(nèi)部的交流以官文書和驛站傳遞為主，一份制作完美的官文書很可能能讓百里之外的上級和千里之外的京官和皇帝信服： 向上匯報的下級官員可能會在案卷文書當中對事實進行有利于自己或者同僚的傾向性描述，以此獲得嘉獎或者避免責任。這種情況不僅在災情報告中存在，在其他程序當中也會存在。

以審理嚴格而責任規(guī)定又細致的命盜重案為例，清代命盜重案的調(diào)查要求事發(fā)地的州縣官必須親臨現(xiàn)場勘查、詢問證人和審問犯人，但是他只能夠提交審問記錄和提交供上層參考的“看語”。根據(jù)罪名的輕重不一，初審州縣官制作的案卷被逐級審轉(zhuǎn)復核，最嚴重的軍流、死刑案件的案卷會一直流轉(zhuǎn)至中央。但是，即便是軍流、死刑案件的人犯通常不會被押解至京城，而僅僅是由省一級官員詢問后咨題。(28)參見李明： 《論清代“逐級審轉(zhuǎn)復核”制度下的人犯遞解》，載《歷史檔案》2015年第1期，第64—70頁。與實地勘察的初審州縣官相反，中央的刑部官員們作為案件最終的裁決者，他們只能看到下級遞交的案卷，因而不得不絞盡腦汁，企圖從案卷文書的字里行間中尋找蛛絲馬跡以求得真相。然而，由于錯案責任的存在，官員們?yōu)榱硕惚茇熑味桃饧舨霉适潞椭谱魑臅?，致力于使之完美達到“諸證一致”的證明標準，讓上級官員無從挑出其中錯處。(29)參見王志強： 《論清代刑案諸證一致的證據(jù)標準——以同治四年鄭慶年案為例》，載《法學研究》2019年第6期，第189—202頁；徐忠明： 《臺前與幕后： 一起清代命案的真相》，載《法學家》2013年第1期，第159—175頁。在這樣的制度設(shè)計下，若是初審官員在文書制作下精心修飾，而此后上級官員也沒能成功窺得更多細節(jié)的話，案件的真實情況很難被發(fā)掘。除了在文書本身對信息進行加工處理之外，上下級可能產(chǎn)生連帶責任也促使了地方官員對常規(guī)信息的修剪。比如在司法錯案追究責任制度上，康熙年間有“部駁改正例”一條，即對于刑部駁回的案件，除了承審官員外，督撫也會被追究失察責任。這樣的制度安排，雖然目的原是減少錯誤，但實際上督撫為避免失察責任，會選擇包庇下屬。(30)參見白陽： 《清代錯案追責制度運行中的困境及原因探析》，載《浙江社會科學》2019年第7期，第48—55頁。晚清引發(fā)浙江官場地震的楊乃武小白菜冤案，正是官場上下共謀隱瞞真相的例子。(31)參見徐忠明、杜金： 《楊乃武冤案平反的背后： 經(jīng)濟、文化、社會資本的分析》，載《法商研究》2006年第3期，第141—150頁。

當然，清政府對于這種常規(guī)信息渠道的可能弊端并非毫無準備。在上文所提到的官僚組織上下連帶責任之外，還有來自督撫的監(jiān)察，官員本身經(jīng)驗的積累和行政專家幕友的輔助等多重保障，使得自下而上的常規(guī)信息盡量真實和規(guī)范。對地方官員而言，“事事上報”不是一個夸張的描述，而瞞報和過失都會收到嚴厲的懲罰。地方督撫提出的針對屬下官員過錯的彈劾案，數(shù)量遠遠超過了科道所提出的案件。(32)馬起華： 《清高宗朝之彈劾案》，華岡出版社1974年版，第63頁。另外，清政府在提拔官員時也非常重視為官經(jīng)驗。以本案為例，曾經(jīng)擔任工部侍郎、擅長治水且了解當?shù)厍闆r的直隸總督孫嘉淦確實輕而易舉地從下屬的報告當中挑出了不合理之處。清代的官箴書當中多有提及初入官場該如何積累經(jīng)驗，而官員提拔之時對于任職履歷又十分看重，未嘗沒有出于此方面的考慮。如汪輝祖所言，清代除了州縣官是“治民之官”以外，其他官員均是“治官之官”。(33)參見徐忠明： 《清代中國法律知識的傳播與影響——以汪輝祖〈佐治藥言〉和〈學治臆說〉為例》，載《法制與社會發(fā)展》2011年第6期，第115—136頁。從信息的角度而言，“治官之官”獲取信息的常規(guī)渠道是下屬官員的報告，從常規(guī)官文書字里行間窺得真相只能依賴豐富的為官經(jīng)驗。此外，在官員本身的經(jīng)驗之外，作為專家的幕友的幫助也至關(guān)重要。幕友在行政事務(wù)上的專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗，對于官員履行職責大有幫助，也有利于保障向上傳遞報告的真實性。

3. 非常規(guī)的信息渠道

在常規(guī)的信息渠道之外，清代的官僚制度本身也設(shè)立了都察院、密折制和引見制度等，向皇帝提供額外信息，本文稱之為“非常規(guī)的信息渠道”。與例行、公開和格式化的常規(guī)信息渠道相比，非常規(guī)的信息渠道帶有偶然性和秘密性的特點。并不是每一項日常公務(wù)的常規(guī)報告，都會有對應(yīng)的額外信息。然而，由非常規(guī)信息渠道產(chǎn)生的信息，通常能夠直接影響皇帝和內(nèi)廷機構(gòu)的決策。

一般而言，非常規(guī)渠道的額外信息能夠發(fā)揮作用的機會有限，并且具備高度偶然性。本案索柱所在的都察院本應(yīng)是為皇帝提供額外信息的專門機構(gòu)，但都察院以百人以下的規(guī)模和常駐京中的建制，實際上不可能提供帝國遼闊疆域當中超過兩萬名官員所有公務(wù)的相關(guān)信息。(34)見前注〔6〕，黃心瑜文，第33—35頁。另外，密折制的建立雖然為皇帝和中央政府獲取更多信息創(chuàng)造了條件，但能夠以密折上奏且有權(quán)彈劾其他官員過失的人員十分有限，這一渠道也不向最了解地方情況的低品級官員開放，因而也不會是補充地方具體案件信息的有力途徑。(35)參見劉錚云： 《具題與折奏之間： 從“改題為奏”看清代奏折制度的發(fā)展》，載《四川大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期，第30—47頁；莊吉發(fā)： 《清代奏折制度》，故宮出版社2016年版，第37—38頁。本案中除了索柱以外，也并沒有其他官員上書報告相關(guān)情況。除了專司風憲的都察院和密折制之外，主理案件的上級官員本身細察也是獲取真相的途徑之一。比如在本案中，孫嘉淦也可以派遣忠于他的長隨或者親自往當?shù)卦俅尾煸L，這對于了解雄縣的真實受災情況當然大有裨益。但是，至少在官方文書當中并沒有體現(xiàn)出他有進一步調(diào)查的舉動。事實上，再次調(diào)查由于成本過高，并不常見。

另外，非常規(guī)渠道的消息存在準確性問題，這些消息并不一定會得到?jīng)Q策者的信任。比如，乾隆五年六月都察院左都御史陳世倌彈劾禮部尚書三泰“年老貪鄙”和不能約束家人，但此奏被乾隆皇帝不經(jīng)調(diào)查直接駁回，皇帝的意見是“三泰忠厚老實，不必置問”。(36)《清實錄》，中華書局1985年影印版，第10冊，第731頁。雖然清代皇帝對言官依然有“使言官果能守法秉公，實心盡責，則閭閻疾苦，咸得上聞”的期待，但同時十分警惕明季言官專權(quán)亂政的教訓，使得他們對專職風憲官的意見通常持保留態(tài)度，言官上奏不實會面臨十分嚴重的處罰。對于言官的上奏內(nèi)容本身，乾隆皇帝也曾抱怨他們“摭拾細事，茍且塞責”。(37)張廷玉： 《都察院》，清乾隆二十九年(1764年)內(nèi)府刊欽定大清會典則例本，載楊一帆： 《中國監(jiān)察制度文獻輯要》第5冊，紅旗出版社2007年版，第344、351、356—357頁。由于清代皇帝對重蹈前朝覆轍的擔憂和對言官群體本身的不信任，言官群體所起到的信息傳遞功能被大大削弱。宋代言官作為“耳目”對朝堂上信息流通的貢獻(38)參見鄧小南： 《信息渠道的通塞： 從宋代“言路”看制度文化》，載《中國社會科學》2019年第1期，第101—122頁。和明代言官代天子巡視四方獲取當?shù)匾皇窒⒌奶貦?quán)(39)參見張治安： 《明代監(jiān)察制度研究》，五南圖書有限公司2000年版，第238—239頁。，在清代均不復存在。

于是，在日常公務(wù)當中清代各級官僚體系依仗的更多是常規(guī)信息系統(tǒng)，亦即白彬菊所說的“外朝”的辦事方式。信息由下級往上傳遞，這是公開的、單向的、唯一的故事版本——在大多數(shù)情況下，此故事也就是上級“治官之官”所知道的全部真實。在常規(guī)渠道之外，密折制、官僚組織內(nèi)部的揭報和流言，甚至在個別案例中的叩閽可能會帶來新的信息。但是，來自非常規(guī)渠道的信息，在提出上具有一定偶然性和信息本身具有不準確性，且還需要皇帝和內(nèi)廷的篩選和重新導向： 只有對少數(shù)的重大案件而言，如乾隆四十七年山東巡撫國泰和山東布政使于易簡貪污勒派案這樣的大案，(40)參見許靜： 《論國泰案前后清廷對山東地方政策的調(diào)整》，載《故宮博物院院刊》2008年第5期，第23—44頁。非常規(guī)信息渠道才可能會起到活躍傳遞決定性信息的重要作用。在此震動朝野的案件中，御史錢灃的消息起到了至關(guān)重要的作用，乾隆皇帝對此中的隱瞞格外羞惱，最終賜死國泰和于易簡。

四、 信息、效率與監(jiān)察機制

孫嘉淦所遭遇的信息困境，或者說本案所折射出來的清代官僚組織常規(guī)和非常規(guī)信息渠道的普遍“短板”和真相含混不清，看似非常不合理。為什么這種信息偏差，會為清代統(tǒng)治者所容忍？上節(jié)的分析在某種程度上揭示了問題的答案： 此兩種信息渠道所針對的是不同的目標，對真相含混的容忍正是此制度的副產(chǎn)品之一。常規(guī)信息渠道層層上報的信息，以非常規(guī)信息渠道的規(guī)模和特點難以對其事事對應(yīng)糾偏。然而，事事糾偏也不是清代統(tǒng)治者的目標。很大程度上，非常規(guī)信息渠道針對的是數(shù)量有限的重大事項和“制度中的人”。前者的重要性無須多言，充足的信息有利于重大事項的決策。對于大部分政府常規(guī)事務(wù)而言，多種信息渠道和反復查證無疑成本非常高，與其事事檢查，不如通過抽查的方式檢查事務(wù)，考察官員是否適格。換言之，清代統(tǒng)治者在大部分政務(wù)決策上依仗常規(guī)的信息渠道，并由此在系統(tǒng)內(nèi)部自行檢查糾偏，允許一定程度的真相缺位，而由地方官自行處理。同時，他們又通過非常規(guī)的信息渠道直接插手重大事務(wù)和不定時考察官員，保證官員適格，以此保障統(tǒng)治。

這樣一種信息傳遞機制，或者說這種信息傳遞機制背后的人事安排和權(quán)力結(jié)構(gòu)，反映的是彼時清代統(tǒng)治者的追求與抉擇。18世紀清代的官僚規(guī)模和技術(shù)水平使得統(tǒng)治者不得不允許一定的信息偏差和接受主要“對人”的監(jiān)察。對位于權(quán)力結(jié)構(gòu)上層的決策者而言，信息當然是越充足越好，充足的信息是優(yōu)秀決策的基礎(chǔ)。若是每一份例行報告，都能夠輔以額外信息，甚至在兩者有沖突時能夠有進一步的證據(jù)輔助，這無疑是最理想的局面。但是，這種局面至少在18世紀難以實現(xiàn)。官僚規(guī)模小且仍然依賴驛站傳遞文書的清政府無力支撐此種海量信息支撐決策的模式。即便海量的信息成為可能，作為信息中樞的皇帝和內(nèi)廷也會面臨吸納信息且進行及時決策的巨大壓力。(41)Wu， supra note 〔5〕， at 79-80.統(tǒng)治者也不得不在行政效率和加強控制中取得一個平衡。(42)參見曹正漢： 《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，載《社會學研究》2011年第1期，第1—40頁。

清代有限的官僚規(guī)模，和彼時大規(guī)模的行政監(jiān)察的高昂成本和低下效率，使得事事監(jiān)察成為某種不可能完成的任務(wù)。費正清在討論清代行政時道，“中華帝國有一個不可思議的地方，就是它能用一個很小的官員編制，來統(tǒng)治如此眾多的人口”。(43)費正清： 《劍橋中國晚清史(上卷)》，中國社會科學出版社2006年版，第18頁。清代職官規(guī)模維持在兩萬余人左右，佐雜官員數(shù)量也在乾隆六年之后成為定額，(44)參見瞿同祖： 《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，何鵬校，法律出版社2003年版，第5—6、18—19頁；胡恒： 《清代政區(qū)分等與官僚資源調(diào)配的量化分析》，載《近代史研究》2019年第3期，第4—29頁。但清代的人口卻一直增長，至清末到達四億的規(guī)模。(45)何炳棣： 《明初以降人口及其相關(guān)問題(1368—1953)》，葛劍雄譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第55—76頁。與穩(wěn)定的官員規(guī)模相對，康雍年間“攤丁入畝”和“永不加賦”的政策也使得清政府的財政收入趨于固定。(46)[日] 巖井茂樹： 《中國近代財政史研究》，傅勇譯，社會科學文獻出版社2011年版，第21—24頁。一定的官員規(guī)模和財政收入，迫使清政府必須在人口增長的背景下，盡可能合理利用官僚資源。清代都察院的制度設(shè)計即是在此種壓力下的一個例子。出于規(guī)模、信息渠道的局限和權(quán)力上的限制，作為天子耳目的清代都察院在信息糾錯方面實際上效用有限。清代都察院數(shù)十位官員大部分時間常駐京中，又無地方直屬機構(gòu)，試圖監(jiān)察全國上下兩萬余官員的行為，確實是不可能完成的任務(wù)。清代皇帝吸取明季御史權(quán)力過大、禍亂吏治的教訓，不僅廢除了御史巡按地方制度(47)參見林乾： 《巡按制度罷廢與清代地方監(jiān)察的缺失》，載《國家行政學院學報》2015年第4期，第88—92頁。，還對其“風聞言事”的權(quán)力進行限制(48)參見劉文鵬： 《清代科道“風聞奏事”權(quán)力的弱化及其政治影響》，載《中州學刊》2011年第4期，第184—187頁。。清代都察院相當部分彈劾案始于文書上可查的錯處，此外京中發(fā)生的案件，官場的流言也成為重要的信息來源。(49)見前注〔6〕，黃心瑜文，第33—35頁。本案中索柱的信息來源是偶然路過雄縣察覺當?shù)氐那闆r，對于都察院監(jiān)察官彈劾地方官員而言，這種信息獲取的“偶然性”實質(zhì)是一種必然。清代都察院彈劾，更多地是以一種偶然的、突襲的面貌，對官員形成威懾。

正因為出于對成本的考量和效率的追求，清代統(tǒng)治者格外倚重常規(guī)信息渠道。這也體現(xiàn)出其對官僚組織內(nèi)部常規(guī)信息渠道自我監(jiān)察和糾偏能力的信任。清代官僚組織在信息上報方面有著謹慎的設(shè)計，比如在本案中，雄縣知縣彭體仁對災情的初查，隨后就有新城知縣馮景的復查和上峰李衛(wèi)的復核。此外，對隱瞞信息的嚴厲懲罰，上下連帶責任和專業(yè)幕友的輔助也會對信息準確性產(chǎn)生一定保障作用。統(tǒng)治者通過規(guī)范性框架和行政性框架在給予官員具體行為指導的同時，也警示了他們一旦越線所導致的處罰。(50)Thomas A. Metzger， The Internal Organization of Ch’ing Bureaucracy： Legal， Normative， and Communication Aspects， Harvard University Press， 1973， p.235-397.在大部分情況下，常規(guī)信息渠道所提供的信息是真實可靠的。與常規(guī)的信息渠道相對應(yīng)，清代的監(jiān)察體系從清初的以科道為重，轉(zhuǎn)變?yōu)榍宕笃谝浴白陨隙隆钡亩綋岜O(jiān)察為重。督撫彈劾和都察院彈劾的信息來源非常不同。督撫彈劾是一種“自上而下”的監(jiān)察機制，總督和巡撫是省一級政府的主官，是其地方官員的頂頭上司。地方官員辦理日常公務(wù)，幾乎事事均要向督撫報告。督撫不僅負責其轄區(qū)內(nèi)下屬官員的彈劾，也負責他們的考成和推薦。(51)參見杜家驥： 《清代督、撫職掌之區(qū)別》，載《史學集刊》2009年第6期，第45—46頁。于是，督撫對于下屬官員的監(jiān)控，不只在于一時或一事，而是長時間段的綜合判斷。雖然督撫作為“治官之官”依然無法擺脫對下屬官員報告中信息的依賴，但他們身在當?shù)?，消息靈通，又有各類人員輔助，一時或一事或許下級官員可以運用信息優(yōu)勢在報告中矯飾，長時間的隱瞞卻是難以成功。督撫所處地域帶來的信息便利性和長時期綜合判斷的特點，使得常規(guī)的信息渠道正好與這種“自上而下”的督撫監(jiān)察方式相互呼應(yīng)。

吳秀良在《通信與中國的君主控制： 奏折制度的發(fā)展》和白彬菊在《君主與大臣》中所揭示的通信制度的發(fā)展固然深刻地改變了清代的權(quán)力結(jié)構(gòu)和監(jiān)察方式，但限于官僚規(guī)模和財政收入，皇帝和內(nèi)廷顯然無法將手伸向所有事務(wù)。吳秀良指出，清代奏折制度等一系列制度的創(chuàng)設(shè)使得皇帝及其班子有機會直接獲得一手信息，而不需要通過官僚機構(gòu)，這個改變極大增強了皇帝的權(quán)力。(52)Wu， supra note 〔5〕， at 7-9.同時，為了更有效率地利用這些信息，清代從康熙皇帝開始啟用新的班子對此進行處理，即白彬菊所說的以軍機處為標志的“內(nèi)廷—外朝”模式。這不僅是一種信息處理方案，更是一種皇帝和官僚權(quán)力關(guān)系的新模式： 通過非常規(guī)的信息渠道，皇帝在一定程度上打破了官僚組織通過常規(guī)信息渠道而形成的信息壟斷——內(nèi)廷不僅協(xié)助皇帝處理信息，也幫助皇帝將命令發(fā)至具體承辦官員，不須經(jīng)過六部和其他處于常規(guī)路徑的衙門。非常規(guī)信息渠道，使得內(nèi)廷一定程度上成為信息和決策的中心。

然而，本案孫嘉淦的處理也體現(xiàn)出清代此種信息傳遞方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)的另外一面： 位于金字塔頂端的統(tǒng)治者，并不能完全了解地方上的所有真實情況，他們很多時候不得不接受一種折中的處理方案——非常規(guī)信息渠道的構(gòu)建毫無疑問給皇帝和內(nèi)廷帶來更多信息和更大權(quán)力，但這不一定意味著更多的真實和更高效的處理辦法。宋怡明在《被統(tǒng)治的藝術(shù)》一書中所描述的百姓通過“克制的、平凡的、微妙的表達和行為”利用國家語言，在制度框架下最大限度地擴大自己的利益，并向國家展現(xiàn)他們希望國家了解的一面。他們的策略和行動，國家并不完全了解。(53)宋怡明： 《被統(tǒng)治的藝術(shù)》，中國華僑出版社2019年版，第11頁。國家對地方事務(wù)了解的相對缺失，同樣存在于官僚組織內(nèi)部。當然，國家對此并非一無所知。囿于技術(shù)水平、官僚規(guī)模和財政收入的限制，清代的統(tǒng)治者對此采取的策略是，對官員本身進行更為嚴格的監(jiān)控和審查。

出于對效率和成本的考量，清代統(tǒng)治者不可能對每一事進行核查，于是他們盡量對官員本身進行規(guī)范和監(jiān)督。彭體仁案中孫嘉淦沒有深入徹查真相，而是通過合理的推斷解決問題，正是這種衡量的體現(xiàn)。常規(guī)和非常規(guī)信息渠道的組合，也是與此種監(jiān)察方式相契合的。常規(guī)的信息渠道保證了自下而上信息的基本流轉(zhuǎn)，而非常規(guī)的信息渠道使得皇帝能夠自上而下地更直接和有效地干預政務(wù)。這樣的信息和監(jiān)察制度，折射的是當時的政府的傾向： 中央政府更傾向于打破地方官員的信息壟斷，加強控制，而非給予地方官員更多的信息來源，優(yōu)化政事的決策。當然，在加強對官員控制的同時，也可能會因為信息更豐富，而出現(xiàn)地方事務(wù)處理更有效率的結(jié)果。但這種只是連帶的好處，而非統(tǒng)治者目標所在。上文所討論的彭體仁案看似別扭的外觀，很大程度上也是制度的必然。

小 結(jié)

在18世紀的社會背景和技術(shù)條件之下，依仗官僚組織內(nèi)部常規(guī)和非常規(guī)的信息渠道，處在千里之外的統(tǒng)治者依然可能難以觸及底層事件的真相。常規(guī)的信息渠道一般而言能夠滿足行政事務(wù)的信息需求，但與之對應(yīng)的非常規(guī)信息渠道實際上難以支撐追求每一事件真相的需求，于是清代的皇帝更著重將其用于考察官員是否適格，從而保障統(tǒng)治。雄縣水災和彭體仁瞞報案中，御史索柱和當?shù)毓賳T在關(guān)鍵的災情嚴重程度和知縣是否故意隱瞞的問題上說法相悖。主辦官員孫嘉淦不得不根據(jù)現(xiàn)有信息盡量推斷真相，得出自己相信的故事，并依此得出折中的解決辦法。此案揭示出清代官僚組織內(nèi)部常規(guī)和非常規(guī)信息渠道的特點： 組織中的上位官員獲得的僅有下級官員對某事的例行報告，例行報告提供的信息一般也能滿足行政事務(wù)的需求；額外的非常規(guī)信息，通常來自皇帝和內(nèi)廷對奏折或者監(jiān)察系統(tǒng)所提供的秘密信息的分流，但規(guī)模上難以與常規(guī)信息渠道所提供信息的規(guī)模一一對應(yīng)。若是如本案這般兩種信息發(fā)生沖突，主辦官員就會面臨羅生門的困境。這樣的信息困境來自清代統(tǒng)治者對效率和成本的考量，由于官僚規(guī)模和財政上的限制他們不可能事事核查，他們只能盡量對官員本身進行規(guī)范和監(jiān)督，對部分真相的犧牲和妥協(xié)也是此種制度下的必然。

雖然以現(xiàn)代標準來看，清代官僚制中的信息獲取機制無疑是低效的。但在前近代國家能力和技術(shù)條件的局限下，清代國家以相對較低的信息成本，實現(xiàn)了對官僚和社會的基本治理，可以說是有效率的。幸運的是，這樣的信息困境到了現(xiàn)代社會，隨著技術(shù)的迅速發(fā)展，似乎得到徹底解決。即時通訊、影像記錄和海量數(shù)據(jù)儲存等技術(shù)無疑能夠高速且低成本地為還原事實提供更多的細節(jié)，媒體的發(fā)達和監(jiān)督方式的發(fā)展，也讓決策擁有更多被修正的可能。對于現(xiàn)代社會的統(tǒng)治者而言，真相的獲取在某種程度上似乎要比過去容易得多。但是，技術(shù)的進步也有不那么光明的一面。拍攝角度、陳述方式和修改技術(shù)等也可能會使得事情的真相更加撲朔迷離；同時，信息的數(shù)量爆炸及其繁雜程度也會使得信息的甄別和真相的尋覓成本更高。從18世紀到當下，從信息的困窘到信息爆炸，這無疑是巨大的飛躍。但對于決策者而言，提煉有效信息并據(jù)此做出決定的困難依然存在。