鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村閑置宅基地有償退出機(jī)制研究

祁全明

（西北民族大學(xué)，甘肅 蘭州 730030）

一、農(nóng)村閑置宅基地有償退出存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)民主體地位的缺失與利益的受損

在宅基地退出過(guò)程中存在著三方主體，分別是作為土地管理者的地方政府、宅基地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民。從目前的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)大部分地區(qū)的宅基地退出都是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，農(nóng)民自己主動(dòng)申請(qǐng)退出的較少。

地方政府積極推動(dòng)宅基地的退出主要有以下兩方面原因：第一，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署。黨中央、國(guó)務(wù)院一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和節(jié)約利用土地，通過(guò)法律、文件、通知等形式要求地方政府堅(jiān)守耕地紅線，節(jié)約集約充分利用土地。同時(shí)要求不斷改進(jìn)農(nóng)村生活環(huán)境，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這些都是地方政府在發(fā)展過(guò)程中需要不斷完成的工作。因此，閑置宅基地的退出不僅是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的基本要求，也是改變農(nóng)村生活，完成社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的政治任務(wù)。做得好還可以獲得上級(jí)主管部門(mén)甚至黨中央的肯定，比如，天津和重慶的改革探索都得到了自然資源部的表?yè)P(yáng)。第二，獲取經(jīng)濟(jì)利益。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的不斷流動(dòng)，城市規(guī)模越來(lái)越大，也就需要越來(lái)越多的建設(shè)用地。由于耕地保護(hù)政策的限制，地方政府能夠提供給開(kāi)發(fā)商用于建設(shè)的土地越來(lái)越少。通過(guò)幾十年經(jīng)營(yíng)土地的經(jīng)驗(yàn)積累，地方政府非常清楚土地財(cái)政的重要性，并能給他們帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益。面對(duì)大量閑置的農(nóng)村宅基地，地方政府會(huì)努力通過(guò)各種手段使其發(fā)揮價(jià)值最大化。通過(guò)閑置宅基地的退出，地方政府可以獲得大量的建設(shè)用地，繼續(xù)維持其土地財(cái)政的目標(biāo)。據(jù)學(xué)者估計(jì)，僅成都市就有約30 萬(wàn)畝的宅基地可用于整理。如果這些宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檎ㄔO(shè)用地，按照每畝人民幣30 萬(wàn)元的價(jià)格，政府就可獲得900 億元的財(cái)政收入[1]。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，閑置宅基地所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)利益也是促使其進(jìn)行整治和退出的重要?jiǎng)恿χ弧?/p>

相比地方政府主導(dǎo)宅基地退出的巨大動(dòng)力，農(nóng)民對(duì)于宅基地退出也在做自己的考慮，那就是能否通過(guò)宅基地的退出給自己帶來(lái)利益的最大化。因?yàn)檎睾统邪乜梢哉f(shuō)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，尤其是宅基地，是農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)民的“命根子”。如果沒(méi)有了宅基地，那么承包地也就很難繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。但在目前宅基地退出過(guò)程中，由于政府主導(dǎo)下的強(qiáng)勢(shì)，迫使農(nóng)民被動(dòng)退出，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)主體的地位無(wú)法體現(xiàn)，只能按照政府統(tǒng)一設(shè)置的條件和標(biāo)準(zhǔn)退出，這是對(duì)農(nóng)民自由權(quán)利的一種限制，也會(huì)對(duì)農(nóng)民利益造成極大的損害?！肮珯?quán)力對(duì)于私權(quán)利的過(guò)度限制，由此導(dǎo)致的農(nóng)民土地根本權(quán)利的殘缺不堪和獨(dú)立法律人格的漸漸缺失”[2]。有學(xué)者研究表明，實(shí)行宅基地退出后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)保障、社區(qū)狀況和心理預(yù)期等都會(huì)不同程度地受到影響，大部分指標(biāo)在下降，受損最嚴(yán)重的就是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)保障利益[3]。

（二）宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序混亂

在宅基地退出試點(diǎn)中，不同地區(qū)對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序的設(shè)置規(guī)定不一。從實(shí)踐來(lái)看，主要存在兩方面問(wèn)題。

1.缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

第一，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置方面，根據(jù)補(bǔ)償模式的不同，存在的問(wèn)題也不一樣。在采取貨幣補(bǔ)償模式下，主要問(wèn)題是宅基地以及宅基地上建造的房屋如何補(bǔ)償。是采取補(bǔ)房不補(bǔ)地，還是房和地一起補(bǔ)？目前各地做法不一。有的只補(bǔ)房屋的價(jià)值，不補(bǔ)宅基地的價(jià)值；有的是實(shí)行房和地一起補(bǔ)償。在就房屋的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，有的地方只補(bǔ)正房的價(jià)值，對(duì)于側(cè)房及其他用房不予補(bǔ)償。從農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看，大部分農(nóng)民房屋可分為居住用的正房和用于存放其他生活生產(chǎn)設(shè)施及為養(yǎng)殖而建造的其他用房。而且居住用的正房無(wú)論在數(shù)量上還是面積上都比較小。因此，就單純補(bǔ)償房屋模式下，對(duì)農(nóng)民是不公平的。另外，對(duì)于房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有明確的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）規(guī)定，集體土地的補(bǔ)償，都按農(nóng)用地前三年平均年產(chǎn)值的一定倍數(shù)支付土地補(bǔ)償費(fèi)。在目前我國(guó)農(nóng)民土地年產(chǎn)值較低的情況下，這一標(biāo)準(zhǔn)缺乏可行性。而且房前屋后樹(shù)木和雜物間等附屬設(shè)施基本不補(bǔ)償，與國(guó)有土地上房屋拆遷補(bǔ)償相比標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以對(duì)農(nóng)民利益形成強(qiáng)有力的保護(hù)。

第二，采取置換和統(tǒng)一安置的模式執(zhí)行，存在置換和安置房的面積如何與原有宅基地面積合理安排的問(wèn)題。是按照原有宅基地的面積進(jìn)行統(tǒng)一置換，還是按原有房屋的面積進(jìn)行置換，或是由政府統(tǒng)一制定安置標(biāo)準(zhǔn)，各地也有不同的做法。有的地方是以舊的宅基地面積置換政府統(tǒng)一規(guī)定面積的宅基地，然后自建住房，由政府對(duì)自建房屋進(jìn)行補(bǔ)貼；有的是實(shí)行以成本價(jià)購(gòu)買集中居住區(qū)規(guī)定面積的產(chǎn)權(quán)房屋。但采取第一種自建模式中存在的一個(gè)顯著問(wèn)題就是對(duì)舊宅基地面積的認(rèn)定。在大部分農(nóng)村，農(nóng)民原有的宅基地經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，加上亂建、擴(kuò)建等原因，大部分都有超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地。對(duì)于超標(biāo)的宅基地是否需要補(bǔ)償，如何補(bǔ)償，也有不同的做法。這也涉及農(nóng)民認(rèn)為的公平問(wèn)題。有的農(nóng)戶宅基地沒(méi)有超標(biāo)，有的超標(biāo)，如果對(duì)超標(biāo)的宅基地也予以補(bǔ)償，一方面對(duì)沒(méi)有超標(biāo)農(nóng)戶不公平，另一方面可能會(huì)造成變相鼓勵(lì)違法超標(biāo)占用宅基地的現(xiàn)象。另外，政府提供的統(tǒng)一安置的宅基地都是同一面積、同一樣式，缺乏選擇性，無(wú)法完全滿足農(nóng)民的生產(chǎn)和生活需要，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民自發(fā)尋求新的生產(chǎn)和生活用地的現(xiàn)象，這樣會(huì)對(duì)耕地形成更大的浪費(fèi)。在采取第二種購(gòu)買模式的情況下，則忽略了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力的差異，對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)條件不好的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，可能無(wú)法承受置換新房以后所帶來(lái)的生活壓力，如水費(fèi)、電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等各種新的費(fèi)用支出。

2.缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償程序

《土地管理法》僅規(guī)定對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的收回及拆遷的補(bǔ)償問(wèn)題，并沒(méi)有就具體的程序作出任何明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》對(duì)宅基地問(wèn)題采取了回避的態(tài)度，只是規(guī)定適用國(guó)家關(guān)于土地管理的相關(guān)法律。實(shí)踐中大部分地區(qū)也是根據(jù)前面的退出模式設(shè)置不同的程序，從各地實(shí)踐來(lái)看，有的是單純就退出程序作出簡(jiǎn)單規(guī)定，有的是和其他制度一起規(guī)定，如重慶的宅基地退出就和戶籍改革聯(lián)系在一起。因此，目前關(guān)于宅基地退出還缺乏相對(duì)統(tǒng)一、公平、透明的程序。對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們不僅關(guān)注現(xiàn)實(shí)利益的結(jié)果正義，也更加重視利益分配的程序正義。

（三）缺乏相關(guān)銜接機(jī)制

影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素之一就是相關(guān)配套機(jī)制是否健全，如就業(yè)問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題、子女教育問(wèn)題等。從目前的規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，對(duì)相關(guān)機(jī)制的構(gòu)建和完善還存在不足，導(dǎo)致農(nóng)民在宅基地退出中存在顧慮。社會(huì)保障制度是生存權(quán)的基本要求，國(guó)民的基本生存與生活需要，都要有國(guó)家和政府通過(guò)社會(huì)保障制度來(lái)安排。社會(huì)保障制度也是實(shí)現(xiàn)人民基本權(quán)利的主要途徑和方式。社會(huì)保障是歷史文明發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，更是現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度中不可缺少的重要組成部分。通過(guò)有效的社會(huì)保障可以實(shí)現(xiàn)整體上的社會(huì)公平[4]。政府為了保障城鎮(zhèn)居民的生活，出臺(tái)了一系列諸如限制房?jī)r(jià)、不斷提高最低工資水平和最低生活保障等措施，但是對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)及其相關(guān)配套制度卻不夠，例如，最低生活保障的城鄉(xiāng)差異、戶籍管理的差異、醫(yī)療條件和醫(yī)保水平的差異、教育資源的差異等問(wèn)題，這是長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元化發(fā)展造成的必然結(jié)果。

在宅基地退出過(guò)程中，相關(guān)制度的缺失主要有如下方面：第一，最重要的就是戶籍制度改革的落后。由于城市戶口和農(nóng)村戶口的長(zhǎng)期劃分，導(dǎo)致同樣作為中國(guó)人的城里人和農(nóng)村人所享受的基本生存保障完全不一樣。農(nóng)民只能依靠土地進(jìn)行自我保障，但是城鎮(zhèn)居民可以依靠國(guó)家和政府生活。在退出宅基地的情況下，如果不能很好地解決農(nóng)民的戶籍問(wèn)題，很有可能是對(duì)農(nóng)民利益的再次損害。在這方面重慶和成都地區(qū)已進(jìn)行了相關(guān)的改革探索并取得一定效果。第二，對(duì)未來(lái)生活保障制度的缺失。政府部門(mén)只是考慮現(xiàn)有房屋和宅基地價(jià)值交換問(wèn)題，通過(guò)貨幣或異地安置等辦法使農(nóng)民退出宅基地，而對(duì)于農(nóng)民未來(lái)所需要的生活保障等制度考慮不夠。農(nóng)民在原有宅基地上可以年復(fù)一年的耕作生活，滿足其基本的生存需求，但是宅基地退出后，農(nóng)民面臨的首要問(wèn)題就是如何獲得穩(wěn)定的生活來(lái)源，尤其是年老了以后怎么辦，僅靠宅基地退出時(shí)的補(bǔ)償顯然無(wú)法維持其長(zhǎng)久的生活水平。還有醫(yī)療問(wèn)題、子女就業(yè)問(wèn)題等都缺乏統(tǒng)籌考慮。如果沒(méi)有相應(yīng)的保障機(jī)制，那么農(nóng)民一旦失去宅基地就可能失去基本的生存保障，會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展造成一定影響。第三，對(duì)鄉(xiāng)村文化建設(shè)關(guān)注較少。由于長(zhǎng)期的歷史發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村形成了很多優(yōu)良的傳統(tǒng)、鄉(xiāng)村文化和溫情的人際關(guān)系，這些都是深深扎根于農(nóng)村的精神財(cái)富。一旦退出宅基地，就會(huì)對(duì)這些傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化形成破壞。在新農(nóng)村建設(shè)和宅基地退出過(guò)程中，政府過(guò)于關(guān)注土地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)政策支持和培育較少。

（四）缺乏退出宅基地的后續(xù)治理

從政府的角度來(lái)看，其推進(jìn)閑置宅基地退出的主要目的就是將這些宅基地予以再利用，從而獲得更多的土地財(cái)政和收益。但是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，宅基地退出后，由于地域差異和土地本身的狀況，需要投入大量的資金對(duì)退出的宅基地進(jìn)行綜合治理，無(wú)論是復(fù)墾為耕地，還是改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，都需要政府投入?；诟鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的不同，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在土地財(cái)政的投入可能力不從心，使得退出的宅基地再次被閑置和浪費(fèi)，缺乏相應(yīng)的治理和整治措施，會(huì)造成土地的更大浪費(fèi)。筆者在古浪縣進(jìn)行調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，在宅基地退出后，政府并沒(méi)有對(duì)原有的宅基地進(jìn)行復(fù)墾或者實(shí)施其他整治措施，而是任其荒廢。而且隨著農(nóng)村宅基地的退出，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營(yíng)承包地的距離增加，成本增大，很多農(nóng)民也就放棄了承包地的經(jīng)營(yíng)，由此造成了宅基地和承包地的雙重浪費(fèi)。

二、農(nóng)村閑置宅基地有償退出的影響因素

由于目前我國(guó)宅基地退出還處于試點(diǎn)階段，而且各地宅基地退出模式和實(shí)踐做法不一樣，宅基地有償退出的程度也不一樣。通過(guò)對(duì)比上述各種模式和做法可以發(fā)現(xiàn)，各地都有一些影響宅基地退出的因素，可以為今后閑置宅基地退出提供參考和借鑒。有學(xué)者研究認(rèn)為，宅基地的稟賦效應(yīng)、農(nóng)戶的個(gè)體特征、農(nóng)戶認(rèn)知的錨定心理、農(nóng)戶的現(xiàn)狀偏見(jiàn)、未來(lái)狀態(tài)的不確定性厭惡以及群體社會(huì)性特征對(duì)閑置宅基地的退出都有影響[5]140-147。也有學(xué)者通過(guò)調(diào)研認(rèn)為，影響農(nóng)民宅基地退出意愿有農(nóng)民受教育程度、農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬和認(rèn)知、家庭所在區(qū)位性質(zhì)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)戶家庭類型、家庭規(guī)模及受訪者年齡等因素[6]。有學(xué)者認(rèn)為，家庭是否有其他住房、農(nóng)戶的收入水平高低、農(nóng)戶是否有多處宅基地等因素對(duì)農(nóng)民的宅基地退出意愿有顯著的積極影響，而房產(chǎn)和宅基地是否確權(quán)對(duì)農(nóng)民宅基地退出意愿有顯著的消極影響[7]。也有學(xué)者分析了不同類型農(nóng)戶對(duì)宅基地的態(tài)度、謀生的主要方式、宅基地的利用現(xiàn)狀等因素對(duì)宅基地有償退出的影響[8]。結(jié)合筆者的調(diào)研和學(xué)者的總結(jié)，認(rèn)為影響閑置宅基地退出的主要因素包括以下幾點(diǎn)。

（一）啟動(dòng)主體不同的影響

目前我國(guó)不同地區(qū)對(duì)宅基地的退出采取不同的啟動(dòng)方式，有的地區(qū)是由政府主導(dǎo)，有的是農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)，有的是集體統(tǒng)一申請(qǐng)退出。政府主導(dǎo)型的宅基地退出中，一方面，政府可以通過(guò)宅基地退出獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)而獲得更多的土地收益，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面，政府也可以通過(guò)閑置宅基地治理完成新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等。政府主導(dǎo)型的農(nóng)村宅基地退出不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民現(xiàn)有生活方式的放棄，也會(huì)使土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，更重要的是會(huì)涉及土地所有權(quán)關(guān)系的更迭，形成地方政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等多方利益主體之間的復(fù)雜利益關(guān)系，引發(fā)糾紛和矛盾。但是政府主導(dǎo)型模式也有它的優(yōu)勢(shì)，就是可以利用政府的資金和權(quán)力優(yōu)勢(shì)快速推進(jìn)宅基地的退出。由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶提出的退出申請(qǐng)則更加符合農(nóng)民自愿原則，也符合個(gè)體利益最大化的原則，只要符合政府規(guī)劃和用途管制，還是應(yīng)該以集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民提出申請(qǐng)為主要退出模式。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的影響

目前我國(guó)宅基地退出實(shí)踐中對(duì)宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式也各不相同。綜合起來(lái)看，關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：一是補(bǔ)房不補(bǔ)地；二是房地一起補(bǔ)。關(guān)于補(bǔ)償方式也主要有同等置換、貨幣補(bǔ)償兩種方式，個(gè)別地方還存在用經(jīng)營(yíng)性用房補(bǔ)償?shù)姆绞?。進(jìn)行宅基地退出農(nóng)民首要考慮的因素就是以現(xiàn)有的宅基地能夠換來(lái)多少預(yù)期收益，未來(lái)生活水平和現(xiàn)在相比會(huì)發(fā)生什么變化。任何人都希望明天會(huì)過(guò)得更好，尤其是對(duì)于在農(nóng)地里每天辛勤勞作的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，更希望過(guò)上與城里人一樣的好生活。因此，其實(shí)補(bǔ)房不補(bǔ)地或者房地一體補(bǔ)都不重要，關(guān)鍵是要使農(nóng)民覺(jué)得劃得來(lái)，能夠使他可以換來(lái)更美好的生活。另外，農(nóng)民也會(huì)考慮公平公正的問(wèn)題，尤其是在政府主導(dǎo)型的退出模式中，看自己的補(bǔ)償和別人相比是否一樣公平公正。如果能做到公平公正，那么農(nóng)民退出意愿就較高。

（三）配套措施的完善與否

農(nóng)村宅基地基于其本身的性質(zhì)，具有身份性、無(wú)償性和社會(huì)保障性。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地是其賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基石。尤其隨著城市化發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但是他們?cè)诔抢镉譄o(wú)法享受諸如醫(yī)療、就業(yè)、子女教育、最低生活保障等相應(yīng)的社會(huì)保障，一旦在城里無(wú)法繼續(xù)謀生，他們還可以依賴自己的宅基地生活。因此，在進(jìn)行宅基地退出時(shí)，農(nóng)民會(huì)考慮退出后的配套措施能否保證他們最基本的生存和生活，如就業(yè)問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、子女教育問(wèn)題等。如果宅基地退出后的配套措施相對(duì)完善，能夠順利銜接，那么農(nóng)民肯定愿意退出，但目前我國(guó)社會(huì)保障體系還不夠完善，農(nóng)民退出宅基地的意愿會(huì)受很大影響。

（四）宅基地所處位置的影響

在宅基地退出實(shí)踐中，許多地區(qū)都會(huì)對(duì)宅基地進(jìn)行分類，然后制定出相應(yīng)的退出政策。這是因?yàn)檎厮幍膮^(qū)位、地域和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等都會(huì)對(duì)宅基地的退出有影響。有學(xué)者研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)不同的位置和區(qū)域?qū)φ赝顺龅挠绊懸膊灰粯印Ｏ噍^于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快和發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地價(jià)值更低，可利用性更差，因此不管是政府還是農(nóng)民本身都沒(méi)有足夠的動(dòng)力進(jìn)行宅基地退出嘗試。即使是同一地區(qū)的宅基地，距離中心城區(qū)的位置也會(huì)影響其利用價(jià)值和退出的可能性。相比而言，城郊的閑置宅基地退出的可能性更高，政府既有足夠的動(dòng)力采取各種措施進(jìn)行退出，農(nóng)民也有較強(qiáng)烈的意愿進(jìn)行退出，以期獲得更好的城市生活。但是遠(yuǎn)離城市中心便宜地區(qū)的宅基地退出的可能性較低。

（五）其他因素

影響宅基地退出的因素除了上述主要原因，還有學(xué)者提出諸如農(nóng)民的年齡、農(nóng)民的受教育程度、打工地點(diǎn)的距離等因素也會(huì)影響宅基地退出。從年齡的影響來(lái)看，筆者認(rèn)為有一定影響但不會(huì)很大。固然年齡越大，可能對(duì)其宅基地更有情感上的依賴性，鄉(xiāng)土情結(jié)更濃厚，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的日益提高和文化生活的日益豐富，農(nóng)民所接觸到的信息量越來(lái)越大，也會(huì)逐漸淡化影響。至于受教育程度和打工地點(diǎn)的距離，筆者認(rèn)為基本不會(huì)造成影響，因?yàn)檗r(nóng)民打工距離的遠(yuǎn)近并不會(huì)影響其對(duì)宅基地依附價(jià)值高低的判斷。同樣，農(nóng)民受教育程度也和其期待的利益沒(méi)有任何關(guān)系。

三、農(nóng)村閑置宅基地有償退出的具體制度設(shè)計(jì)

（一）堅(jiān)持自愿原則，保護(hù)農(nóng)民利益

黨中央發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確指出，宅基地制度改革中的宅基地退出要實(shí)行自愿原則。2015 年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，不得將農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件與農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的退出相互掛鉤，更不能以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。作為法律明確賦予農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)都受到法律保護(hù)。在閑置宅基地退出過(guò)程中，不論農(nóng)民是否還需要利用宅基地來(lái)做生存和生活的基本保障，也不論他們是繼續(xù)留在農(nóng)村還是入城謀生，非經(jīng)法定程序和方式，任何人都無(wú)權(quán)剝奪。

因此，在宅基地退出過(guò)程中，一是應(yīng)該充分尊重農(nóng)民自我意愿，建立農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)構(gòu)，暢通農(nóng)民意愿的表達(dá)渠道，賦予農(nóng)民更多的選擇權(quán)利。例如，在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、利益分配的比例等方面充分聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)?？梢杂赊r(nóng)民先在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部選舉代表，然后代表農(nóng)民與政府就退出等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行談判，談判結(jié)果還要經(jīng)過(guò)村集體組織全體村民大會(huì)進(jìn)行討論通過(guò)。而不是完全由政府來(lái)進(jìn)行主導(dǎo)和安排，這會(huì)剝奪農(nóng)民對(duì)自我利益進(jìn)行選擇和表達(dá)的機(jī)會(huì)。二是政府要尊重宅基地作為用益物權(quán)屬性的權(quán)利，不能強(qiáng)制性地安排農(nóng)民進(jìn)行宅基地退出，不得采取暴力、威脅或斷電、斷水、切斷道路通行等非法方式迫使農(nóng)民退出宅基地。對(duì)于那些不愿意退出的農(nóng)戶，例如，有的農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)條件無(wú)法承受宅基地退出以后的生活，或者基于養(yǎng)殖等其他原因不愿意離開(kāi)原來(lái)的宅基地等，可以尊重其意愿繼續(xù)保留宅基地，也可以考慮其實(shí)際情況提出更為妥善的退出辦法，而不是一味地要求必須退出。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)加快完成農(nóng)村宅基地的確權(quán)頒證工作，使農(nóng)民能盡快拿到權(quán)利證書(shū)，以便更好地維護(hù)自身利益。

（二）制定明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

農(nóng)民閑置宅基地的有償退出中要保護(hù)農(nóng)民利益，除了農(nóng)民自愿原則，最主要的就是制定讓農(nóng)民能夠接受的補(bǔ)償條件。農(nóng)民退出宅基地時(shí)考慮最多的是如何對(duì)其現(xiàn)有的宅基地進(jìn)行合理的補(bǔ)償，如果補(bǔ)償結(jié)果能夠滿足其對(duì)未來(lái)生活的合理需求，則會(huì)積極配合政府進(jìn)行退出，反之，則會(huì)消極對(duì)待。因此，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，公平、公開(kāi)、透明的補(bǔ)償程序是引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地的主要保障。

1.制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，主要考慮對(duì)宅基地本身的合理補(bǔ)償和對(duì)房屋的補(bǔ)償兩個(gè)方面。實(shí)踐中有的補(bǔ)房不補(bǔ)地，有的則是房地一體補(bǔ)。筆者建議，應(yīng)該對(duì)農(nóng)民原有的宅基地和房屋實(shí)行分別補(bǔ)償，而且都要進(jìn)行補(bǔ)償，不能補(bǔ)房不補(bǔ)地或者補(bǔ)地不補(bǔ)房。如果閑置的宅基地上沒(méi)有房屋，則只對(duì)宅基地進(jìn)行補(bǔ)償。

（1）對(duì)宅基地的補(bǔ)償

在宅基地補(bǔ)償過(guò)程中存在著兩種情況。一是完全退出宅基地進(jìn)入城市生活，即所謂的讓農(nóng)民上樓。二是進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)實(shí)行中心村集中居住。

對(duì)于讓農(nóng)民完全退出宅基地上樓生活的宅基地補(bǔ)償，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取完全補(bǔ)償原則。即由政府提供完全免費(fèi)的城鎮(zhèn)住房作為宅基地退出的基本條件，具體面積的大小可依據(jù)農(nóng)民人口的多少來(lái)決定，按照戶均35 平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安排。同時(shí)，應(yīng)該解決其戶口問(wèn)題，將這部分農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，使其能夠享有與城鎮(zhèn)居民同樣的各種社會(huì)保障。但是對(duì)于這部分農(nóng)民，政府應(yīng)該進(jìn)行充分的調(diào)研，確保他們能夠有足夠的經(jīng)濟(jì)能力在城市生活。畢竟一旦完全退出宅基地，農(nóng)民將失去生活的最后一道保障，因此應(yīng)該謹(jǐn)慎選擇和推行。

對(duì)于采取新農(nóng)村建設(shè)實(shí)行中心村集中居住的宅基地補(bǔ)償，則實(shí)行相對(duì)統(tǒng)一的居住標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以更好地推行新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，另一方面也可以做到相對(duì)公平公正?？梢赃x擇交通較便利，地理位置和環(huán)境較好的平坦土地進(jìn)行中心村建設(shè)。在置換面積上，應(yīng)該堅(jiān)持各地實(shí)際規(guī)定的宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況進(jìn)行置換。從實(shí)踐調(diào)研和已有模式的分析來(lái)看，戶均三分地，約合200 平方米的宅基地比較合適。各地可以依據(jù)實(shí)際情況制定彈性標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)人均耕地的多少來(lái)規(guī)定。人均耕地越多，宅基地面積就越大，反之則越小，但是最基本的底線應(yīng)該是200 平方米。同時(shí)還要考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活的便利，為農(nóng)民適當(dāng)劃分家畜養(yǎng)殖和農(nóng)機(jī)具存放場(chǎng)所，以保障農(nóng)民的生產(chǎn)需求。如果原有宅基地符合當(dāng)?shù)匾?guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，則直接進(jìn)行新的宅基地置換即可。如果原有宅基地屬于超標(biāo)超占，是否另外補(bǔ)償則需要認(rèn)真考慮。基于政府規(guī)劃的統(tǒng)一性，筆者認(rèn)為對(duì)于超占超標(biāo)的宅基地使用權(quán)人，不再進(jìn)行補(bǔ)償。

另外，農(nóng)民還有一些損失也應(yīng)被納入補(bǔ)償體系中。一是經(jīng)營(yíng)承包地增加的成本。由于我國(guó)大部分農(nóng)村的宅基地和承包地連在一起，宅基地退出會(huì)使部分農(nóng)民經(jīng)營(yíng)承包地的成本有所增加。對(duì)于這部分損失，也應(yīng)納入宅基地補(bǔ)償當(dāng)中。二是農(nóng)民搬遷過(guò)程中的隱形損失，例如，原有宅基地進(jìn)行的少量養(yǎng)殖，原有宅基地周邊的蔬菜種植等，這些隱形損失也應(yīng)被納入補(bǔ)償體系。三是農(nóng)民搬遷導(dǎo)致的生活方式變化所引起的精神狀況變化，以及諸如交通、水電等生活成本的增加，由于這種變化很難測(cè)算，可以由各地政府根據(jù)實(shí)際情況考慮通過(guò)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)提高農(nóng)民自愿退出的積極性。

（2）對(duì)于房屋的補(bǔ)償

房屋的補(bǔ)償應(yīng)該實(shí)行差別化補(bǔ)償原則。補(bǔ)償涉及兩個(gè)問(wèn)題。一是對(duì)房屋本身的補(bǔ)償。由于房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、建造時(shí)間等因素，房屋價(jià)格無(wú)法統(tǒng)一確定。因此，可以由政府聘請(qǐng)專業(yè)的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)退出宅基地上的房屋進(jìn)行中立、客觀和市場(chǎng)化的評(píng)估。評(píng)估時(shí)對(duì)房屋面積的認(rèn)定，應(yīng)該以政府確權(quán)頒發(fā)的房產(chǎn)證、宅基地使用權(quán)證或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)等為依據(jù)，沒(méi)有頒發(fā)權(quán)利證書(shū)的，以政府登記記載的為準(zhǔn)。既沒(méi)有權(quán)利證書(shū)，也沒(méi)有政府登記記載的，則以實(shí)際測(cè)量的為準(zhǔn)，但必須限于合法建筑。對(duì)于違章建筑，先由政府結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)證，確認(rèn)為違法建筑的，不予補(bǔ)償。評(píng)估結(jié)束后再征求農(nóng)民意見(jiàn)，然后由政府直接通過(guò)現(xiàn)金方式予以補(bǔ)償。對(duì)于年久失修或沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值的，也應(yīng)設(shè)置底價(jià)，保證農(nóng)民的最低生活保障。二是對(duì)農(nóng)民房前屋后的樹(shù)木和其他生活附屬設(shè)施也要進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)民退出宅基地后的搬遷費(fèi)用，包括臨時(shí)安置費(fèi)用、搬家補(bǔ)助等各項(xiàng)費(fèi)用要補(bǔ)償。

2.設(shè)置公開(kāi)、透明、合理的退出程序

宅基地退出過(guò)程中，農(nóng)民不僅關(guān)注退出的現(xiàn)實(shí)利益，結(jié)果的公平和正義，而且也非常關(guān)注退出過(guò)程的合理性，要求過(guò)程本身的公平和正義。正如西方法諺所說(shuō)的：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)?！绷_爾斯也強(qiáng)調(diào)，正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置如果得到人們積極的遵守和良好的執(zhí)行，那么由這種正當(dāng)程序所產(chǎn)生的結(jié)果也就應(yīng)該視為是正當(dāng)和正確的[9]。我國(guó)農(nóng)民也很在意退出過(guò)程的公開(kāi)透明和公正。這就要求對(duì)宅基地退出設(shè)置嚴(yán)格的程序。具體可分為以下幾個(gè)步驟：①由縣區(qū)人民政府對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行宅基地退出調(diào)研，有多少農(nóng)民愿意退出宅基地，愿意以什么樣的方式進(jìn)行退出；②將符合農(nóng)民實(shí)際情況的退出模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等公告發(fā)布，廣泛征求農(nóng)民意見(jiàn)，最終形成決定；③對(duì)于選擇不同退出模式的農(nóng)民，簽訂宅基地退出協(xié)議，銜接辦理相關(guān)工作，如戶口的遷移等；④引導(dǎo)和幫助農(nóng)民進(jìn)行搬遷等工作，完成后進(jìn)行檢查驗(yàn)收，集中發(fā)放補(bǔ)償款。

（三）加快建立相關(guān)配套機(jī)制

農(nóng)民退出宅基地意味著失去了基本的生產(chǎn)生活保障，需要國(guó)家、社會(huì)保護(hù)農(nóng)民基本的權(quán)益。2011 年6 月，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，規(guī)定了今后的主要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的權(quán)利，將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老的全面覆蓋。黨的十八屆三中全會(huì)也指出，要對(duì)城鎮(zhèn)常住人口實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋，要將進(jìn)城落戶的農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和城鎮(zhèn)住房體系。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的規(guī)范銜接。但是截至目前，我國(guó)農(nóng)村與城市的保障水平仍有較大差距。除了一些項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異之外，很多城里人所享有的保障項(xiàng)目，農(nóng)民卻不享有。因此，為推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地的退出，應(yīng)加快建立和完善相關(guān)配套機(jī)制，更加全面地保護(hù)農(nóng)民利益。

1.加快推進(jìn)戶籍制度改革

戶籍制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)果。黨的十八屆三中全會(huì)提出要加快推進(jìn)戶籍制度改革。2014 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》指出，要調(diào)整戶口的遷移政策，積極推進(jìn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。通過(guò)戶籍改革來(lái)消除城鄉(xiāng)福利差別，保障全體國(guó)民的自由平等遷移。同時(shí)也要和農(nóng)村土地制度改革相結(jié)合，考慮農(nóng)民的收入和生活保障問(wèn)題。通過(guò)有效的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和轉(zhuǎn)移，放開(kāi)戶籍限制，農(nóng)民有序地向城鎮(zhèn)遷移。作為我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元發(fā)展的制度性措施，戶籍制度已背離和超出了設(shè)置的初衷和目的。

第一，推進(jìn)戶籍制度改革，就要消除戶籍制度為城市居民長(zhǎng)期帶來(lái)的福利性質(zhì)，使戶籍制度回歸本來(lái)面目。長(zhǎng)期以來(lái)，城市戶口給城鎮(zhèn)居民帶來(lái)了許多福利甚至是“特權(quán)”，這些福利可能是農(nóng)村戶口的農(nóng)民無(wú)法享有的。應(yīng)當(dāng)推進(jìn)戶籍制度改革，給所有社會(huì)成員在同樣平臺(tái)和基礎(chǔ)上進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，最終實(shí)行全民的遷移自由。

第二，改革戶籍管理中以“戶”為管理的靜態(tài)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴叭恕睘橹行牡膭?dòng)態(tài)管理模式。農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)是以“戶”為單位，實(shí)行“一戶一宅”。戶籍管理也是以“戶”為單位，進(jìn)行戶口登記。宅基地的“戶”則是以戶籍管理的“戶”為基礎(chǔ)和依據(jù)進(jìn)行申請(qǐng)與分配?，F(xiàn)在人口流動(dòng)加速，在以居民身份證取代戶口本的情況下，應(yīng)該以“人”為中心進(jìn)行戶籍管理。農(nóng)村宅基地的治理也要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行改革，實(shí)行一戶只能申請(qǐng)一處宅基地，而不是一戶只能擁有一處宅基地[10]。

第三，加強(qiáng)戶籍改革的法治化建設(shè)，將戶籍改革與增加農(nóng)民收入等配套制度一體推進(jìn)。加快制定戶籍改革的基本法律，而不只是停留在部門(mén)規(guī)章和意見(jiàn)當(dāng)中。同時(shí)，及時(shí)總結(jié)地方戶籍制度改革經(jīng)驗(yàn)，將戶籍改革和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)民收入的增加，消除戶籍制度帶來(lái)的城鄉(xiāng)差別。

2.相關(guān)保障政策的銜接

在進(jìn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革以及宅基地流轉(zhuǎn)和退出等改革過(guò)程中，要積極建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，確保農(nóng)民離開(kāi)土地之后的生活質(zhì)量。主要包括就業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障等各種保障措施。

第一，積極推進(jìn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行素質(zhì)和職業(yè)教育，提高農(nóng)民的職業(yè)化水平和能力。確保農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)化過(guò)程中不因失去土地而失去生活能力。首先，健全就業(yè)服務(wù)體系，形成規(guī)范統(tǒng)一和公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，為農(nóng)民提供規(guī)范可信的勞動(dòng)力中介市場(chǎng)，提供相關(guān)就業(yè)咨詢，進(jìn)行職業(yè)介紹和培訓(xùn)。其次，針對(duì)不同年齡層次的農(nóng)村群體進(jìn)行分類指導(dǎo)。例如，可依托工業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、安居社區(qū)建設(shè)等場(chǎng)所，優(yōu)先安排或推薦男50～60 周歲、女45～55 周歲的轉(zhuǎn)移農(nóng)民在物業(yè)管理、清潔綠化及公共設(shè)施管理等方面就業(yè)。男18～50 周歲、女18～45 周歲的青壯年勞動(dòng)力原則上自謀職業(yè)，或技能培訓(xùn)后在工業(yè)園區(qū)就業(yè)[5]143。最后由政府進(jìn)行勞動(dòng)力輸出和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助。

第二，完善失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。我國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的基本目標(biāo)，是將城鎮(zhèn)常住人口和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)一納入社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育的服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)居民提供最基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但目前我國(guó)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保障還存在較大差距，需要制定相關(guān)制度盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的銜接。應(yīng)該允許和鼓勵(lì)失地農(nóng)民既可以參加城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，也可以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，有效地提高對(duì)失地農(nóng)民和農(nóng)民工的醫(yī)療保障程度。

3.完善城鄉(xiāng)教育政策的銜接

由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元分割，造成了城鄉(xiāng)教育資源的極不公平。再加上戶口的限制，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城以后子女教育成為大問(wèn)題。對(duì)于完全退出宅基地進(jìn)城的農(nóng)民，應(yīng)該允許將他們的子女納入各級(jí)政府義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇之內(nèi)，合理規(guī)劃學(xué)校布局，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)，保障進(jìn)城農(nóng)民子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育的權(quán)利。對(duì)于實(shí)行新農(nóng)村建設(shè)集中居住的農(nóng)民，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)丶彝W(xué)生的數(shù)量，整合優(yōu)化農(nóng)村教育資源，提高資金投入建設(shè)城鎮(zhèn)寄宿學(xué)校，保障外出務(wù)工農(nóng)民留守子女的教育問(wèn)題。

4.建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)

黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓集體建設(shè)用地享有與國(guó)有土地平等的權(quán)益。在統(tǒng)一的土地市場(chǎng)中公平公正地流通，提高規(guī)劃執(zhí)行度和土地利用效率。以前整治村莊節(jié)余用地指標(biāo)，是各市、縣私下交易，引發(fā)了一些問(wèn)題，在部分省市被全面“叫?！薄５恋厥袌?chǎng)化是必然趨勢(shì)，不能因噎廢食，關(guān)鍵是讓它透明化，走公開(kāi)拍賣的路子。建立全省統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)，既能讓土地指標(biāo)交易走上臺(tái)面，利于監(jiān)督，也方便有關(guān)部門(mén)提前審核，更好地貫徹“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”原則。

5.建立“逆城市化”的保障機(jī)制

“逆城市化”是城市化后期大城市人口和就業(yè)崗位向小城鎮(zhèn)、非大都市區(qū)或較小都市區(qū)遷移的一種分散化過(guò)程。在宅基地退出過(guò)程中，要建立可逆的制度框架。當(dāng)農(nóng)民工在城市的基本生活得不到保障時(shí)，他們就會(huì)選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，可以將其視為符合“保障性標(biāo)準(zhǔn)”的農(nóng)戶無(wú)償分配宅基地，滿足其住房需要[11]。

（四）建立合理的利益分配機(jī)制

合理的宅基地退出利益分配機(jī)制，是宅基地順利退出的一個(gè)重要影響因素。在閑置宅基地退出制度中，存在著三方主體和兩種利益。三方主體是政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。兩種利益是宅基地退出的補(bǔ)償利益和宅基地退出以后的增值利益。對(duì)于宅基地退出的補(bǔ)償利益而言，應(yīng)該由農(nóng)民自己享有，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)該參與分享。但是在宅基地退出以后的增值利益中，應(yīng)該明確地方政府是不能參與分配的。因?yàn)榈胤秸⒉皇钦氐乃袡?quán)人，其所有權(quán)人是集體經(jīng)濟(jì)組織。政府的收益可通過(guò)收取相關(guān)稅費(fèi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。集體經(jīng)濟(jì)組織的收益具體比例如何界定，可以在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上抓緊規(guī)范。另外，作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民，應(yīng)該享有更多的增值收益。

（五）切實(shí)強(qiáng)化履行政府職責(zé)

政府作為土地的管理者，根據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，負(fù)有對(duì)土地利用的監(jiān)管職責(zé)。但在宅基地退出實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一方面，政府積極推行宅基地退出，以期獲得更多的政治需要和經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，政府卻存在著監(jiān)管失職等問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的監(jiān)督職責(zé)，督促政府積極履行法定義務(wù)，確保宅基地退出的效果。

第一，要加大資金投入，為宅基地退出提供金融保障。宅基地退出過(guò)程中，一方面需要對(duì)農(nóng)民退出的宅基地和房屋進(jìn)行補(bǔ)償，另一方面要對(duì)農(nóng)民退出的宅基地進(jìn)行整理，也需要相當(dāng)多的整治費(fèi)用。必須加大政府的資金投入力度，可以考慮由中央政府設(shè)置宅基地退出專項(xiàng)資金，由自然資源部根據(jù)各地實(shí)際退出情況進(jìn)行撥付，?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r(shí)，也可以積極引入其他社會(huì)資金對(duì)宅基地退出進(jìn)行支持，在實(shí)施稅費(fèi)減免政策的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與宅基地項(xiàng)目整理利用，允許企業(yè)對(duì)其投資整理的宅基地就地利用，努力拓寬宅基地退出的投資融資渠道。

第二，依法加強(qiáng)政府監(jiān)管職能。對(duì)于無(wú)法確認(rèn)宅基地所有權(quán)人的閑置宅基地和無(wú)法收回的違法建筑、超標(biāo)超占等現(xiàn)象予以及時(shí)清查和處理。我國(guó)法律雖然規(guī)定了宅基地的收回，但是宅基地在農(nóng)村很少被收回。筆者在調(diào)研中深切感受到，一是傳統(tǒng)文化的影響，尤其是對(duì)于一些有著幾十年甚至上百年歷史的宅基地，認(rèn)為只要是別人家祖上留下來(lái)的，不管其后人是否居住，都屬于他們的“祖宅”，不應(yīng)該被收回；二是人情和面子的考慮，即使某一家舉家遷入城市或者沒(méi)人居住，村里人也不會(huì)直接將其宅基地收回，畢竟鄉(xiāng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，他還有親戚、朋友等各種社會(huì)關(guān)系在，以后有可能還會(huì)回來(lái)或者給本村做出某些貢獻(xiàn)。所以基于這些考慮，一般都不會(huì)收回宅基地。當(dāng)然，還有農(nóng)村土地較多，即使不收回也有其他土地能滿足宅基地的基本需求。